部門聯(lián)動，加強社區(qū)矯正檢察監(jiān)督

閔豐錦

(重慶市南岸區(qū)人民檢察院，重慶 400060)

摘要：隨著社區(qū)矯正制度的正式確立，檢察機關的法律監(jiān)督工作處于更加重要的地位。由于基層力量薄弱、立法有所不足、執(zhí)行存在盲區(qū)等，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督存在一定的理念落后、勢單力薄現(xiàn)象。秉持保障人權的理念，通過檢察機關的偵查監(jiān)督部門、公訴部門、監(jiān)所部門的合力聯(lián)動，夯實社區(qū)矯正的基礎，提出社區(qū)矯正的建議，監(jiān)督社區(qū)矯正的執(zhí)行，進一步做好社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作。

關鍵詞：社區(qū)矯正；檢察監(jiān)督；部門聯(lián)動

孟建柱書記在2014年全國社區(qū)矯正工作會議上指出：“人民檢察院要依法加強對社區(qū)矯正的法律監(jiān)督，對違反法律規(guī)定的，及時提出糾正意見和檢察建議?！遍L期以來，我國的監(jiān)外執(zhí)行檢察側重于對監(jiān)外執(zhí)行罪犯的管理，以監(jiān)管措施是否到位，是否發(fā)生漏管、脫管作為衡量監(jiān)外執(zhí)行工作的標準，監(jiān)督重心在于監(jiān)督控制程度。從2011年《刑法修正案(八)》明確規(guī)定對判處管制、宣告緩刑、裁定假釋的犯罪分子，依法實行社區(qū)矯正，并引入禁止令和社會調查等與社區(qū)矯正相配套的制度，到2012年《社區(qū)矯正實施辦法》正式印發(fā)，社區(qū)矯正工作已在我國全面鋪開。不同于監(jiān)外執(zhí)行，社區(qū)矯正的最終目的是促使罪犯能夠順利回歸社會，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督不應只重視監(jiān)管控制程度的監(jiān)督，只注重社區(qū)矯正的執(zhí)行階段。檢察機關作為法律監(jiān)督機關，要秉持保障人權的理念，以促使社區(qū)服刑人員徹底改過自新、順利回歸社會為目的，從廣義上拓寬社區(qū)矯正的監(jiān)督渠道，在刑事訴訟的各個階段，部門聯(lián)動、發(fā)揮合力，夯實社區(qū)矯正基礎，提出社區(qū)矯正建議，監(jiān)督社區(qū)矯正執(zhí)行，進一步做好社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作。

一、現(xiàn)狀：矯正立法，監(jiān)督上位

(一)社區(qū)矯正：試點先行，全面鋪開

作為非監(jiān)禁刑罰的主要模式，社區(qū)矯正又稱為社區(qū)矯治(Community Correction，Community-based Correction)，是指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯置于社區(qū)內，由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和惡習，并促使其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動。社區(qū)矯正既是一項刑罰執(zhí)行活動，又是一項社會治安綜合治理活動，對于構建和諧社會、實現(xiàn)公平正義有著十分重要的作用。

從2002年上海市發(fā)布《關于開展社區(qū)矯正工作試點的意見》，在全國范圍內率先開始了社區(qū)矯正試點工作，到2004年司法部發(fā)布了《司法行政機關社區(qū)矯正工作暫行辦法》，社區(qū)矯正的試點工作不斷擴大。直至2011年《刑法修正案(八)》將“社區(qū)矯正”正式立法化，2012年初最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合頒布《社區(qū)矯正實施辦法》。《社區(qū)矯正實施辦法》共40條，從社區(qū)矯正的組織管理、責任分工、工作程序、適用對象、監(jiān)督懲處、解除矯正等各個環(huán)節(jié)均予以詳細規(guī)定。這既是對社會管理創(chuàng)新的重大推進，也是完善對特殊人群管理的有效途徑。根據(jù)司法部副部長郝赤勇的透露，這一基本制度規(guī)范了社區(qū)矯正整個工作流程，為研究制定《社區(qū)矯正法》、全面確立社區(qū)矯正制度奠定了堅實的基礎[1]。

