文/黃華波

把握和完善全民參保登記的四個(gè)機(jī)制

文/黃華波

近些年來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)、覆蓋范圍、基金規(guī)模、管理服務(wù)水平都取得巨大成就，惠及了群眾，支持了改革發(fā)展，也促進(jìn)了社會(huì)管理。同時(shí)，由于發(fā)展的階段性、改革的局限性，社會(huì)保險(xiǎn)在增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性和保障可持續(xù)性方面，還存在諸多深層次矛盾和問(wèn)題。尤其是社會(huì)保險(xiǎn)參保資源底數(shù)不清、重復(fù)參保和中斷參?，F(xiàn)象并存、社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢等基礎(chǔ)性問(wèn)題，明顯不適應(yīng)全民覆蓋、精確管理的需要。為此，人力資源和社會(huì)保障部2014年上半年啟動(dòng)實(shí)施全民參保登記計(jì)劃，期望通過(guò)一系列法律、行政、經(jīng)濟(jì)和宣傳手段，經(jīng)過(guò)3年努力，全面、準(zhǔn)確、適時(shí)掌握全民參保及未參保情況，以實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)保險(xiǎn)制度對(duì)適用人群的全覆蓋。

半年多的試點(diǎn)實(shí)踐看，一些專家學(xué)者和地方工作人員對(duì)全民參保登記計(jì)劃的原理原則、目標(biāo)任務(wù)等還有一些誤區(qū)，對(duì)該計(jì)劃的必要性、緊迫性、可行性和預(yù)期效果還有一些不同看法，有必要在分析該計(jì)劃三個(gè)關(guān)鍵步驟和法律依據(jù)的基礎(chǔ)上，從機(jī)制角度剖析其運(yùn)作方式，以更好把握其特點(diǎn)和價(jià)值。這里著重分析信息共享機(jī)制、動(dòng)態(tài)更新機(jī)制、購(gòu)買服務(wù)機(jī)制和協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。

一、信息共享機(jī)制

無(wú)論是在起草文件的討論中，還是在試點(diǎn)推進(jìn)的督導(dǎo)調(diào)研中，常聽(tīng)到一些同志將全民參保登記計(jì)劃與人口普查作對(duì)比，認(rèn)為每次人口普查都是動(dòng)員數(shù)萬(wàn)之眾，耗費(fèi)數(shù)億之巨，歷時(shí)數(shù)月準(zhǔn)備，人社部門尤其是作為牽頭的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)顯然是無(wú)此財(cái)力、人力和權(quán)威。這是對(duì)全民參保登記計(jì)劃?rùn)C(jī)制缺乏了解而產(chǎn)生的畏難想法。

全民參保登記計(jì)劃與人口普查目標(biāo)不同、指標(biāo)不同，工作路徑也不相同。人口普查要求準(zhǔn)確掌握確定時(shí)點(diǎn)的全面人口信息，而全民參保登記計(jì)劃并無(wú)確切時(shí)點(diǎn)要求，目前登記內(nèi)容也限定在姓名、證件號(hào)碼、戶籍地及居住地、身份狀態(tài)及工作單位、參保情況等不到10個(gè)指標(biāo)項(xiàng)。從路徑上看，后者可以充分利用已有數(shù)據(jù)資源，而無(wú)需逐人逐戶調(diào)查以獲取信息。這就是全民參保登記的信息共享機(jī)制。

信息共享難免要厘清三個(gè)基本問(wèn)題：與誰(shuí)共享、為什么共享、共享什么。

首先，與誰(shuí)共享。這包括三個(gè)層級(jí)，第一層級(jí)是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育五大社會(huì)保險(xiǎn)，目前一些地方社會(huì)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)并未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一集中管理，這就需要共享比對(duì)。第二層級(jí)是人社部門相關(guān)機(jī)構(gòu)，包括就業(yè)、勞動(dòng)關(guān)系、收入分配、專業(yè)人才、工資福利、人力資源市場(chǎng)、勞動(dòng)關(guān)系和勞動(dòng)仲裁等數(shù)據(jù)。第三層級(jí)是人社部門之外與之相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等管理部門，尤其是公安、民政、稅務(wù)、教育、工商等部門。

