環(huán)境警察制度構(gòu)5建的理念嬗變——以《刑法修正案(八)》對(duì)污染環(huán)境罪的修改為視角

卞維常

(中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038)

摘要：目前我國(guó)環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻，接連出臺(tái)的《刑法修正案(八)》和配套的司法解釋對(duì)污染環(huán)境罪的入罪標(biāo)準(zhǔn)和具體適用作出了明確規(guī)定，但關(guān)于該罪的主觀方面仍然存在爭(zhēng)議，給公安機(jī)關(guān)的環(huán)境執(zhí)法工作造成一定困難。要更有效地打擊環(huán)境犯罪，環(huán)境警察制度成為大勢(shì)所趨。制度的建立非一日達(dá)成，執(zhí)法依據(jù)、方式的確定、機(jī)構(gòu)如何設(shè)置都是值得思考的問題。

關(guān)鍵詞：污染環(huán)境罪；主觀責(zé)任形式；環(huán)境警察

近年來，隨著重大環(huán)境污染事件的頻發(fā)、霧霾天氣的愈演愈烈，針對(duì)環(huán)境污染的防治工作重新被提上日程。黨的十八大首次提出“建設(shè)美麗中國(guó)”，中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)五位一體的總體布局也將生態(tài)文明建設(shè)納入其中，這些都是國(guó)家整治和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的態(tài)度在政策層面上的反映。在法律規(guī)制方面，繼《關(guān)于審理環(huán)境污染刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》制定實(shí)施之后，2011年頒布的《刑法修正案(八)》更是對(duì)原刑法第338條的“重大環(huán)境污染事故罪”做出了重大的修改，不僅罪名變更為“污染環(huán)境罪”，條文中還擴(kuò)大了污染物范圍，入罪的標(biāo)準(zhǔn)也調(diào)整為“嚴(yán)重污染環(huán)境”，總體上來說降低了入罪的門檻。在外界看來，這一修改是打擊環(huán)境污染犯罪的有力舉措。2013年“兩高”聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱“解釋”)，針對(duì)污染環(huán)境行為的定罪量刑提出了明確的標(biāo)準(zhǔn)，為污染環(huán)境罪的司法適用提供了確切依據(jù)。即便如此，由于立法的缺陷，污染環(huán)境罪在主觀責(zé)任形式上存有爭(zhēng)議和難點(diǎn)。公安機(jī)關(guān)在環(huán)境執(zhí)法的工作中兼具司法性和行政性，不僅要擔(dān)負(fù)起打擊環(huán)境污染犯罪的任務(wù)，同時(shí)還需要協(xié)調(diào)環(huán)保行政部門的工作。本文借探討污染環(huán)境罪的主觀責(zé)任形式，衍生出對(duì)公安工作和部署的啟示，以期為進(jìn)一步發(fā)揮公安機(jī)關(guān)在環(huán)境執(zhí)法中的作用提供理論上的參照。

一、污染環(huán)境罪的認(rèn)定之惑

對(duì)比污染環(huán)境罪和重大環(huán)境污染事故罪的條文表述，以及“兩高”的司法解釋，不難看出《刑法修正案(八)》針對(duì)污染環(huán)境罪的修改主要集中在客觀要件方面，對(duì)其主觀上的責(zé)任形式并沒有提及。正因?yàn)槿绱耍碚撋蠈?duì)污染環(huán)境罪的主觀責(zé)任形式存有爭(zhēng)議，給環(huán)境行政部門、司法機(jī)關(guān)的認(rèn)定造成了一定的困難。