在社區(qū)矯正的適用對象上，《刑法修正案(八)》只是對判處管制、宣告緩刑以及裁定假釋三種刑罰執(zhí)行情況規(guī)定了社區(qū)矯正，沒有對監(jiān)外執(zhí)行、保外就醫(yī)、剝奪政治權利等刑罰執(zhí)行方式進行社區(qū)矯正，而試點工作中的普遍做法恰恰又包括了這些內容，值得在司法改革中進一步思考。

(二)檢察監(jiān)督：依法履職，促進和諧

1.社區(qū)矯正檢察監(jiān)督是法律賦予的職能

我國《憲法》第一百二十九條、第一百三十一條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”，“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”；《刑事訴訟法》第八條、第二百六十五條規(guī)定：“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督”，“人民檢察院對執(zhí)行機關執(zhí)行刑罰的活動是否合法實行監(jiān)督”。由此可見，從憲法層面而言，檢察機關對社區(qū)矯正的監(jiān)督是代表國家行使監(jiān)督權，具有一定的權威性；從刑事訴訟法層面而言，檢察機關對社區(qū)矯正的監(jiān)督是履行法律賦予的特定職能，具有一定的特殊性。

具體到社區(qū)矯正法律層面，社區(qū)矯正的檢察監(jiān)督依然有據(jù)可循。早在2003年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)名下發(fā)《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》，明確指出“人民檢察院要加強法律監(jiān)督，完善刑罰執(zhí)行監(jiān)督程序，保證社區(qū)矯正工作依法、公正地進行”。2012年施行的《社區(qū)矯正實施辦法》第三十七條將社區(qū)矯正的檢察監(jiān)督進一步細化，明確指出“人民檢察院發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正執(zhí)法活動違反法律和本辦法規(guī)定的，可以區(qū)別情況提出口頭糾正意見、制發(fā)糾正違法通知書或者檢察建議書”。例如，一旦發(fā)現(xiàn)歧視、虐待矯正對象、對矯正對象的評審和處理顯失公平公正、侵犯矯正對象人身權和合法的財產權等情況，檢察機關及時提出糾正意見，對構成犯罪的嚴肅查處。這有利于維護矯正對象的合法權益，確保社區(qū)矯正的公正性，使社區(qū)矯正效果得以保證。

2.社區(qū)矯正檢察監(jiān)督是維護公平正義的保障

社區(qū)矯正既是一項刑罰執(zhí)行活動，又是一項社會治安綜合治理活動。公安機關和街鎮(zhèn)司法行政部門在對矯正對象進行監(jiān)督、管理、考察、幫教活動中，主要通過嚴格執(zhí)行法律、法規(guī)，公平、公正處理行政事務來體現(xiàn)社會的公平正義。檢察機關主要對公安機關的執(zhí)法活動和街鎮(zhèn)司法行政部門的行政行為是否合法、公正進行監(jiān)督，防止濫用職權、執(zhí)法不公的情況，確保國家法律的統(tǒng)一正確實施，從而維護和實現(xiàn)社會的公平正義。因此，檢察機關在社區(qū)矯正中法律的監(jiān)督對于保障社會公平正義具有重要的現(xiàn)實意義。

3.社區(qū)矯正檢察監(jiān)督是打擊腐敗瀆職的途徑

通過依法行使檢察權，檢察機關保障法律正確有效地實施，確保社區(qū)矯正工作依法進行。一方面，檢察機關對公安機關和社區(qū)矯正工作部門及其工作人員在社區(qū)矯正中是否依法履行職責進行監(jiān)督，如監(jiān)督公安機關和社區(qū)矯正工作部門及其工作人員對矯正對象的監(jiān)督、管理、考察活動有無違反法定程序，檢察公安機關和社區(qū)矯正工作部門及其工作人員在社區(qū)矯正工作中有無玩忽職守和對法律規(guī)定的職責不作為的行為。另一方面，檢察機關對公安機關和社區(qū)矯正工作部門工作人員的職務犯罪行為依法查處，促進社區(qū)矯正的廉政建設，促使公安機關和社區(qū)矯正工作部門及其工作人員嚴格執(zhí)法，依法行政，做到有法必依，違法必究，從而發(fā)揮保障法律的正確有效實施、確保社區(qū)矯正依法進行的功能。

