熊 峰，余 盼

中國正處于從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)日益分化，利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，利益矛盾激化，越來越多的社會成員和利益群體利益意識覺醒、維權(quán)意識增強(qiáng)。由此，越來越多的社會成員和利益群體進(jìn)入到政治體系內(nèi)，參與政治活動來表達(dá)自身利益，但在現(xiàn)實(shí)生活中，一部分社會主體不能或不愿意通過制度渠道參與政治活動，即以非制度化參與方式來表達(dá)利益。目前，非制度化參與仍然十分嚴(yán)重，對社會和諧穩(wěn)定造成了消極影響。

一、非制度化參與的內(nèi)涵及分類

經(jīng)典公民參與的概念是公民通過各種方式參與國家政治生活，影響或試圖影響政策決定和實(shí)施過程，進(jìn)行權(quán)益和意見表達(dá)的政治行為。公民參與按照參與的有序性和合法性來分，可以分為制度化參與和非制度化參與。制度化參與是公民依據(jù)制度規(guī)范和程序參與國家政治生活，影響政治體系政策決定和實(shí)施過程，維護(hù)自己的利益和權(quán)利，表達(dá)自己的意見和態(tài)度的行為。非制度化參與是與制度化參與相對應(yīng)的一個概念，就是不符合制度規(guī)范和程序的公民參與，是一種社會正常參與渠道或常態(tài)參與機(jī)制之外的政治行為。目前學(xué)界對非制度化參與的研究日漸增多，盡管不同的學(xué)者對非制度化參與研究的角度不同，但對于非制度化參與含義的理解是一致的，其參與主體是一國公民，其目標(biāo)是影響政策的制定與執(zhí)行，其手段是采取不符合制度規(guī)范和程序的方式。非制度化政治參與從參與目的來看既有表達(dá)支持的，也有表達(dá)抗議的；從參與者采用的手段來看，既有和平的（如權(quán)錢交易），也有暴力的（如攔路斷道、沖擊政府），但是無論什么目的和手段，都已經(jīng)超越了現(xiàn)行法律和制度所允許的范圍。非制度化參與比非法參與的概念包容性更廣，非制度化參與包含了非法參與。與制度化參與相比，由于非制度化參與的目的大多關(guān)系到自己的切身利益和權(quán)利，因此在沒有任何動員（甚至有所抑制，如截訪）的情況下，仍然表現(xiàn)出相當(dāng)高的參與積極性和行動集體性。雖然非制度化參與成為了民眾的主動選擇，但是在中國的制度背景下，這種參與的合法性仍然存在一定的問題。非制度化參與由于是公民未經(jīng)國家許可、不符合法律程序的行為，參與過程具有無序性和非組織性，參與效果具有突發(fā)性和不可預(yù)期性，破壞了正常政治秩序，動搖制度規(guī)范的權(quán)威性，侵蝕社會對制度的信任，敗壞社會風(fēng)氣，阻礙政治系統(tǒng)的良性運(yùn)行，影響社會和諧發(fā)展。同時(shí)，非制度化參與可能強(qiáng)化一部分參與主體的參與熱情，這種參與熱情不能引導(dǎo)公民參與走向制度化，違背國家政治現(xiàn)代化的建設(shè)方向，這不利于培養(yǎng)公民的政治參與積極性和政治效能感，必然阻礙公民現(xiàn)代政治素質(zhì)的提升和未來民主政治的發(fā)展。