目前刑法理論關(guān)于污染環(huán)境罪的主觀責(zé)任形式有三種觀點(diǎn)，分別是過失說、故意說和混合說。過失說的基本觀點(diǎn)認(rèn)為，污染環(huán)境罪的主觀責(zé)任形式應(yīng)當(dāng)為過失，既包括過于自信的過失，也包括疏忽大意的過失[1]。同時(shí)該觀點(diǎn)認(rèn)為，這種過失只體現(xiàn)在行為人對(duì)污染后果的認(rèn)識(shí)上，行為人對(duì)其污染行為不排除故意為之的可能。如果行為人對(duì)污染的后果持追求或放任的態(tài)度，那么應(yīng)當(dāng)成立相應(yīng)的故意犯罪。關(guān)于過失說的合理性，有學(xué)者從法定刑的角度加以闡釋，即認(rèn)為污染環(huán)境罪的一般法定刑為“三年以下有期徒刑或拘役，并處或單處罰金”，升格法定刑為“三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金”，這樣的法定刑設(shè)置與其他的過失類犯罪并無不同。況且，假設(shè)污染環(huán)境罪的主觀罪過是故意，那么七年的最高法定刑并不能達(dá)到有效懲治犯罪的目的，不符合罪刑相適應(yīng)的原則。因此，污染環(huán)境罪的主觀責(zé)任形式應(yīng)當(dāng)是過失[2]。與之相對(duì)的是故意說。張明楷教授就明確指出，經(jīng)《刑法修正案(八)》修改，污染環(huán)境罪的責(zé)任形式已經(jīng)由過失變?yōu)楣室狻Ｒ灿袑W(xué)者從立法者的本意出發(fā)，認(rèn)為《刑法修正案(八)》對(duì)污染環(huán)境罪的修改，從某種意義上是為了矯正刑法對(duì)原重大環(huán)境污染事故罪的主觀認(rèn)識(shí)偏差。一般認(rèn)為，原重大環(huán)境污染事故罪的主觀罪過是過失，由此可以料想，立法者的本意在于使修正后污染環(huán)境罪的主觀方面既包括故意，也包括過失[3]。這是混合說的觀點(diǎn)。

綜觀上述觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為過失說和混合說都存在各自的弊端，不應(yīng)當(dāng)被采納。

(一)過失說的弊端

根據(jù)過失說的觀點(diǎn)，行為人的過失只是針對(duì)污染的結(jié)果，而其實(shí)施污染環(huán)境的行為既可能是出于過失，也可能是出于故意[4]。首先，從刑法第338條描述的行為方式看，“排放、傾倒或者處置”更像是有意為之，行為人對(duì)其污染行為本身的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)有明確的認(rèn)識(shí)，出于過失而實(shí)施了污染行為的觀點(diǎn)著實(shí)牽強(qiáng)；其次，假設(shè)行為人是出于故意實(shí)施了污染行為，根據(jù)過失說的觀點(diǎn)，其對(duì)結(jié)果的發(fā)生仍然持的是過失的態(tài)度，就出現(xiàn)了對(duì)行為的故意、對(duì)結(jié)果的過失的情況。然而，主觀方面的判斷應(yīng)當(dāng)是認(rèn)識(shí)因素和意志因素相統(tǒng)一的過程，是對(duì)故意或過失作完整、概括的理解，而不應(yīng)將其割裂開來。

另外，持過失說觀點(diǎn)的學(xué)者還根據(jù)量刑幅度來判斷污染環(huán)境罪的主觀責(zé)任形式，認(rèn)為污染環(huán)境罪的法定刑設(shè)置與其他過失類犯罪幾無不同，并且該罪的最高法定刑只有七年，根據(jù)罪刑相適應(yīng)原則，其主觀罪過應(yīng)當(dāng)較輕，繼而認(rèn)定污染環(huán)境罪的主觀責(zé)任形式是過失[5]。筆者認(rèn)為這樣的觀點(diǎn)站不住腳。首先，污染環(huán)境罪的法定刑設(shè)置與其他過失類犯罪并非沒有差別。如工程重大安全事故罪的一般法定刑為“五年以下有期徒刑或拘役，并處罰金”，升格法定刑為“五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金”，這與污染環(huán)境罪的法定刑有所不同。其次，即使二者的法定刑相類似甚至相同，也不能據(jù)此將污染環(huán)境罪歸類到過失犯罪中。判斷一個(gè)具體的罪，其主觀罪過究竟是故意還是過失，應(yīng)當(dāng)從條文描述的罪狀出發(fā)，結(jié)合法定刑加以認(rèn)定，不能只根據(jù)罪狀或法定刑進(jìn)行臆斷。固然，故意犯罪的法定刑往往高于過失類犯罪，這是由犯罪的性質(zhì)決定的，絕不能只是因?yàn)榉ǘㄐ痰途驼J(rèn)為該罪屬于過失類犯罪。