4.社區(qū)矯正檢察監(jiān)督是促進社會和諧的舉措

維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧是檢察機關履行法律監(jiān)督的宗旨和目標。在社區(qū)矯正中，人民檢察院發(fā)揮監(jiān)督職能，一是協(xié)助公安機關和社區(qū)矯正工作部門對矯正對象的教育和制約，矯正其被扭曲的心理和惡習，使其棄惡從善，早日回歸社會。二是配合社區(qū)矯正工作部門對矯正對象進行救助，幫助矯正對象解決生活困難和就業(yè)問題，使其順應社會生活，不再危害社會。三是對矯正對象再犯罪行為給予嚴厲打擊，確保公眾的安全。檢察機關在社區(qū)矯正中，通過開展上述工作，起到維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧的重要作用。

二、問題：理念落后，勢單力薄

(一)基層力量薄弱

筆者曾在重慶某鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所進行了三個月的法律援助，擔任社區(qū)矯正法律援助志愿者。在調研中發(fā)現(xiàn)，該所轄區(qū)內共有33位社區(qū)服刑人員，但作為司法實踐中典型的“一人所”，除去一位所長在工作日開展工作外，其他寫在政務公開公告欄上的五位工作人員從未謀面，據(jù)了解，原因多為兼職、掛名或不坐班。據(jù)調研，重慶某縣共有27個司法所，其中92%為一人所、8%為二人所，其中一個二人司法所的轄區(qū)內有51名社區(qū)矯正人員。根據(jù)法律的規(guī)定，基層司法所不僅承擔社區(qū)矯正工作，還負有法制宣傳、安置幫教、法律援助、人民調解等工作，司法所工作人員與社區(qū)矯正對象的比例嚴重不匹配，工作內容多、工作人員少，很難保障工作人員執(zhí)行監(jiān)督、調查、查找、追查、送交、取證等活動。基層司法力量較為薄弱，本應處于監(jiān)督地位的檢察機關有所缺位[2]，直接影響了社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作的開展。

(二)立法有所不足

從《刑法修正案(八)》引入社區(qū)矯正到2012年《社區(qū)矯正實施辦法》頒行，有關社區(qū)矯正的立法工作取得了一定突破與進展。有學者認為，社區(qū)矯正制度的立法具有迫切性，但必然存在一個階段性，有一個逐漸完善的過程，并需要注意好實體和程序并重等問題[3]。筆者曾提出，在我國制定《社區(qū)矯正法》時機尚未成熟之時，在相關刑事訴訟法等法律修改尚未進行之際，以此為契機推進社區(qū)矯正立法工作又好又快進行是大有裨益的[4]。

相對于監(jiān)禁刑執(zhí)行監(jiān)督而言，檢察機關對于非監(jiān)禁刑執(zhí)行監(jiān)督的情況較少[5]。基于社區(qū)矯正工作的獨特性，對社區(qū)矯正的檢察監(jiān)督不應只重視監(jiān)管控制程度的監(jiān)督，更多的是要重視對矯正質量的監(jiān)督，矯正措施是否具有針對性、區(qū)別性等。對于刑事訴訟在偵查、審查起訴階段與社區(qū)矯正有關的內容，在法律上并無規(guī)定，只是一味強調社區(qū)矯正作為刑罰執(zhí)行階段的方式，忽略了取保候審、監(jiān)視居住等非羈押強制措施對于非監(jiān)禁刑產生的銜接作用，以及監(jiān)管期間有共通之處的具體舉措。

(三)執(zhí)行存在盲區(qū)