制度化參與與非制度化參與的劃分可以用來考察公民正規(guī)程序之外的政治參與和利益表達(dá)方式，是一組以合法性為標(biāo)準(zhǔn)的研究框架，但是這種劃分方式在某種程度上不利于我們更清晰地分析和解釋公民政治參與方式和利益表達(dá)渠道的問題，本文在現(xiàn)有的研究基礎(chǔ)上，將根據(jù)公民非制度化參與是否涉及或依賴制度內(nèi)部的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對非制度化參與做一個二維劃分：嵌入式非制度化參與和排斥式非制度化參與。嵌入式非制度化參與和排斥式非制度化參與是一對反映個人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與制度關(guān)聯(lián)與否的概念?！扒度搿钡母拍钭钤绫徊ㄌm尼提及，他指出，社會關(guān)系被嵌入經(jīng)濟(jì)體系之中......市場經(jīng)濟(jì)只有在市場社會中才能運(yùn)轉(zhuǎn)[1]。格蘭諾維特對“嵌入”概念做了更進(jìn)一步系統(tǒng)的解釋，是指某一事物進(jìn)入另一事物之中去的過程和狀態(tài)[2]。而嵌入制度是行動者利用與制度執(zhí)行者之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入到制度之中去的過程和狀態(tài)，即非正式關(guān)系嵌入于正式關(guān)系之中。制度執(zhí)行者嵌入于其所在的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，而其所在的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)又是嵌入于社會文化傳統(tǒng)、價(jià)值規(guī)范等文化結(jié)構(gòu)之中的。行動者由于與制度執(zhí)行者之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，而進(jìn)入到制度之中。這種關(guān)系是一種非正式網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，如血緣關(guān)系、人情關(guān)系、情誼關(guān)系等，這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)嵌入到制度中，制度執(zhí)行權(quán)就會深陷于非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，制度執(zhí)行以關(guān)系為中心因人而異，制度規(guī)范就會失去其普遍意義。具體而言，嵌入式非制度化參與是指參與者在相應(yīng)的規(guī)范制度制約下又有需要表現(xiàn)自己的意圖時(shí)，通過動用社會資本或個人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與制度產(chǎn)生聯(lián)結(jié)來實(shí)現(xiàn)政治參與需求或利益表達(dá)，這涉及到參與者利用“權(quán)力”、“金錢”、“人情”、“面子”等資本運(yùn)作來構(gòu)建個人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，與制度內(nèi)部人員產(chǎn)生聯(lián)結(jié)，主要表現(xiàn)為潛規(guī)則、土政策、權(quán)錢交易等。這種非制度化參與方式在渠道上是屬于制度之外的范疇，但從效果上看可能屬于制度化的利益實(shí)現(xiàn)和參與行為。而排斥式非制度化參與是指參與者既無法通過正式參與途徑，又缺乏與制度內(nèi)部人員產(chǎn)生聯(lián)結(jié)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，參與行為被排斥在制度之外，而只能徹底依賴于制度外方式來表達(dá)利益。如越級上訪、群體性事件、運(yùn)用媒體、暴力對抗等。

二、非制度化參與的原因分析

縱觀中國從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的整個社會轉(zhuǎn)型歷程，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治轉(zhuǎn)型，近現(xiàn)代西方民主文化與社會主義文化對傳統(tǒng)文化形成了巨大的沖擊，一度削弱了傳統(tǒng)文化在政治、經(jīng)濟(jì)、社會中的功能，但是，傳統(tǒng)文化由于其頑強(qiáng)的韌性和歷史穿透性并沒有消亡，與現(xiàn)代政治文化混合交錯，相互整合形成了當(dāng)代中國政治文化的現(xiàn)狀。因此，中國當(dāng)代政治文化更多表現(xiàn)為異質(zhì)化和多元化，未能實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)代社會制度契合的必要轉(zhuǎn)型，使中國現(xiàn)代社會制度中包涵著非制度因素，影響著制度運(yùn)行和功能發(fā)揮，觸發(fā)和強(qiáng)化了中國當(dāng)代的非制度化行為。