(二)混合說的弊端

持混合說觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，污染環(huán)境罪的主觀責(zé)任形式既包括故意也包括過失，意味著同一個(gè)罪名有兩種罪過，筆者認(rèn)為這種提法有問題。根據(jù)刑法第14條和第15條的規(guī)定，如果認(rèn)定某種犯罪出于故意，當(dāng)刑法沒有明文規(guī)定過失可以構(gòu)成該罪時(shí)，就不能認(rèn)為該罪的主觀要件包含過失，否則便違反罪刑法定原則與責(zé)任主義。此外，如果認(rèn)為一個(gè)罪的主觀方面既可以是故意也可以是過失，一旦刑法沒有明文規(guī)定，就有可能會(huì)出現(xiàn)故意犯該罪和過失犯該罪法定刑卻相同的現(xiàn)象，不符合罪刑相適應(yīng)的原則?？梢?，混合說并不具備合理性。

既然過失說和混合說都存在各自的弊端，那么是否意味著污染環(huán)境罪的主觀罪過就是故意？筆者認(rèn)為答案是肯定的，理由如下：

第一，從刑法第338條描述的罪狀來看，將“排放、傾倒或處置”理解成故意為之，符合國(guó)民預(yù)測(cè)的可能性。既然污染環(huán)境罪的行為方式是出于故意，那就很難說行為人對(duì)“嚴(yán)重污染環(huán)境”后果的認(rèn)識(shí)只停留在過失階段。從發(fā)生的環(huán)境污染重大案件中可以看出，涉案企業(yè)往往采取私設(shè)暗管等隱蔽的方式排放有毒物質(zhì)，排污時(shí)間一般維持在數(shù)年，很難說這些行為不是出于故意。行為人即使沒有追求該結(jié)果的發(fā)生，至少也持了放任的心態(tài)?？傊?，這能夠反映出行為人對(duì)嚴(yán)重污染環(huán)境的后果有一定程度的認(rèn)識(shí)。因此就文理解釋的角度而言，綜合認(rèn)識(shí)因素和意志因素，污染環(huán)境罪是故意犯罪。

第二，筆者嘗試用“客觀的超過要素”的理論來分析污染環(huán)境罪的主觀責(zé)任形式?！翱陀^的超過要素”與“主觀的超過要素”相對(duì)，是張明楷教授創(chuàng)造的一個(gè)概念，即有些罪的客觀構(gòu)成要件要素可能不需要存在與之相應(yīng)的主觀內(nèi)容[6]479。根據(jù)刑法第338條對(duì)“污染環(huán)境罪”的規(guī)定，該罪包括兩個(gè)客觀要素：一是違反國(guó)家規(guī)定，排放、傾倒或處置有放射性、含病原體、有毒的物質(zhì)；二是嚴(yán)重污染環(huán)境。由于放射性的、含傳染病病原體的廢物以及有毒有害的物質(zhì)對(duì)自然環(huán)境甚至是人畜的健康有著重大隱患，一經(jīng)處置，勢(shì)必會(huì)造成危害后果。由此不難推知，行為人在實(shí)施這一系列處置行為伊始，對(duì)其行為本身的危害性以及可能造成的影響應(yīng)當(dāng)有所認(rèn)識(shí)，其繼續(xù)實(shí)施該行為，明顯是出于故意。“嚴(yán)重污染環(huán)境”作為一個(gè)限定因素，不要求行為人對(duì)此持希望或者放任的心態(tài)，只需要有預(yù)見的可能即可。只要嚴(yán)重污染環(huán)境的結(jié)果出現(xiàn)，行為人就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任。這樣看來，“嚴(yán)重污染環(huán)境”雖然是污染環(huán)境罪的構(gòu)成要件，卻不需要行為人對(duì)此有希望或放任的態(tài)度，即超出了故意的內(nèi)容，屬于污染環(huán)境罪的“客觀超過要素”，而環(huán)境污染罪的主觀罪過是故意。