隨著寬嚴相濟刑事政策的實施，近年來社區(qū)矯正對象呈逐年上升趨勢，社區(qū)矯正工作中呈現(xiàn)出許多新情況、新問題亟待解決。

一是重就案辦案，輕調查評估。根據(jù)《社區(qū)矯正實施辦法》，法院、檢察院對擬適用社區(qū)矯正的被告人和罪犯需要調查其對社區(qū)影響的，可以委托司法行政機關進行調查評估。實踐中，除去法定的未成年人必須調查外，這項工作少有開展，矯正對象檔案中少有調查評估材料。司法機關僅僅就案辦案，重視個案的法律效果，輕視社會效果。

二是重交付形式，輕銜接機制。法院在作出判決時，有時并不向社區(qū)矯正地司法行政機關、公安機關戶政部門、檢察機關監(jiān)所檢察部門及時送達相關法律文書，這在服刑人員要回到原籍接受矯正的情況下尤為突出；有時也怠于向社區(qū)服刑人員告知接受社區(qū)矯正義務，僅僅要求其在《接受社區(qū)矯正保證書》簽字，而社區(qū)服刑人員往往并不知道簽的是什么法律文書，更不了解應當遵守的規(guī)定。司法機關往往是形式交付，重視案結事了，輕視互動銜接。

三是重本地矯正，輕跟蹤管理。社區(qū)矯正中存在一定“人戶分離”的現(xiàn)象，多數(shù)青壯年矯正人員為了生計外出務工，流動性較大，雖然履行了相應的請假制度，但在基本上過年才回戶籍地一次的情況下，與打工地司法行政機關缺乏銜接機制，導致監(jiān)管存在一定的盲區(qū)，甚至出現(xiàn)無法跟蹤管理，給社會治安與矯正效果留下隱患。

三、完善：保障人權，部門聯(lián)動

(一)以偵查監(jiān)督為抓手，夯實社區(qū)矯正基礎

檢察機關偵查監(jiān)督部門作為刑事訴訟中較早接觸案件的部門，通過立案監(jiān)督、審查逮捕、羈押必要性審查等途徑，對于公安機關的偵查活動履行法律監(jiān)督職能。筆者曾經提出“在時機成熟之際，可以嘗試將矯正對象適當擴大，不僅包括終審判決后的已決犯，還應包括刑事訴訟進程中的未決犯即犯罪嫌疑人、被告人，采取非監(jiān)禁的取保候審、監(jiān)視居住制度，宣告禁止令，實行一定程度上的社區(qū)矯正”的設想。從事檢察工作尤其是從事偵查監(jiān)督工作后，筆者對強制措施適用時有關羈押必要性的審查、公安機關執(zhí)行非監(jiān)禁強制措施等情況有了一定程度的了解，對以前的觀點提出了一定的修正。筆者以為，對刑事訴訟中采取非監(jiān)禁措施的未決人員實施社區(qū)矯正的提法，由于社區(qū)矯正對象是已決犯，根據(jù)無罪推定原則，為了避免交叉感染，此法有所不妥，但審查逮捕作為檢察機關初步接觸案件的環(huán)節(jié)，有著對證據(jù)審查、偵查監(jiān)督時間上的優(yōu)先性。從保障人權的角度出發(fā)，通過案件審查，在構罪的基礎上對于犯罪嫌疑人是否可能判處有期徒刑以上刑罰、是否具有社會危險性有羈押必要進行判斷，從而對是否適用監(jiān)禁刑提供一定參考；通過對公安機關非監(jiān)禁強制措施執(zhí)行的監(jiān)督，尤其是諸如電子監(jiān)控、請假制度等具體措施，能夠對社區(qū)矯正的執(zhí)行產生一定借鑒。