1.傳統(tǒng)文化的滯緩

中國傳統(tǒng)社會的人際關(guān)系是一種鄉(xiāng)土性的“熟人”關(guān)系，構(gòu)建了以血緣和地緣為基礎(chǔ)的“差序格局”，及中國重家族、重血緣的家庭倫理本位的文化。隨著社會轉(zhuǎn)型，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口流動的加速，使傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變遷。但是在當(dāng)代中國，盡管現(xiàn)代文化得到了廣泛傳播和實(shí)際貫徹，傳統(tǒng)文化作為一種慣習(xí)，已經(jīng)經(jīng)歷幾千年的潛移默化，積淀成為一種生活經(jīng)驗(yàn)中習(xí)俗及文化規(guī)范，仍然影響著中國人的思想意識和行為模式。俗語有云“來而不往，非禮也”，傳統(tǒng)文化倫理對人情關(guān)系非常重視。正如梁漱溟所說，不把重點(diǎn)固定放在任何一方，而從乎其關(guān)系，彼此相交換；其重點(diǎn)實(shí)放在關(guān)系上了。倫理本位，關(guān)系本位也[3]。盡管傳統(tǒng)家庭倫理文化發(fā)生了巨大變遷，但是這種人際關(guān)系中對人情的重視并沒有發(fā)生根本性變化。傳統(tǒng)社會由于安土重遷使人們的關(guān)系固定于血緣和地緣之上，而現(xiàn)代社會由于社會結(jié)構(gòu)的分化，個體的功能日益專業(yè)化，社會需求卻日益豐富多樣，傳統(tǒng)血緣與地緣關(guān)系已經(jīng)無法滿足人們獲取資源的需要，人們更加樂于以人情化的方式來拓展個人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這種人情關(guān)系“雖然主體之間不具有任何事實(shí)上的血緣或親緣聯(lián)系，然而主體之間的互動方式和整個網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作方式卻在一定程度上復(fù)制了傳統(tǒng)親緣群體的運(yùn)作方式”[4]。也就是說這種人情關(guān)系以差序文化來構(gòu)建，其實(shí)質(zhì)仍然體現(xiàn)著傳統(tǒng)社會的“等差之愛”，依據(jù)關(guān)系的遠(yuǎn)近和情誼的親疏劃分出圈內(nèi)人和圈外人；同時(shí)關(guān)系差序決定利益差序，圈內(nèi)人的利益要比圈外人的利益更重要?！叭绻墙H，可以不講規(guī)則，遇事網(wǎng)開一面，因?yàn)橐?guī)則會使人際關(guān)系變得生分；如果是‘外人’，則憑好惡行事，規(guī)則就有了伸縮性，有時(shí)寬，有時(shí)嚴(yán)，表面上的‘寬嚴(yán)相濟(jì)’不是為了體現(xiàn)制度策略的本質(zhì)，而是依照心理傾向選擇的”[5]。以“親疏遠(yuǎn)近”和“內(nèi)外有別”來執(zhí)行制度，這對于制度及制度文化的公平、公正是一種無形的腐蝕。

改革開放以來，隨著國家集中控制機(jī)制的弱化，社會資源的分配渠道日益多元化，主要包括三種社會資源配置模式：“權(quán)力授予模式、市場交換模式和社會關(guān)系模式。這三種資源配置模式實(shí)質(zhì)上分別反映了兩種形態(tài)的利益獲得機(jī)制，即制度安排機(jī)制（權(quán)力模式、市場交換模式）和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)模式”[6]。盡管市場經(jīng)濟(jì)體制的逐漸完善，但“基層政府仍然具有監(jiān)管者、地主和資源分配者等身份，基層黨員干部仍然控制著市場許可、承包合同、資金和一些關(guān)鍵生產(chǎn)資料，基層干部能夠?yàn)槠胀癖娞峁?quán)力范圍之內(nèi)的便利，并獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)”[7]。隨著現(xiàn)代社會競爭的不斷加劇，通過制度安排機(jī)制獲取利益日益困難，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)就成為人們獲取資源的有效渠道，這就使人們趨于充分利用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)提升自身獲利機(jī)會。這種“關(guān)系”文化作為一種非制度因素嵌入到制度之中，公共資源通過非制度渠道流出，以非行政化方式分配，人們以嵌入式的參與方式來參與公共事務(wù)和生活。這種非制度化參與方式使中國人面對制度時(shí)在一定程度上感到缺乏安全感和不可把握性，于是心理更傾向于認(rèn)同關(guān)系網(wǎng)絡(luò)而非法律和制度?！安还苁呛锨楹侠砗戏ǖ囊话闶聞?wù)還是非法無理的特殊事務(wù)，人們不是去尋求法律、制度和規(guī)則的幫助，不喜歡按照既有程序‘排隊(duì)’解決，而是尋求一種‘插隊(duì)’的快捷途徑”[8]?？梢?，嵌入式非制度化參與其出發(fā)點(diǎn)就是規(guī)避或補(bǔ)充正式渠道的一種策略，通過各種方法影響政策執(zhí)行獲取資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)個人的特殊利益。這種行為在實(shí)踐中不斷再生產(chǎn)，成為人們面對制度的行動邏輯和傾向，不斷削弱制度的公平性和公信力。