換個(gè)角度來看，“客觀的超過要素”理論指出，雖然故意犯罪不必有與之相對(duì)應(yīng)的過失犯罪，但任何過失犯罪都必須有與之相對(duì)應(yīng)的故意犯罪[6]485。其背后的學(xué)理是，根據(jù)當(dāng)然解釋，如果某種過失行為構(gòu)成犯罪，該行為在故意的主觀形態(tài)下更應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為犯罪。依據(jù)該觀點(diǎn)，假設(shè)污染環(huán)境罪是過失犯罪，那么必定有與之相對(duì)應(yīng)的故意犯罪，從刑法分則中的罪狀描述來看，與污染環(huán)境罪比較相似的只有第115條的投放危險(xiǎn)物質(zhì)罪①，但是不能就此認(rèn)為投放危險(xiǎn)物質(zhì)罪就是污染環(huán)境罪的故意形態(tài)，因?yàn)樵摋l的第2款已經(jīng)規(guī)定了投放危險(xiǎn)物質(zhì)罪的過失形態(tài)，即過失投放危險(xiǎn)物質(zhì)罪。由此可見，如果污染環(huán)境罪的主觀責(zé)任形式是過失，刑法分則中卻沒有故意犯罪與之對(duì)應(yīng)，這種不對(duì)稱會(huì)導(dǎo)致立法上的缺陷和漏洞。而如果假定污染環(huán)境罪的主觀責(zé)任形式定為是故意，就不必存在與之相對(duì)應(yīng)的過失犯罪。

綜上所述，筆者認(rèn)為過失說和混合說各有弊端，應(yīng)當(dāng)摒棄，將污染環(huán)境罪的主觀罪過定為故意更加合理。

二、污染環(huán)境罪認(rèn)定不明的負(fù)面影響

如前文所述，關(guān)于污染環(huán)境罪的主觀責(zé)任形式在《刑法修正案(八)》的條文表述模棱兩可，“兩高”出臺(tái)的司法解釋也只是集中于客觀方面的認(rèn)定，對(duì)此并沒有提及，因此圍繞污染環(huán)境罪的主觀責(zé)任形式，刑法理論上開始出現(xiàn)不同的觀點(diǎn)和立場(chǎng)。

主觀責(zé)任形式的判斷會(huì)影響司法實(shí)務(wù)中對(duì)罪名的認(rèn)定和量刑的標(biāo)準(zhǔn)。由于污染環(huán)境罪的主觀責(zé)任形式尚沒有通過法律或司法解釋加以明確，不同部門在認(rèn)定犯罪時(shí)所考量的標(biāo)準(zhǔn)很難達(dá)成一致，在無形中會(huì)擴(kuò)大或縮小該罪的適用范圍，既不利于實(shí)務(wù)中的操作，也違反了刑法的謙抑性。尤其是對(duì)于公安機(jī)關(guān)這樣既肩負(fù)著打擊違法犯罪、又承擔(dān)著環(huán)境保護(hù)職能的部門，主觀責(zé)任形式的不確定會(huì)對(duì)其環(huán)境執(zhí)法造成不利的影響。

公安機(jī)關(guān)是打擊環(huán)境犯罪鏈條中很關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)，《環(huán)境保護(hù)法》第七條將公安機(jī)關(guān)列為監(jiān)督管理環(huán)境的部門之一。一直以來，各級(jí)公安機(jī)關(guān)就負(fù)有依法對(duì)環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理的職能。更重要的是，《刑事訴訟法》賦予了公安機(jī)關(guān)刑事偵查的權(quán)力，對(duì)于一些可能涉及污染環(huán)境罪的行為，行政環(huán)保部門和檢察院、法院由于沒有偵查權(quán)，不能主動(dòng)展開調(diào)查，而是需要移交給公安機(jī)關(guān)，由公安機(jī)關(guān)將那些嚴(yán)重污染環(huán)境的行為過渡到司法程序中，使之得到審判和處罰。

由此可見，污染環(huán)境罪的主觀責(zé)任形式認(rèn)定不明，會(huì)造成：(1)各地公安機(jī)關(guān)查處環(huán)境污染犯罪的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，出現(xiàn)相同或者類似案件處理的結(jié)果截然不同的亂象；并且由于主觀責(zé)任形式不明確，公安機(jī)關(guān)在判斷是否構(gòu)成犯罪時(shí)仍需借助日常的生活經(jīng)驗(yàn)，淡化了其偵查權(quán)和預(yù)審權(quán)。(2)由于責(zé)任形式認(rèn)定不明，而客觀方面較易認(rèn)定，環(huán)境執(zhí)法人員在判斷是否構(gòu)成犯罪時(shí)往往只考慮客觀方面，疏于對(duì)主觀責(zé)任形式的考慮，容易造成客觀歸罪，違反主客觀相一致的定罪原則。(3)不同的環(huán)境執(zhí)法部門在查處環(huán)境污染行為時(shí)易形成自己的看法，從而將自己認(rèn)為可能構(gòu)成犯罪的案件統(tǒng)統(tǒng)移交給公安機(jī)關(guān)，加重公安機(jī)關(guān)的司法負(fù)擔(dān)，影響辦案的效率。(4)犯罪分子利用法律上的漏洞，通過偽造證據(jù)或者巧言善辯迷惑執(zhí)法人員，借此逃避法律的制裁，致使打擊環(huán)境污染犯罪的效果不理想。

