栗燕杰（中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所 北京 100720）

中國社保法治的現(xiàn)狀與未來
——《社會保險(xiǎn)法》實(shí)施效果評估

栗燕杰
（中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所 北京 100720）

《社會保險(xiǎn)法》出臺至今，中國社會保險(xiǎn)法治成效顯著，但也暴露出如下缺失：法律條文缺乏操作性；政策文件而非法律仍是社會保險(xiǎn)實(shí)施的主要依據(jù)；法規(guī)文件清理修訂尚未全面鋪開；一些重大政策走向不明等損害到社會保險(xiǎn)法治體系的完善。今后有必要加快后續(xù)立法并提高質(zhì)量，全面改進(jìn)社會保險(xiǎn)執(zhí)法與經(jīng)辦、監(jiān)督與司法。

社會保險(xiǎn)法；法治；立法；法院

《社會保險(xiǎn)法》（以下簡稱“社保法”）自2010年出臺至今，已跨過五個(gè)年頭，社會保險(xiǎn)法治建設(shè)取得長足進(jìn)步。在全面推進(jìn)依法治國的背景下，亟需摸清家底，總結(jié)成效，并梳理評估問題，為今后法治發(fā)展提供路徑方向。

1 社保法治取得的成效

1.1法律體系框架初步搭建

社保法出臺前，社會保險(xiǎn)領(lǐng)域法律空白，僅有三部行政法規(guī)、一些部門規(guī)章及大量其他規(guī)范性文件。為配合社保法的實(shí)施，人力資源和社會保障部先后出臺《實(shí)施〈中華人民共和國社會保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》《社會保險(xiǎn)個(gè)人權(quán)益記錄管理辦法》《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險(xiǎn)暫行辦法》《部分行業(yè)企業(yè)工傷保險(xiǎn)費(fèi)繳納辦法》等部門規(guī)章。在司法解釋方面，最高人民法院于2014年出臺《關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問題的規(guī)定》。另外，2012年《軍人保險(xiǎn)法》的出臺實(shí)施，對于軍人及其家屬的社會保險(xiǎn)相關(guān)權(quán)益保障起到重要作用。

1.2保障水平空前提高

一是社會保險(xiǎn)主要險(xiǎn)種覆蓋全面。社保法實(shí)施至今，覆蓋職工和城鄉(xiāng)居民的社會保險(xiǎn)體系框架已經(jīng)形成，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)均已實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋。二是確認(rèn)、認(rèn)定等機(jī)制更加便民快捷。比如，2010年、2011年人社部先后修訂出臺《工傷認(rèn)定辦法》和《社會保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》，使得工傷認(rèn)定更便捷，在第三人侵權(quán)與社會保險(xiǎn)競合時(shí)，能充分保障自身的合法權(quán)益。三是保障待遇顯著提升。截至2014年，全國企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金已經(jīng)實(shí)現(xiàn)十年連續(xù)增加；提升基本醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷比例和增加門診報(bào)銷病種已是不少地方為民辦實(shí)事的重要內(nèi)容。但也需指出的是，這種待遇調(diào)整和保障項(xiàng)目擴(kuò)張大多通過政府行政決策實(shí)施，表現(xiàn)出一定的任意性。

1.3民眾權(quán)利意識明顯增強(qiáng)

自社保法實(shí)施以來，社會保險(xiǎn)相關(guān)話題日益成為公眾討論和媒體關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題。社會保險(xiǎn)基金的運(yùn)營與監(jiān)督、全民免費(fèi)醫(yī)保、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)及醫(yī)療保險(xiǎn)改革等社會保險(xiǎn)相關(guān)爭論，更是掀起層層熱議。從司法角度看，社會保險(xiǎn)相關(guān)民事、行政爭議不斷增加，因社會保險(xiǎn)導(dǎo)致的群體事件也時(shí)有發(fā)生，這從一個(gè)側(cè)面表明，民眾的社會保險(xiǎn)權(quán)利意識不斷增強(qiáng)。社會保險(xiǎn)制度的今后改革，將從政府驅(qū)動(dòng)為主轉(zhuǎn)而更多由社會民眾驅(qū)動(dòng)，這將對社會保險(xiǎn)的依法治理提出更高要求。