需要指出的是，新刑訴法正是吸收了諸多刑法理論界和司法實務界的建議，從刑事訴訟程序的偵查階段入手，進一步明確檢察機關的相應職能。一方面，新刑訴法第七十九條細化了審查逮捕時具有社會危險性的五種情形，檢察機關偵查監(jiān)督部門在審查逮捕時，對“是否可能判處有期徒刑以上刑罰”的刑罰條件和“是否具有社會危險性”的必要性條件進行分析，通過羈押必要性審查，對犯罪嫌疑人是否羈押作出評判，為今后是否可能判處管制、宣告緩刑進行社區(qū)矯正奠定初步的司法實踐基礎；另一方面，新刑訴法第六十九條新增了可以責令被取保候審對象遵守的相應義務，其中“不得進入特定的場所”與禁止令中“禁止進入特定區(qū)域、場所”，“不得與特定的人員會見或者通信”與禁止令中“禁止接觸特定的人”，“不得從事特定的活動”與禁止令中“禁止從事特定的活動”等諸多規(guī)定有著相似之處。新刑訴法在第七十六條新增了可以對被監(jiān)視居住對象“采取電子監(jiān)控、不定期檢查等監(jiān)視方法”，這一舉措與社區(qū)矯正中的監(jiān)管措施也存在一定的吻合。

(二)以審查起訴為途徑，提出社區(qū)矯正建議

在社區(qū)矯正檢察監(jiān)督中, 要樹立兼顧預防犯罪與保護人權相結合的觀念[6]。檢察機關公訴部門作為審查起訴的職能部門，除了就案辦案，通過繼續(xù)開展羈押必要性審查、未決羈押評鑒、刑事和解等工作，根據(jù)犯罪嫌疑人、被告人的人身危險性，貫徹寬嚴相濟的刑事政策，真正做到罰當其罪、刑當其用，做到提早“治病救人”。

一方面，從社會和諧角度出發(fā)，依法辦案，化解社會矛盾，追求公平正義，真正做到案結事了，達到法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。對于提起公訴的案件，根據(jù)案情實際，對于符合法定條件的，在力所能及的情況下促進刑事和解，并以未決羈押評鑒制度為基礎，告知被羈押人員在案件尚未宣判之前表現(xiàn)良好具有的有利結果，科學、合理提出量刑建議，包括宣告禁止令的建議；對于相對不起訴的案件，可以根據(jù)案件發(fā)生的緣由、場所、經過等因素，對被不起訴人宣告可能影響其考察改造的禁止令，禁止其進入可能引發(fā)其不穩(wěn)定情緒的場所、接觸可能引發(fā)進一步矛盾的人員、從事可能引發(fā)其犯意的工作，并與被不起訴人戶籍地或者居住地的社區(qū)矯正機構銜接，做到教育、挽救、改造相統(tǒng)一。例如，對于在網(wǎng)吧盜竊后被相對不起訴的未成年人，在其考察期內，禁止其進入網(wǎng)吧、游戲廳等娛樂場所，禁止與社會不良人員接觸，以主動匯報與定期抽查相結合方式，做好幫教工作，矯正不良行為。

另一方面，從保障人權角度出發(fā)，在審查起訴階段繼續(xù)依法進行羈押必要性審查。重點對于在批準逮捕后進行了賠償、得到被害人諒解的案件，根據(jù)案情實際、悔罪表現(xiàn)，審查是否有必要、有條件變更強制措施。例如，重慶市黔江區(qū)檢察院對于因涉嫌尋釁滋事罪被批準逮捕的犯罪嫌疑人周某審查起訴時，繼續(xù)進行羈押必要性審查，周某在這次共同犯罪中起次要作用、有自首情節(jié)、積極賠償了被害方損失、取得被害方諒解，從而依法對其變更為取保候審，并宣告了取保候審期間“禁止進入酒吧等娛樂場所、禁止攜帶任何管制刀具、禁止與社會不良人員接觸”的禁止令。這種有些類似提早進行“矯正”的做法，既體現(xiàn)了我國以人為本、保障人權的刑罰執(zhí)行制度理念，更是針對不同對象因人施矯、實行個性化教育改造的理論基礎。