其次，為什么共享，即共享的基礎(chǔ)是什么。社保各險(xiǎn)種之間的數(shù)據(jù)比對(duì)，主要由人社部門管理，協(xié)調(diào)難度小，較易實(shí)現(xiàn)；在人社部門內(nèi)部，社保數(shù)據(jù)與就業(yè)、勞動(dòng)關(guān)系、人事人才等方面的數(shù)據(jù)比對(duì)也不困難。難點(diǎn)在于開(kāi)展外部數(shù)據(jù)比對(duì)，建立人社部門與公安等部門之間的信息共享與比對(duì)機(jī)制，考慮到數(shù)據(jù)的保密性、部門屬性，協(xié)調(diào)起來(lái)并不容易。從地方實(shí)踐看，一些地方如浙江、重慶等地，由于政府領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)力協(xié)調(diào)或者部門之間對(duì)數(shù)據(jù)共享價(jià)值的認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)共享。一些地方認(rèn)為社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)跨部門和入戶獲取數(shù)據(jù)，于法無(wú)據(jù)。在實(shí)踐中，一些地方公安等部門也因此拒絕提供相關(guān)數(shù)據(jù)。在梳理法律依據(jù)的基礎(chǔ)上，信息共享也有理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)需要。從理論上看，與物質(zhì)產(chǎn)品不同，信息具有可共享性，單位在共享自有信息時(shí)，自有信息資源不會(huì)減少，參與共享各單位擁有信息相應(yīng)增加。從實(shí)踐看，目前各個(gè)部門都有自己的數(shù)據(jù)資源和信息渠道；同時(shí)，由于社會(huì)保險(xiǎn)既是再分配的重要制度安排，也是社會(huì)治理的重要工具，因此與經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)部門、社會(huì)管理部門等都有較多交集，社會(huì)保險(xiǎn)參保數(shù)據(jù)與前述部門數(shù)據(jù)有相互補(bǔ)充和利用價(jià)值。尤其是社會(huì)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)覆蓋面廣、規(guī)模大、更新快，可以作為相關(guān)部門的重要參考。調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，南京市等地的社保對(duì)賬單已為20多個(gè)部門所使用；有的地方還反映，通過(guò)與社會(huì)保險(xiǎn)共享數(shù)據(jù)，當(dāng)?shù)毓膊块T破獲多起陳年舊案。

其三，共享什么，即共享的內(nèi)容是什么。作為全民參保登記計(jì)劃，急需共享比對(duì)的數(shù)據(jù)包括公民的身份信息、居住信息、職業(yè)信息、聯(lián)絡(luò)方式等。以前社會(huì)保險(xiǎn)登記信息是以單位為依托，公民個(gè)人的居住、身份信息、聯(lián)絡(luò)方式等可能缺失或不準(zhǔn)確，或者限于低的統(tǒng)籌層次，公民在不同地區(qū)參保時(shí)的登記信息由于種種原因可能不相一致。目前，公安部門掌握公民的戶籍和居住信息，教育部門有學(xué)生相關(guān)信息，民政部門掌握殯葬信息，衛(wèi)生部門有計(jì)生信息，工商部門有個(gè)體工商人員信息等，這些都可以作為基礎(chǔ)信息比對(duì)共享的重要渠道。

以上三個(gè)方面，可以初步闡述信息共享機(jī)制，通過(guò)信息共享比對(duì)獲取基礎(chǔ)信息資源。全民參保登記的第一步，就是在共享比對(duì)本部門數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，盡可能多地獲取外部信息資源，全面梳理、比對(duì)這些數(shù)據(jù)資源，查缺補(bǔ)漏，既提高工作效率，降低工作成本，又能實(shí)現(xiàn)全民參保登記數(shù)據(jù)庫(kù)與現(xiàn)有數(shù)據(jù)資源的有效銜接，為動(dòng)態(tài)更新創(chuàng)造條件。

二、動(dòng)態(tài)更新機(jī)制

建立信息共享機(jī)制是全民參保登記計(jì)劃的基礎(chǔ)，建立動(dòng)態(tài)更新機(jī)制則是該計(jì)劃發(fā)揮作用的關(guān)鍵。在設(shè)計(jì)上，全民參保登記計(jì)劃不能看成一次性調(diào)查，也不是階段性調(diào)查，而是保證數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新維護(hù)的長(zhǎng)期計(jì)劃。

在首次全面比對(duì)梳理、入戶查缺補(bǔ)漏的基礎(chǔ)上，從地方實(shí)踐看，通過(guò)開(kāi)發(fā)和運(yùn)行全民參保登記信息系統(tǒng)，至少可以通過(guò)三種渠道實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)更新：一是通過(guò)業(yè)務(wù)辦理自動(dòng)更新。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在開(kāi)展擴(kuò)面征繳、轉(zhuǎn)移接續(xù)、當(dāng)面或電話咨詢、社保待遇審核與發(fā)放等過(guò)程中，通過(guò)訪問(wèn)全民參保登記數(shù)據(jù)庫(kù)，自動(dòng)更新數(shù)據(jù)信息。二是群眾通過(guò)電話、網(wǎng)絡(luò)、自助柜員機(jī)、手機(jī)終端等渠道自助更新。尤其是參保者對(duì)聯(lián)系地址和電話、身份狀態(tài)和工作單位等的自助更新，往往會(huì)更及時(shí)、更準(zhǔn)確，也有利于減少社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作量，提高更新的時(shí)效性和準(zhǔn)確度。三是定期或不定期信息共享比對(duì)，更新信息。從設(shè)計(jì)上看，跨部門的信息共享比對(duì)不僅限于起步初期，而是應(yīng)該一直進(jìn)行下去。如南京在開(kāi)展全民參保登記試點(diǎn)中，一些部門主動(dòng)提出與社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建立長(zhǎng)期的實(shí)時(shí)共享比對(duì)機(jī)制。