就客觀方面而言，雖然“兩高”出臺(tái)的“解釋”對(duì)刑法第338條的“嚴(yán)重污染環(huán)境”“后果特別嚴(yán)重”“有毒物質(zhì)”都作出了詳細(xì)的規(guī)定，但在實(shí)踐過程中，對(duì)一些專門性問題的認(rèn)定仍然需要相當(dāng)完備的專業(yè)知識(shí)，以及一定程度上鑒定技術(shù)和人員的支持。反觀公安機(jī)關(guān)的部門設(shè)置，大多數(shù)基層公安機(jī)關(guān)設(shè)有刑事偵查、經(jīng)濟(jì)偵查、緝私、禁毒等分支部門，唯獨(dú)缺少環(huán)境保護(hù)。實(shí)踐中環(huán)境犯罪的案件往往交由經(jīng)偵部門負(fù)責(zé)，很難做到“專案專斷”，由于缺乏相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，案件處置的效果并不好，甚至可能出現(xiàn)部門之間“踢皮球”的現(xiàn)象。因此，有必要盡快構(gòu)建我國(guó)的“環(huán)境警察”，在公安系統(tǒng)管理下專設(shè)環(huán)境保護(hù)這一專職部門，并建立與之對(duì)應(yīng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在污染環(huán)境罪主觀責(zé)任形式?jīng)]有法律明確規(guī)定的情況下，應(yīng)對(duì)并解決其在執(zhí)法中帶來的不利影響。

三、構(gòu)建環(huán)境警察制度的思路和建議

“環(huán)境警察”的概念來源于域外，早在1996年，俄羅斯就誕生了第一批專職于打擊環(huán)境犯罪的警察，當(dāng)時(shí)的全稱為“莫斯科預(yù)防環(huán)境違法警察管理局”，其職責(zé)是捍衛(wèi)生態(tài)環(huán)境的安全，也被親切地稱作“綠色警察”。2001年，秘魯建立了旅游和生態(tài)警察部隊(duì)，每年從警察學(xué)校抽取學(xué)員，經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)后補(bǔ)充到隊(duì)伍中，到了2010年，其數(shù)量已逾千人。英國(guó)于2008年在其環(huán)境局的國(guó)家犯罪組中專設(shè)了環(huán)境警察，德國(guó)和法國(guó)則是在內(nèi)政部之下設(shè)置了環(huán)境警察機(jī)構(gòu)[7]。

與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)完善的環(huán)境警察制度相比較，我國(guó)的公安機(jī)關(guān)只是零星地涉足環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，沒有形成專門的體系和制度。即便如此，部分省市的基層公安機(jī)關(guān)仍然做了有益的嘗試，全國(guó)首家環(huán)境保護(hù)派出所于2006年在河北省安平縣設(shè)立，此后云南、山東、湖北等地公安機(jī)關(guān)相繼創(chuàng)設(shè)了自己的環(huán)境警察。從現(xiàn)有環(huán)境警察的設(shè)置方式來看，一般都是在當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保部門設(shè)立派出所或者辦事處，運(yùn)行基本遵循的是公安機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。處置環(huán)境污染案件時(shí)，民警會(huì)和環(huán)境部門的工作人員一起參與到環(huán)境執(zhí)法當(dāng)中。如湖北省大冶市的環(huán)保警察大隊(duì)，由市公安局和環(huán)保局雙重領(lǐng)導(dǎo)，與大冶市環(huán)境監(jiān)察直屬大隊(duì)共同協(xié)作執(zhí)法。這樣可以利用公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)利和強(qiáng)制執(zhí)行力，增強(qiáng)案件的處置效果[8]。