同時(shí)，嵌入式非制度化參與對于排斥式非制度化參與具有負(fù)向示范功能和隱性強(qiáng)化功能。制度需要由人去制定、執(zhí)行和維護(hù)，制度對人也有很強(qiáng)的依賴性，而人又需要文化養(yǎng)成。中國的人情文化使人們重人情、輕理法，基于人情世故的“理解圖式”來構(gòu)建關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。制度中的人也是處于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的人，那么社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也就可以充當(dāng)“一只看不見的手”來左右制度執(zhí)行者決定，這就使得制度執(zhí)行者根據(jù)關(guān)系“親疏遠(yuǎn)近”和“內(nèi)外有別”來分配資源。因此“關(guān)系”是一種社會資源甚至社會資本，它會產(chǎn)生資源性收益或資本性收益，“關(guān)系”越多獲取的資源也就越多。但關(guān)系資源的分布是非均衡的分布，形成了資源分配中的不公平，加劇了經(jīng)濟(jì)、社會不平等，造成了利益格局的整體性失衡。那些既沒有關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來獲取資源，又無法通過正式制度來維護(hù)利益的參與者，只能采用一種排斥式非制度化參與方式來表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身利益。嵌入式非制度化參與行為催生了排斥式非制度化參與行為，削弱了制度規(guī)范的公信力，引發(fā)了人們的心理扭曲，更加傾向與認(rèn)同關(guān)系而不是制度，進(jìn)一步強(qiáng)化了嵌入式非制度化參與，破壞了整個社會結(jié)構(gòu)和秩序。

2.制度操作的偏向化

由于轉(zhuǎn)型期社會具有高度的異質(zhì)性，人們沒有共同的信仰系統(tǒng)，也沒有一套緊緊相扣的制度。因此，任何一項(xiàng)措施，一個觀念，一種改革，都無法徹底貫徹，造成了一種形式主義的現(xiàn)象[9]。制度政策制定和推行就是對利益格局的重新調(diào)整和分配，轉(zhuǎn)型過程中利益主體的差異性導(dǎo)致了利益需求的多元化，在利益背后體現(xiàn)的就是價(jià)值選擇的異質(zhì)化。如果沒有共同價(jià)值的自我維持，再良好的制度也難以有效運(yùn)行。

政府在制定政策制度時(shí)，對于公眾參與的意義及價(jià)值認(rèn)識不足，無法準(zhǔn)確了解公眾需求，下意識地按照自己的主觀體驗(yàn)來制定政策，導(dǎo)致制度中公眾利益體現(xiàn)不夠，公眾利益得不到有效滿足。這是由于中國特殊的歷史背景和文化傳統(tǒng)，上下尊卑的綱紀(jì)人倫使官本位思想嚴(yán)重?，F(xiàn)代社會盡管擺脫了人格的不平等，但是公民的參與意識和權(quán)利意識還不是十分明晰，民主參與模式還處于傳統(tǒng)管理中被動的動員模式。首先“當(dāng)代中國并未徹底根除傳統(tǒng)‘官’本位社會的遺風(fēng)，為官者的公民意識、法律意識、平等意識淡薄，社會責(zé)任感嚴(yán)重匱乏，個人權(quán)勢感、優(yōu)越感和占有欲極度膨脹”[10]，有些政府官員認(rèn)為政治對于自己是份內(nèi)事，而對于普通公眾則是份外事，這就使公眾的話語權(quán)被“剝奪”，參與渠道被政府所壟斷，政策制定的“外輸力”不足，致使公眾意愿和利益訴求很少被關(guān)注，難以進(jìn)入政府決議之中。另外，“廣大普通民眾在傳統(tǒng)等級觀念殘余的影響下，也不認(rèn)為從事政治活動是自己份內(nèi)之事，對自己合理的需求缺乏正確的認(rèn)識，因而難以形成政治參與的動機(jī)，于是許多人不參與政治活動。這種情況下主體對本身權(quán)利同樣沒有正確認(rèn)識，而是把政治參與作為一種義務(wù)，作為對政治權(quán)威的服從，作為對政治權(quán)威號召的響應(yīng)”[11]。顯然這種動員式政治參與難以反映公民需求和動機(jī)，導(dǎo)致制度化參與功能沒有充分發(fā)揮。因此，當(dāng)權(quán)益受到威脅時(shí)，由于對制度化參與方式所存在的認(rèn)識偏差，公民偏向采用一種更加直接的非制度化參與方式來實(shí)現(xiàn)其權(quán)益。無論是政府對于公民參與認(rèn)識不足，還是公民自身民主意識薄弱，都在主觀或客觀上導(dǎo)致公民被排斥于制度化參與之外，公民的利益訴求難以以制度化方式表達(dá)，進(jìn)而采取一種排斥式非制度化參與。這種排斥是由于政府行為意識、公民參與意識、參與渠道狹窄等因素導(dǎo)致公民參與行為與制度化渠道之間的信息不對稱，是一種“技術(shù)性”排斥。通過政府行為改善、參與制度建設(shè)、公民意識培育等一系列技術(shù)手段可以拓寬公民制度化參與渠道，提升參與效率，發(fā)揮參與功能。