2 社保法治仍存在的問題

2.1法律文本留白較多,操作性不夠

現(xiàn)有法律簡單籠統(tǒng)，僅靠該法根本無法實(shí)施復(fù)雜、精細(xì)的社會保險(xiǎn)制度。社保法內(nèi)容單薄，總共98條，總字?jǐn)?shù)不足1.1萬字，僅構(gòu)成社會保險(xiǎn)的基本“大法”，而不足以成為社會保險(xiǎn)領(lǐng)域的“全法”。該法文本授權(quán)國務(wù)院加以規(guī)定的就有11處之多，提及“國家規(guī)定”來明確相關(guān)制度、規(guī)則的還有13處19次。為全社會普遍關(guān)注的社會保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次，基金預(yù)算決算，社?；鸸芾砼c監(jiān)督制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)各項(xiàng)制度細(xì)則，均需要國務(wù)院制定行政法規(guī)或主管部門制定部門規(guī)章來解決。

以社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳為例，社會保險(xiǎn)費(fèi)的征收與用人單位、參保人的財(cái)產(chǎn)權(quán)直接相關(guān)，應(yīng)當(dāng)遵循法律保留原則，通過法律或法律授權(quán)的法規(guī)來設(shè)置、調(diào)整。但是，《社會保險(xiǎn)法》《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》對于各項(xiàng)社保險(xiǎn)種的費(fèi)基、費(fèi)率均未予以明確規(guī)定。社保法第23條對職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的費(fèi)用繳納也僅表述為“按照國家規(guī)定”，其他險(xiǎn)種的表述也如此；《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》第3條第5款規(guī)定“社會保險(xiǎn)費(fèi)的費(fèi)基、費(fèi)率依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行”，但是，已有法律、行政法規(guī)并無費(fèi)基、費(fèi)率的規(guī)定。

法律留白和籠統(tǒng)規(guī)定雖然為后續(xù)改革和發(fā)展留下空間，但導(dǎo)致法律缺乏“牙齒”，操作性不強(qiáng)，不少制度規(guī)則可有可無，難免遭到執(zhí)行機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)“選擇性忽略”，也導(dǎo)致法治的引領(lǐng)與規(guī)范作用未得發(fā)揮。比如，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的全國統(tǒng)籌、基本醫(yī)療保險(xiǎn)的省級統(tǒng)籌不僅未能實(shí)現(xiàn)，甚至連明確的日程表也未出臺。一些改革則游離于法治之外，典型個(gè)案是自2012年正式實(shí)施的城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)工作，雖然其改革的出發(fā)點(diǎn)良好毋庸置疑，卻于社保法無據(jù)，存在著合法性不足的嫌疑。

2.2法律執(zhí)行實(shí)施尚未完全落實(shí)

社保法的執(zhí)行與法律適用并未完全“落地”。社會保險(xiǎn)領(lǐng)域守法的主體較為廣泛，包括社會保險(xiǎn)主管部門、相關(guān)部門（如衛(wèi)生、財(cái)政、審計(jì)）及社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)；用人單位及勞動(dòng)者；醫(yī)療機(jī)構(gòu)及藥品經(jīng)營單位等等。這些主體均應(yīng)遵守社會保險(xiǎn)法律、法規(guī)。從微觀上看，侵犯社會保險(xiǎn)權(quán)益的活動(dòng)并不罕見。比如，以社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳為例，不少企業(yè)未能按照法定費(fèi)基繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)。而社會保險(xiǎn)的權(quán)利救濟(jì)也游離于正式的法治渠道之外，權(quán)益保障效果遠(yuǎn)不盡如人意。加上該法的相關(guān)司法解釋并未出臺，到法院訴訟面臨立案難、不能審、不敢判、執(zhí)行難等一系列問題，因社會保險(xiǎn)問題導(dǎo)致的上訪、群體事件在一些地方呈現(xiàn)出上升態(tài)勢。不得不承認(rèn)的現(xiàn)實(shí)問題是，信訪不信法的問題在社會保險(xiǎn)領(lǐng)域仍非常突出。