建立動(dòng)態(tài)更新機(jī)制要重點(diǎn)解決兩個(gè)問(wèn)題：一是建設(shè)滿足動(dòng)態(tài)更新功能的信息系統(tǒng)。通過(guò)系統(tǒng)自動(dòng)功能，實(shí)現(xiàn)以上三種渠道或更多渠道的動(dòng)態(tài)更新。二是開(kāi)發(fā)適應(yīng)數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)比對(duì)更新的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是各個(gè)數(shù)據(jù)源的接口標(biāo)準(zhǔn)。目前看，需要對(duì)接的數(shù)據(jù)，既包括部門之間的數(shù)據(jù)，也包括統(tǒng)籌地區(qū)之間、上下層級(jí)如中央和地方之間的數(shù)據(jù)。最好是統(tǒng)一開(kāi)發(fā)信息系統(tǒng)，在難以做到全國(guó)范圍內(nèi)數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)一開(kāi)發(fā)建設(shè)的情況下，先期試點(diǎn)時(shí)可以先統(tǒng)一數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)不同來(lái)源數(shù)據(jù)在已有數(shù)據(jù)庫(kù)與信息系統(tǒng)架構(gòu)下共享比對(duì)和動(dòng)態(tài)更新。

三、購(gòu)買服務(wù)機(jī)制

全民參保登記計(jì)劃不僅是社保經(jīng)辦也是社會(huì)治理的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，還是一項(xiàng)浩大的戰(zhàn)略工程，需要系統(tǒng)的機(jī)制設(shè)計(jì)，也要有必需的人力、財(cái)力投入。目前，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)已在全國(guó)范圍內(nèi)成為常態(tài)，因開(kāi)展全民參保登記而大規(guī)模增加人員編制不符合目前機(jī)構(gòu)改革的方向，這也是部分地方產(chǎn)生畏難情緒的原因。

從地方實(shí)踐看，普遍采取購(gòu)買服務(wù)的方式解決問(wèn)題。全民參保登記計(jì)劃的人力和財(cái)力投入，主要集中在計(jì)劃啟動(dòng)初期的信息系統(tǒng)開(kāi)發(fā)、數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)接以及入戶調(diào)查上，通過(guò)比對(duì)、入戶、建庫(kù)等方式建立完整準(zhǔn)確的全民參保登記數(shù)據(jù)庫(kù)后，主要通過(guò)信息系統(tǒng)自動(dòng)完成動(dòng)態(tài)更新，也就不需要太多的人力和財(cái)力維持。因此，期望這一專項(xiàng)工作增加長(zhǎng)期的人員編制，必要性并不大。

購(gòu)買服務(wù)有兩個(gè)層次：第一個(gè)層次，財(cái)政按一定標(biāo)準(zhǔn)向社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)撥付專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，對(duì)事不對(duì)人?？煽紤]的內(nèi)容包括信息系統(tǒng)開(kāi)發(fā)、入戶調(diào)查、宣傳活動(dòng)及宣傳資料印發(fā)、信息錄入與校核等。第二個(gè)層次，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)用財(cái)政核撥的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，向社會(huì)購(gòu)買以上服務(wù)。如有的地方組織大學(xué)生或社會(huì)組織參與入戶調(diào)查、發(fā)放宣傳資料，或委托社區(qū)平臺(tái)開(kāi)展信息錄入等。

四、協(xié)同推進(jìn)機(jī)制

全民參保登記計(jì)劃是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，單靠一個(gè)單位、一個(gè)部門之力顯然難以完成。在社會(huì)保險(xiǎn)各險(xiǎn)種、社會(huì)保障各制度、民生和經(jīng)濟(jì)相關(guān)部門基礎(chǔ)信息共享的基礎(chǔ)上，必須加強(qiáng)工作協(xié)同，才能保證工作順利有效。

協(xié)同至少包括五個(gè)方面：一是社保經(jīng)辦與信息技術(shù)部門協(xié)同。目前，大部分地區(qū)將社保數(shù)據(jù)集中于獨(dú)立的信息部門統(tǒng)一管理，以促進(jìn)人社部門信息資源的整合利用，這同時(shí)也造成社保經(jīng)辦業(yè)務(wù)工作與信息工作的相對(duì)分離，增強(qiáng)了社保經(jīng)辦部門與信息部門協(xié)調(diào)的必要性和緊迫性。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要提出確切的業(yè)務(wù)需求，信息部門要提供強(qiáng)有力的信息技術(shù)支持。