這樣的設(shè)置和運(yùn)行方式被不少地方公安機(jī)關(guān)采用，現(xiàn)有的實(shí)踐成果也表明，環(huán)境警察的出現(xiàn)對(duì)震懾環(huán)境犯罪有立竿見影的效果。以浙江省為例，全省80%以上的縣(市、區(qū))設(shè)立了公安駐環(huán)保聯(lián)絡(luò)室或警務(wù)室，自2012年以來，公安機(jī)關(guān)和環(huán)保部門聯(lián)合開展執(zhí)法418次，檢查企業(yè)2753家，查處環(huán)境違法案件398起，移送公安機(jī)關(guān)94起，共行政拘留74人，刑事拘留5人[9]。這樣的模式是否可以在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，未來能否建立一支真正意義上的環(huán)境警察隊(duì)伍，有疑問也有很多的現(xiàn)實(shí)阻礙。如就我國(guó)環(huán)境警察的機(jī)構(gòu)設(shè)置而言，大多是以派出所、辦事處、警務(wù)室等形式呈現(xiàn)，并且這些機(jī)構(gòu)往往都設(shè)在當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保部門之下，同時(shí)接受公安機(jī)關(guān)和環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)。這樣的雙重領(lǐng)導(dǎo)可能會(huì)觸及到環(huán)保部門的利益，民警在環(huán)境執(zhí)法過程中容易受到行政上的干預(yù)，繼而造成執(zhí)法不公。有學(xué)者呼吁，環(huán)境警察的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從環(huán)保部門中獨(dú)立出來，隸屬公安機(jī)關(guān)管轄。但問題是，單獨(dú)設(shè)立一支環(huán)保警察隊(duì)伍，必須面臨兩個(gè)挑戰(zhàn)：一是警力不足，二是民警普遍缺乏完備、專業(yè)的環(huán)境保護(hù)方面的知識(shí)，不得不依附于環(huán)保部門。

由此看來，環(huán)境警察制度的構(gòu)建和完善需要克服很多現(xiàn)實(shí)的阻礙。筆者就目前各地方公安機(jī)關(guān)環(huán)境警察施行中所遇到的一些困惑，提出以下幾點(diǎn)建議：

(一)機(jī)構(gòu)設(shè)置須符合國(guó)情

世界范圍內(nèi)，環(huán)境警察通常只隸屬于國(guó)家的最高警察機(jī)構(gòu)或者環(huán)境行政管理部門，如德國(guó)、法國(guó)的環(huán)境警察均隸屬于本國(guó)的內(nèi)政部；有的國(guó)家的環(huán)境警察是由該國(guó)的警察機(jī)構(gòu)和環(huán)保部門聯(lián)合組建，如俄羅斯的環(huán)境警察采用市政府出錢、內(nèi)務(wù)部出人的方式建立。在我國(guó)，環(huán)境警察多以派出所、辦事處的形式設(shè)立在環(huán)保部門之下，接受公安機(jī)關(guān)和環(huán)保部門的共同領(lǐng)導(dǎo)。如前所述，這樣的雙重領(lǐng)導(dǎo)可能會(huì)引發(fā)不同部門之間的利益沖突。依照我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情，環(huán)境警察的設(shè)置應(yīng)當(dāng)適用管辦分離。首先，環(huán)境警察作為一個(gè)單獨(dú)的警種，不必受制于環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)，只隸屬于公安機(jī)關(guān)。環(huán)境警察執(zhí)法時(shí)既可以單獨(dú)開展工作，必要時(shí)也可以要求環(huán)保部門提供技術(shù)上的支持，如污染狀況的鑒定。如此可以極大地提升環(huán)境警察打擊環(huán)境違法行為的主動(dòng)性，而不是像往常一樣被動(dòng)地聽從環(huán)保部門的調(diào)遣。這樣一來，環(huán)境警察與環(huán)保部門的關(guān)系就由被動(dòng)聽從調(diào)遣向主動(dòng)執(zhí)法轉(zhuǎn)變。其次，環(huán)境警察只是從領(lǐng)導(dǎo)上脫離環(huán)保部門，在執(zhí)法方式上仍然需要和環(huán)保部門共同協(xié)作。這主要基于兩點(diǎn)原因：一是我國(guó)現(xiàn)有的警力編制有限，實(shí)踐中專職的環(huán)境警察通常只維持在3人左右，很難應(yīng)對(duì)繁多復(fù)雜的環(huán)境污染案件；二是我國(guó)公安機(jī)關(guān)的民警即便是專職的環(huán)境警察，普遍缺乏與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，執(zhí)法過程中所遇到的污染物鑒定、是否達(dá)到排污標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測(cè)等技術(shù)性難題，還得交由環(huán)保部門解決。綜合上述兩點(diǎn)，筆者認(rèn)為我國(guó)環(huán)境警察應(yīng)當(dāng)接受公安機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)法上則與環(huán)保部門共同協(xié)作。