2.3法規(guī)文件清理修訂并未全面展開

社保法出臺后，全國人大常委會、國務(wù)院通過修改《煤炭法》《建筑法》和《工傷保險(xiǎn)條例》，來調(diào)整與其存在明顯沖突的部分條款，其他方面則“按兵不動(dòng)”。社保法作為牽一發(fā)而動(dòng)全身的重要法律，應(yīng)據(jù)此對已有行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方立法進(jìn)行全面清理和修訂。特別是《工傷保險(xiǎn)條例》《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》亟待修訂完善；一些地方在社保法出臺之前制定的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等相關(guān)地方性法規(guī)和規(guī)章，應(yīng)當(dāng)視情況予以修、改、廢。但是，與《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》出臺后自中央到地方大規(guī)模清理乃至多輪清理法規(guī)文件不同，社保法出臺至今，法規(guī)文件清理工作仍未被提上議事日程。在某種程度上，社保法在實(shí)施中有被架空之感。

2.4若干重大政策方向不明

社保法確認(rèn)了二十多年來的改革成效，將其從法律層面予以固化并賦予權(quán)威效力；但另一方面，該法也在某種程度上承認(rèn)了制度發(fā)展的現(xiàn)狀，法律的前瞻性和引導(dǎo)性相對缺失。特別是，一些本應(yīng)由法律確定的改革目標(biāo)、任務(wù)，由于各方爭論激烈、缺乏成熟方案等原因被擱置，一些重大政策方向并不明確。比如，近年來受到社會各界、新聞媒體廣泛關(guān)注的退休年齡延遲問題、基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)施中的人社部門與衛(wèi)生部門的權(quán)責(zé)分配、新型農(nóng)村合作醫(yī)療何去何從等等問題，在該法中均未給予明確回答。重大改革政策的方向不明確表明，社保法的出臺實(shí)施并非意味著社會保險(xiǎn)法治的完成時(shí)，而應(yīng)以“正在進(jìn)行時(shí)”的態(tài)度努力推進(jìn)社會保險(xiǎn)法律制度的繼續(xù)完善。

3 展望與制度建議

3.1著力法律規(guī)范的立改廢工作，形成體系化制度

基于社保法授權(quán)的立法任務(wù)相當(dāng)繁重，亟需制定的行政法規(guī)包括《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》《基本醫(yī)療保險(xiǎn)條例》《社會保險(xiǎn)基金監(jiān)督條例》，《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》《失業(yè)保險(xiǎn)條例》則需盡快啟動(dòng)修改程序。社保法與侵權(quán)責(zé)任法的競合、社保法與刑法的接續(xù)、社會保險(xiǎn)行政訴訟與社會保險(xiǎn)勞動(dòng)爭議的關(guān)聯(lián)，也是實(shí)實(shí)在在的具體問題，給法院審判、公民權(quán)益保障帶來諸多障礙，需要在今后《民法典》的制定和《刑法》《侵權(quán)責(zé)任法》《勞動(dòng)合同法》等的修改中予以體現(xiàn)。

從長遠(yuǎn)看，應(yīng)當(dāng)借鑒德國等域外社會法典的經(jīng)驗(yàn)做法，在社會保險(xiǎn)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，經(jīng)過全面徹底的評估清理，制定出臺《中國社會保險(xiǎn)法典》，將社會保險(xiǎn)相關(guān)規(guī)范予以體系化、系統(tǒng)化。

3.2強(qiáng)化制度執(zhí)行力度

“徒法不足以自行”，社會保險(xiǎn)法治的實(shí)現(xiàn)需要嚴(yán)格執(zhí)法與普遍守法。社會保險(xiǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法與守法，除強(qiáng)調(diào)主管部門、相關(guān)政府機(jī)關(guān)的嚴(yán)格執(zhí)法之外，還應(yīng)加大社會保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)的執(zhí)法力度，確保按時(shí)、足額征繳。

為此，應(yīng)著力健全并落實(shí)社會保險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)制。社保法對建立完善社會保險(xiǎn)的監(jiān)督機(jī)制著力甚巨，包括各級人大及其常委會的權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、社會保險(xiǎn)行政部門的監(jiān)督、財(cái)政審計(jì)部門的專門監(jiān)督、社會保險(xiǎn)監(jiān)督委員會的社會監(jiān)督、對公眾舉報(bào)投訴調(diào)查的監(jiān)督等。多種監(jiān)督措施的并存，使得理順監(jiān)督體系至關(guān)重要。對此，一方面應(yīng)明確各種監(jiān)督機(jī)制的協(xié)調(diào)分工，另一方面應(yīng)突出重點(diǎn)。有必要體現(xiàn)四中全會精神，激活并突出權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的作用，發(fā)揮其全面性、權(quán)威性、中立性等獨(dú)有優(yōu)勢，將社保法納入全國人大常委會和地方人大常委會的監(jiān)督工作計(jì)劃，通過執(zhí)法檢查增強(qiáng)法律的執(zhí)行效果與守法氛圍。