制度在執(zhí)行過程中，中央制度政策在強(qiáng)有力地政府權(quán)威下可以有效推行，但到了地方許多政策往往走樣，不能保障落實(shí)。地方政府在執(zhí)行方針政策時(shí)，可能根據(jù)上級的方針性政策，結(jié)合本地區(qū)和組織的實(shí)際狀況和利益而制定出一套靈活、可變、可操作的社會資源的再控制與再分配準(zhǔn)則。政策在執(zhí)行過程中形式上可能是貫徹上級的指示和精神，但實(shí)質(zhì)上運(yùn)用自己的權(quán)力對公共資源進(jìn)行靈活的分配，使資源可以分配給符合政策條件的人員，也可以分配給有特殊關(guān)系的人員，政策的內(nèi)容可以隨自身?xiàng)l件的變化而變化，政策貫徹執(zhí)行中出現(xiàn)了“名實(shí)分離”。這種“自我”利益或“圈子”利益嵌入的后果造成了“上有政策、下有對策”的拉鋸，非制度因素浮現(xiàn)于制度執(zhí)行之中，制度就會受制于人情、關(guān)系而左右搖擺、缺乏原則，從根本上動搖了國家的制度權(quán)威和政府公信力。當(dāng)?shù)胤秸荒芄亟鉀Q相關(guān)問題時(shí)，破壞了“當(dāng)?shù)匕l(fā)生，當(dāng)?shù)亟鉀Q，當(dāng)下解決”的原則，污染、惡化了政治、經(jīng)濟(jì)、社會生態(tài)，迫使群眾抱著“崇上”、“尚清”的心理，便不辭勞苦地越級上訪以維護(hù)自身權(quán)益。由于行動者采取嵌入式非制度化參與行為，導(dǎo)致政府以一種差序性方式對待不同利益?zhèn)€體，利益主體受到不公正待遇，利益訴求被排斥于制度化機(jī)制之外，迫使利益主體采取一種排斥式非制度化參與。這類排斥式非制度化參與不同于“技術(shù)性”排斥，它是一種“差序性”排斥，是因?yàn)檎袨橹黧w以其關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，以特殊化方式來差別對待不同利益主體，采取不同的行為標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)利益主體與其沒有聯(lián)系，主動將訴求者排斥在參與機(jī)制之外，阻礙利益主體的訴求行為。這不同于“技術(shù)性”排斥對待所有參與者都一視同仁，盡管參與渠道不暢通，但是具有普遍性、不差異對待?！安钚蛐浴迸懦飧嗍苤朴谌藶椴倏v，具有很強(qiáng)的情境性、特殊性和變通性，無法通過正常的技術(shù)手段予以修復(fù)。

制度給了利益群體參與政治生活、表達(dá)政治意見的心理預(yù)期。如果預(yù)期實(shí)現(xiàn)，利益群體間的平衡容易達(dá)成，形成利益整合和社會和諧；如果預(yù)期未能實(shí)現(xiàn)，利益群體會因失望而亟待用自己的方式在制度之外實(shí)現(xiàn)利益，可能造成社會緊張?，F(xiàn)在社會利益分化加劇，文化與制度之間的張力凸顯，制度的庇護(hù)不僅不能為公眾實(shí)現(xiàn)更多的利益，反而分化為制度內(nèi)與制度外的二元隔離，雙軌體制下的矛盾激化，使民眾對于制度已經(jīng)失去信任——不相信地方政府的表態(tài)，不相信媒體的報(bào)道，政府說什么都加以懷疑，這已經(jīng)成為許多人的習(xí)慣。對于制度的失望，加強(qiáng)了公眾非制度化參與的程度和烈度，“求制度不如求人”、“信地方不如信中央”成為公眾被迫無奈的行為意識和方向。