(二)明確具體職能

設(shè)置環(huán)境警察最大的意義和特點(diǎn)是將各部門原先分散在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的管理權(quán)集中起來，并賦予其暴力權(quán)，從而直接進(jìn)入司法程序。因此，環(huán)境警察的具體職能在于：第一，發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)打擊環(huán)境違法行為。在以往的執(zhí)法中，案件通常是由環(huán)保部門先管，當(dāng)案件涉罪、需要進(jìn)行刑事偵查時(shí)，才移交給公安機(jī)關(guān)。由于環(huán)保部門與公安機(jī)關(guān)在出入罪的認(rèn)定上存在差異，環(huán)保部門移交的案件往往達(dá)不到立案的標(biāo)準(zhǔn)，公安機(jī)關(guān)需要重新補(bǔ)充證據(jù)。而環(huán)境警察可以利用公安機(jī)關(guān)特有的偵查權(quán)(相對(duì)于環(huán)保部門而言)，提前或及時(shí)介入涉罪的環(huán)境污染案件，收集與案件相關(guān)的證據(jù)，避免證據(jù)流失。第二，與環(huán)保部門相互利用各自優(yōu)勢(shì)，協(xié)同打擊環(huán)境違法行為。長(zhǎng)期以來，環(huán)保部門由于缺少?gòu)?qiáng)制執(zhí)法權(quán)，對(duì)于實(shí)施環(huán)境污染的企業(yè)往往只能采用警告、罰款、停業(yè)整頓的方法予以懲治，無權(quán)讓企業(yè)停產(chǎn)，甚至連限期整改的處罰也只能通過政府做出。由于違法成本低，大部分企業(yè)會(huì)選擇再犯，案件處置效果不理想。通過設(shè)立環(huán)境警察制度，對(duì)公安機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)或者環(huán)保部門移送的涉罪案件行使強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，對(duì)案件進(jìn)行偵查，使之進(jìn)入到司法程序中，進(jìn)而有效地打擊環(huán)境違法行為。

(三)盡快確立執(zhí)法依據(jù)

目前，各地環(huán)境警察的執(zhí)法形式采用的是與環(huán)保部門協(xié)作的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，依據(jù)多是地方行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的聯(lián)合發(fā)文，如浙江省環(huán)保廳與省公安廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于建立環(huán)保公安部門環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制的意見》。這樣的聯(lián)合發(fā)文，其效力只限于特定的區(qū)域，不足以普遍適用。由于缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)范，實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)類似甚至相同案件的處置結(jié)果截然不同的情況。實(shí)際上，不僅僅是環(huán)境警察的執(zhí)法形式，包括環(huán)境警察的機(jī)構(gòu)設(shè)置、具體職能在內(nèi)都應(yīng)當(dāng)由最高位階的法律統(tǒng)一作出規(guī)定。應(yīng)當(dāng)借鑒德國(guó)的做法，在《人民警察法》中增設(shè)專章，系統(tǒng)全面地規(guī)定環(huán)境警察的機(jī)構(gòu)設(shè)置、具體職能、執(zhí)法程序、救濟(jì)途徑等，從根本上為環(huán)境警察進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法提供依據(jù)。