3.3社會保險(xiǎn)相關(guān)重大決策走上法治軌道

四中全會決定明確提出要做到重大改革于法有據(jù)，重大行政決策應(yīng)將“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定”作為法定程序。這同樣適用于社會保險(xiǎn)領(lǐng)域的重大改革與決策。無論是退休金的調(diào)整，還是基本醫(yī)療保險(xiǎn)藥品目錄、診療項(xiàng)目、醫(yī)療服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用封頂線的變動(dòng)，都應(yīng)在法律框架內(nèi)進(jìn)行。

3.4司法機(jī)關(guān)的功能歸位

近年來社保領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)司法機(jī)關(guān)以外的仲裁、人民調(diào)解等非正式機(jī)制，濫用調(diào)解導(dǎo)致諸多不利后果，今后應(yīng)強(qiáng)調(diào)法院等司法機(jī)關(guān)通過判決方式的功能發(fā)揮，避免司法缺位。

法院在社會保險(xiǎn)法治化中的作用主要包括三方面：一是權(quán)利救濟(jì)，即通過法院裁判與執(zhí)行制度，保障社會保險(xiǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；二是賦予社會保險(xiǎn)各項(xiàng)制度、機(jī)制、規(guī)則以強(qiáng)制效力，保障其有效實(shí)施，使得社保法從紙面文本落到實(shí)處；三是通過個(gè)案解決發(fā)現(xiàn)制度的瑕疵缺陷，進(jìn)而加以修訂改進(jìn)。

在法院審判體制上，有必要改革現(xiàn)行的社會保險(xiǎn)行政爭議、勞動(dòng)爭議的二元分割體制，組建統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)審判庭。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)考慮借鑒德國等專門法院的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置專業(yè)獨(dú)立的社會法院，處理社會保險(xiǎn)相關(guān)的各類爭議。在程序機(jī)制上，應(yīng)降低法院受理門檻。對于是否應(yīng)當(dāng)受理并不明確的，應(yīng)當(dāng)先予受理；對于當(dāng)事人在訴訟中的活動(dòng)，給予必要引導(dǎo)；為保障原告的生存權(quán)利，應(yīng)積極運(yùn)用先予執(zhí)行、部分執(zhí)行的暫行權(quán)利保障措施。在證據(jù)規(guī)則上，考慮到社會保險(xiǎn)參保人及其家屬一方往往相對弱勢，對于當(dāng)事人未提及的事實(shí)問題和證據(jù)爭議，法院應(yīng)當(dāng)適度超越當(dāng)事人主義，在必要時(shí)主動(dòng)依職權(quán)審查。在處理結(jié)果上，于自愿、合法調(diào)解之外，法院還應(yīng)敢于擔(dān)當(dāng)，當(dāng)判則判，以保障社會保險(xiǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，并形成強(qiáng)大的震懾示范效應(yīng)。

[1]鄭功成.中華人民共和國社會保險(xiǎn)法釋義與適用指引——附軍人保險(xiǎn)法釋義[M].北京：中國勞動(dòng)社會保障出版社，2012.

[2]栗燕杰,中國社會保險(xiǎn)的法治議題[M].北京：中國社會科學(xué)出版社,2013.

[3]楊思斌.社會保險(xiǎn)法實(shí)施的理論闡釋與配套法規(guī)保障[J].中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào),2014(2).

The Current Status and Future of Social Insurance Law in China——the Evaluation of its Effect

Li Yanjie (Institute of Law of Chinese Academy of Social Sciences (CASS), Beijing 100720)

Since the initiation of Social Insurance Law, great progress have been achieved. However, there are still defects in it, such as that, the acts lack operability, policy document rather than laws is the basis to implement social insurance, the revising of some regulation fi les has not been carried out yet, and the unclear direction of some important policies has influenced the integrity of social insurance legal system. Facing these issues, this paper suggests that it must accelerate legislation and improve its quality, and make full improvement in its enforcement, operation, supervision and justice.

act of social insurance, legal system, legislate, court

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2015）1-17-3

10.369/j.issn.1674-3830.2015.1.5

2014-11-15

栗燕杰，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員，法學(xué)博士，社會保障博士后，主要研究方向：社會保障法。