三、討論與結(jié)論

中國社會制度體現(xiàn)著正式規(guī)范、契約理性和共同價(jià)值，而中國社會文化則表現(xiàn)出關(guān)系本位、人情底色和彈性規(guī)范，制度與文化的張力與沖突表現(xiàn)出一種一般性與情境性、普遍性與特殊性的對立和統(tǒng)一，導(dǎo)致公眾非制度化參與的行為意向和心理傾向。不少學(xué)者認(rèn)為治理非制度化行為的對策在于推行政治體制改革，拓寬公民政治參與渠道；完善政府工作監(jiān)督體系，規(guī)范政府工作行為，提升政府治理能力；大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，縮小貧富差距，緩解社會矛盾；提升公民文化素質(zhì)，培養(yǎng)公民參政能力等等。這些手段可以解決“技術(shù)性”問題引發(fā)的非制度化參與，但是其他類型的非制度化參與就不可能得到有效解決。從制度與文化的關(guān)系看，人情文化以一種非制度因素嵌入制度中，制度的民主、平等等因素受到人情因素的滲透，異化了公平性和普遍性的特質(zhì)，制度執(zhí)行似乎也要問清了“對象是誰，和自己是什么關(guān)系后，才能決定拿出什么標(biāo)準(zhǔn)來”。哪怕制度再完善、再健全，經(jīng)濟(jì)再發(fā)達(dá)、再成熟，只要中國人情底色、關(guān)系本位的文化不改變，制度中的人受到文化的制約，處處表現(xiàn)出文化色彩，很難嚴(yán)格遵守制度的安排。他們不甘心受制于制度，而希望通過信任、血緣、情感、利益等因素嵌入到制度內(nèi)繞回到非制度化上來，以一種非制度化的方式參與到政治生活中。非制度化因素的加入使制度不能以一種公平客觀的標(biāo)準(zhǔn)來對待客體，差序化的方式和情境性的標(biāo)準(zhǔn)不僅不能維護(hù)公眾的權(quán)益，而且增加了公眾的不平等和差異化，利益保障的失范損害了公眾對于制度的信任，削弱了政府的公信力。因此，制度與文化的張力導(dǎo)致制度機(jī)制變異，不可避免地促成公眾以一種偏離制度的方式來表達(dá)和維護(hù)利益。

現(xiàn)代社會必須承認(rèn)制度安排的必要和遵守制度的必要，但是從現(xiàn)實(shí)情況看，說中國社會因?yàn)榉ㄖ苹?、制度化，所以不搞“關(guān)系”，那明顯不合事實(shí)；當(dāng)然，說中國人因?yàn)椤案汴P(guān)系”、“講人情”，就缺乏約束、任性妄為甚至目無法紀(jì)，那也不真實(shí)。文化與制度的交互作用似乎使制度的特點(diǎn)既非純粹的特殊主義，也非純粹的普遍主義，而是二者糅合在一起存在于現(xiàn)實(shí)之中。重關(guān)系、重人情的文化不可能突生成重契約、重規(guī)范的文化，更不可能催生一套完全徹底的現(xiàn)代制度，就算確立了一套信念一致、價(jià)值共同的現(xiàn)代制度，而人依舊是人情文化塑造的結(jié)果，制度在執(zhí)行和運(yùn)作過程中仍然展現(xiàn)出人情化的色彩，中國文化的人情底色不變，制度執(zhí)行的普遍化、一致化不可能實(shí)現(xiàn)，非制度化參與依舊會存在。進(jìn)而我們可以發(fā)現(xiàn)，對于文化引發(fā)的制度偏向，制度自身不可能恢復(fù)到其原有的地位及其正常功能的發(fā)揮，而需要依賴一次（又一次）嚴(yán)格依賴制度執(zhí)行的“運(yùn)動”（清查 、檢查 、檢舉 、揭發(fā) 、過關(guān)等）才可以把制度恢復(fù)到正常的軌道上來，但是運(yùn)動中的人情往來、關(guān)系運(yùn)作本身在所難免，這就形成了“轟轟烈烈走過場”或“雷聲大雨點(diǎn)小”。制度不可能完全消除非制度化的文化因素，而只能將其約束在一定范圍內(nèi)，限制或控制其功能的發(fā)揮。因此，僅靠制度的安排設(shè)置還不足以保證制度的良性運(yùn)行，現(xiàn)代民主政治文化的建設(shè)也是制度化參與的應(yīng)有之意。這就要求廣泛宣傳現(xiàn)代民主政治理念、普及法制觀念，營造公平正義的文化氛圍，提升全社會對制度的價(jià)值認(rèn)同，從而推動非制度化參與向制度化參與發(fā)展。

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