(三)以監(jiān)所檢察為重點，監(jiān)督社區(qū)矯正執(zhí)行

檢察機關監(jiān)所檢察部門作為監(jiān)督刑罰執(zhí)行的職能部門，在社區(qū)矯正執(zhí)行過程中具有不可替代的重要地位。以多年來對非監(jiān)禁刑檢察監(jiān)督取得的有益經驗為基礎，如何在社區(qū)矯正的大背景下進一步做好檢察監(jiān)督工作，是一個在實踐中不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程。筆者曾經提出“與檢察院在監(jiān)獄、看守所等刑罰執(zhí)行機構設置有法律監(jiān)督辦公室不同，檢察院在司法行政機關并無類似法律監(jiān)督的常設機構，這就給檢察院的法律監(jiān)督工作帶來了新的挑戰(zhàn)”的疑問。從事檢察工作后調研發(fā)現(xiàn)，《社區(qū)矯正實施辦法》頒行以來，各地檢察機關積極探索和推進社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作，有過不少新的舉措。

一方面，在監(jiān)督組織上，成立內設于監(jiān)所檢察部門的常設監(jiān)督機構，與司法行政機關社區(qū)矯正人員信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，以此為契機，將對社區(qū)矯正的各個執(zhí)法環(huán)節(jié)納入規(guī)范化監(jiān)管軌道，全面履行法律監(jiān)督職能，并加大發(fā)現(xiàn)、查辦社區(qū)矯正領域職務犯罪的力度。例如，重慶市大足區(qū)檢察院在區(qū)司法局設立社區(qū)矯正檢察官辦公室，重慶市南岸區(qū)檢察院設立派駐社區(qū)矯正管理幫扶中心檢察室，重慶市忠縣檢察院與縣司法局建立社區(qū)矯正人員信息交換機制。

另一方面，在監(jiān)督方式上，針對目前社區(qū)矯正實踐中的突出問題，要進一步完善相關工作機制，對癥下藥。一要主動與本院偵查監(jiān)督部門和公訴部門建立信息溝通機制，對社區(qū)服刑人員在刑事訴訟之前階段的認罪情況與悔罪表現(xiàn)進行了解，對表現(xiàn)良好的勉勵其一鼓作氣、徹底改過，對表現(xiàn)欠佳的告知其珍惜機會、失不再來；二要建議司法行政機關建立社區(qū)矯正流動管理機制，督促原戶籍所在地司法行政機關主動與經常居住地司法行政機關聯(lián)系并委托協(xié)助管理，確保矯正工作不因異地原因流于形式；三要例行巡查與定期抽查相結合，采取聽取匯報、列席會議、個別談話、明察暗訪、座談交流等巡視手段[7]，完善公、檢、法、司及其他有關部門工作信息銜接機制，加強社區(qū)矯正機構建設與經費保障，強化矯正對象接受社區(qū)矯正的意識，明確自身應履行的權利義務。

參考文獻：

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(責任編輯：張璠)

Enhancing Prosecutorial Supervision of Community Correction through Departmental Interaction

MIN Fengjin

(People’s Procuratorate of Chongqing Nan’an District, Chongqing 400060, China)

Abstract：With the establishment of the community correction in China, the procuratorial organ plays a more important role in legal supervision. Due to the lack of law enforcement at the grass-roots level, the flaws of legislation and the dead zone in law enforcement, several problems occur in the prosecutorial supervision of community correction, such as the lagging concept and incapability. Based on the concept of protecting human rights, through the departmental interaction by the investigation supervision department, the public prosecution department and the prison supervision department of the procuratorial organ, the community correction can be largely enhanced, such as solidify the basis, offer the proposal and supervise the implementation.

Key words：community correction; prosecutorial supervision; departmental interaction

中圖分類號：D926.4

文獻標識碼：A

文章編號：1674-0297(2015)02-0044-04

作者簡介：閔豐錦(1987-)，男，河南南陽人，重慶市南岸區(qū)人民檢察院助理檢察員，研究方向：刑事訴訟法、檢察實務。

收稿日期：*2014-07-24