(四)優(yōu)化人員配備

環(huán)境執(zhí)法要求執(zhí)法人員具備環(huán)境保護(hù)方面的專業(yè)知識(shí)，因此要構(gòu)建一支真正意義上的環(huán)境警察隊(duì)伍，民警除了自身已經(jīng)掌握的法律知識(shí)、公安業(yè)務(wù)能力外，還得有一定的環(huán)境學(xué)的知識(shí)背景。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面努力：第一，由于基層的警力編制有限，只得從現(xiàn)有民警中挑選出一部分，借鑒德國(guó)的做法，對(duì)這部分民警進(jìn)行集中的、一定合理期限的專業(yè)培訓(xùn)，短期內(nèi)提高他們的環(huán)境執(zhí)法業(yè)務(wù)能力。當(dāng)然，這只是暫時(shí)的應(yīng)對(duì)方法，這種一年半、兩年的短期培訓(xùn)很難保證民警真正地專業(yè)起來，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，環(huán)境污染的手段、形式日趨復(fù)雜，犯罪分子也變得越來越狡詐，經(jīng)過短期培訓(xùn)的環(huán)境警察也許無法從容應(yīng)對(duì)。第二，考慮從環(huán)保部門借調(diào)或者特聘一部分專業(yè)人員，給予他們警員編制；或者在面向社會(huì)招錄警察的考試中專門設(shè)立環(huán)境警察的職位，招錄具有環(huán)保學(xué)背景的大學(xué)畢業(yè)生，充實(shí)環(huán)境警察的隊(duì)伍。通過這種形式，既不會(huì)超過警力編制的額度，又可以保證環(huán)境警察成員具備相關(guān)的專業(yè)知識(shí)。第三，我國(guó)的環(huán)境警察制度想要長(zhǎng)期存續(xù)下去，復(fù)合型執(zhí)法民警是關(guān)鍵。復(fù)合型執(zhí)法民警的形成僅僅依靠短期培訓(xùn)或面向社會(huì)招錄兩種途徑是不夠的，應(yīng)當(dāng)利用好公安院校平臺(tái)，從在校期間開始培養(yǎng)和提升其綜合素質(zhì)。各個(gè)地方的公安院校在招錄學(xué)生的時(shí)候，可以增設(shè)類似環(huán)境管理類的專業(yè)；或者針對(duì)在校學(xué)生，開設(shè)環(huán)境執(zhí)法類必修課程，使學(xué)生在學(xué)習(xí)公安專業(yè)知識(shí)的同時(shí)掌握與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的知識(shí)，為環(huán)境警察隊(duì)伍做好人才儲(chǔ)備。

四、結(jié)語

《刑法修正案(八)》頒布施行以來，雖然理論上對(duì)污染環(huán)境罪的主觀責(zé)任形式存有爭(zhēng)論，但無論如何，《刑法修正案(八)》對(duì)污染環(huán)境罪作出的重大修改被認(rèn)為是降低了入罪的門檻，可以說環(huán)境警察制度因此有了更大的用武之地。兩高出臺(tái)的“解釋”從立法精神上更是要求公安機(jī)關(guān)與環(huán)保部門密切合作，這也在不斷催生環(huán)境警察制度的構(gòu)建。環(huán)境警察制度的構(gòu)建不僅順應(yīng)了黨的十八大精神，更重要的是，在環(huán)境日益惡化的當(dāng)下，環(huán)境警察是刺向環(huán)境犯罪之手的一把利刃，有力地保障了公民的環(huán)境權(quán)益。正如俄羅斯的一名學(xué)者所言，在對(duì)環(huán)境警察的投入中，社會(huì)應(yīng)是最大的贏家。

注釋：

①《刑法》第115條“投放危險(xiǎn)物質(zhì)罪”的罪狀描述為：投放毒害性、放射性、傳染病病原體等物質(zhì)，致人重傷、死亡或者使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失。

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(責(zé)任編輯：李曉梅)

Concept Change on the Establishment of Environmental Police System In the View of the Revision of Environmental Pollution Crime inAmendmenttoCriminalLawEight

BIAN Weichang

(People’s Public Security University of China, Beijing 100038,China)

Abstract：Nowadays, the situation of environment is terrible, although the Amendment to Criminal Law Eight and its related judicial explanation were carried out to make a clear rule on the judge and application of environment pollution crime, the subjective element of this crime is still controversial, which to a certain extent makes the environmental law enforcement difficult. The environment police system will be a trend if our society wants to fight with the environment pollution crime more effectively. However, the system can’t be established in a short time. Questions such as the basis and pattern of law enforcement and how to set up the institution were worth thinking repeatedly.

Key words：environment pollution crime; subjective element; environmental police

中圖分類號(hào)：D924

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-0297(2015)02-0035-05

作者簡(jiǎn)介：卞維常(1989-)，男，江蘇南京人，中國(guó)人民公安大學(xué)2012級(jí)法律專業(yè)碩士研究生，研究方向：刑法學(xué)。

基金項(xiàng)目：中國(guó)人民公安大學(xué)校級(jí)課題“公安機(jī)關(guān)對(duì)污染環(huán)境犯罪、違法行為的執(zhí)法研究”(2014JKF01027)

收稿日期：*2014-07-03；

修訂日期：2014-08-01