二是地區(qū)之間或中央與地區(qū)之間的協(xié)同。目前重復(fù)參保與漏保并存、社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，主要集中于跨地區(qū)流動(dòng)群體，尤其是2億多農(nóng)民工及其家屬，僅靠人口流入地努力很難徹底解決外出人口的參保登記問(wèn)題。這就必須建立跨地區(qū)信息傳遞、比對(duì)機(jī)制，乃至建立中央信息交換平臺(tái)。

三是全民參保登記計(jì)劃與信息惠民工程的協(xié)同。信息惠民工程已在深圳、佛山等全國(guó)80個(gè)城市開(kāi)展試點(diǎn)，一個(gè)基本原則是以民生需求為導(dǎo)向，信息共建共享共用，集中構(gòu)建統(tǒng)一的城市信息惠民公共服務(wù)平臺(tái)。這與全民參保登記計(jì)劃理念是一致的。與信息惠民工程協(xié)同，可以極大促進(jìn)全民參保登記建立信息共享比對(duì)與動(dòng)態(tài)更新機(jī)制。

四是全民參保登記計(jì)劃與相關(guān)民生服務(wù)、社會(huì)治理工作的協(xié)同。地方實(shí)踐中，普遍獲得了當(dāng)?shù)攸h委政府的重視與支持，因此也有效調(diào)動(dòng)了基層相關(guān)方面的力量，除人力資源和社會(huì)保障工作平臺(tái)的人員外，還包括社區(qū)中心、派出所、黨群等方面力量。如重慶九龍坡區(qū)石板鎮(zhèn)總結(jié)出“全頻共振”的工作思路，強(qiáng)力宣傳爭(zhēng)取群眾支持，結(jié)合宣傳落實(shí)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助、就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼等，促進(jìn)群眾對(duì)全民參保登記計(jì)劃的認(rèn)同。

五是與社保全國(guó)性業(yè)務(wù)的協(xié)同推進(jìn)。開(kāi)展全民參保登記計(jì)劃，將極大促進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)社保工作的開(kāi)展，如支持基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌、醫(yī)?？缡‘惖鼐歪t(yī)即時(shí)結(jié)算、社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)、社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系異地協(xié)查認(rèn)證等等。反過(guò)來(lái)，這些工作的頂層設(shè)計(jì)與推進(jìn)，也應(yīng)與全民參保登記計(jì)劃的推進(jìn)相結(jié)合，形成相互促進(jìn)、相互支撐的良性局面。

(作者單位：人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心）

（本欄目責(zé)任編輯：高星星）

“全民參保登記計(jì)劃”,是依據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)法等法律法規(guī)規(guī)定，以社會(huì)保險(xiǎn)全覆蓋為目標(biāo)，通過(guò)信息比對(duì)、入戶調(diào)查、數(shù)據(jù)集中管理和動(dòng)態(tài)更新等措施，對(duì)各類群體參加社會(huì)保險(xiǎn)情況進(jìn)行記錄、核查和規(guī)范管理，從而推進(jìn)職工和城鄉(xiāng)居民全面、持續(xù)參保的專項(xiàng)行動(dòng)。

近年來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大。2013年底，基本養(yǎng)老、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)參保人數(shù)分別達(dá)到8.2億、5.7億、1.64億、1.99億和1.64億人，社會(huì)保障卡持卡人數(shù)達(dá)到5.4億。但目前仍有近2億人尚未參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，中斷繳費(fèi)的現(xiàn)象仍較多，基本醫(yī)療保險(xiǎn)未參保與重復(fù)參?，F(xiàn)象并存，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)還不順暢等問(wèn)題，亟需在完善社會(huì)保障體系的進(jìn)程中抓緊解決。

實(shí)施“全民參保登記計(jì)劃”是貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神的重大舉措，有利于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)全覆蓋目標(biāo)，推動(dòng)加快建立健全全民共享、公平可及的社會(huì)保障體系；有利于適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和社會(huì)流動(dòng)性特征，更好維護(hù)各類參保人員跨地區(qū)、跨制度轉(zhuǎn)移接續(xù)社保關(guān)系的合法權(quán)益，促進(jìn)人力資源合理流動(dòng)；有利于加強(qiáng)基本公共服務(wù)，創(chuàng)新社會(huì)管理，避免和減少重復(fù)參保、重復(fù)補(bǔ)貼、重復(fù)領(lǐng)取待遇，提高公共資源使用效率，促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展。

——摘自《人力資源社會(huì)保障部關(guān)于實(shí)施“全民參保登記計(jì)劃”的通知》（人社部發(fā)[2014]40號(hào)）