汪瑋

（中共浙江省委黨校，浙江杭州311121）

中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的變遷邏輯和發(fā)展路徑

汪瑋

（中共浙江省委黨校，浙江杭州311121）

中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理及其制度化形態(tài)歷經(jīng)漫長的發(fā)展和演化，經(jīng)歷了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時期、近代民國和國民黨時期、人民公社時期以及改革開放后四個時期，各時期依據(jù)不同的發(fā)展國情形成了各具特征的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的形態(tài)特征?？v觀中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理發(fā)展的整個過程，我們認為，要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有效治理，就必須在國家政權(quán)下沉的同時，適應(yīng)鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，構(gòu)建法治政府和服務(wù)型政府，在充分尊重地方自主性、培育公民參與意識和民主能力的基礎(chǔ)上，形成參與式的民主治理模式。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理；基層政權(quán)建設(shè)；變遷；民主；治理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是國家農(nóng)村政權(quán)的根基。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)得如何，相當程度上直接關(guān)系著整個農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展和人民民主政權(quán)的鞏固。自本世紀初以來，基于歷史遺留問題以及新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的諸多不適應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的去留和治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換一度成為學者關(guān)注的焦點。一些學者秉持撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的觀點，其中又分為主張“縣政鄉(xiāng)派”和主張“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。前者提出改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣級政府的派出機構(gòu)；后者提出除了一部分公共行政職權(quán)（如保障法律上的執(zhí)行，保護公民財產(chǎn)人身權(quán)利，維護社會秩序等）上交給縣級政權(quán)機關(guān)，其它的原屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的大部分權(quán)力，移交給自治機構(gòu)，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。還有一些學者則提出要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，其做法包括三種主張：“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，“鄉(xiāng)政自治”，以及近幾年隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)提出的“強鎮(zhèn)擴權(quán)”。事實上，全國大部分地區(qū)已經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，國家與社會的合作治理成為當前發(fā)展的主要走向，而“強鎮(zhèn)擴權(quán)”也由國家確立試點鎮(zhèn)，在一些經(jīng)濟發(fā)達的省份和地區(qū)進行改革試點。在國家提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的背景下，本文認為，保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)已是不爭的事實，問題的關(guān)鍵是如何加強和鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，有效解決政權(quán)“懸浮化”和權(quán)威“碎片化”的問題，以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的合法性。鄉(xiāng)村治理的形成并非一蹴而就，而是經(jīng)歷了歷史的發(fā)展與嬗變。誠如諾斯所言：“歷史是至關(guān)重要的。它的重要性不僅僅在于我們可以向過去取經(jīng)，而且還因為現(xiàn)在和未來是通過一個社會制度的連續(xù)性與過去連接起來的”。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的歷史進行回顧，或許我們可以從中找到解答上述問題答案。

一、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時期中央集權(quán)下的鄉(xiāng)村治理：專制—自治模式下的超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時期的鄉(xiāng)村社會主要是以戶籍制和賦稅制的方式，置于皇權(quán)為軸心的中央集權(quán)控制之下。傳統(tǒng)的專制國家不管是出于君主個人之私欲，還是為維護“家天下”長治久安之“公心”，都有一種將國家政權(quán)延伸至鄉(xiāng)村社會，建立基層政權(quán)，從而將鄉(xiāng)村社會納入統(tǒng)治秩序中的“原始沖動”?！盀榱丝刂颇康亩衙癖姺殖尚挝坏幕舅枷?，連同其變異形式和更細致的形式(最著名的是保甲制)在以后的帝國時代，甚至晚至民國時代仍行之不輟”。以在鄉(xiāng)村基層建立一定行政區(qū)劃和管理層級，設(shè)立組織進行治理，其名目如鄉(xiāng)、亭、里、黨、間、鄰、族、牌、都、圖、村、團、社、區(qū)、保、甲、什、伍等五花八門，不一而足?？h以下管理層級或三級、或兩級，有的是縣及以上衙門的延伸，有的是縣以下基層組織，前者有可能演變?yōu)楹笳?。我們把這些統(tǒng)稱為“鄉(xiāng)里制度”。國家通過一整套的鄉(xiāng)里制度連同其他相配的制度（如戶籍制），把農(nóng)民組織起來以汲取資源、實施控制，即所謂的“編戶齊民”。傳統(tǒng)專制時期的鄉(xiāng)治，大致可分兩個時期：

職役制時期，為官民合治。從隋文帝開皇16年(公元596年)直至清代。隋唐是鄉(xiāng)村基層治理演變的轉(zhuǎn)折點。隨著“‘鄉(xiāng)’的功能進一步弱化，‘里’‘村’成為鄉(xiāng)里組織的重要層級”。從唐代中期開始，“鄉(xiāng)官制”向“職役制”轉(zhuǎn)變，至宋代才得以完成。魏光奇認為，鄉(xiāng)官在唐中葉淪為職役源自秦漢時期就開始的中央集權(quán)官僚制度，作為先秦宗法貴族制度的對立物，它具有不斷膨脹，吞噬國家組織之外其他一切社會機體的本性，而鄉(xiāng)官又具有某種“地方自治”的性質(zhì)，因此很難為中央集權(quán)組織所認同，導致很多人不愿承擔此項職務(wù)，故而只好“輪差”，“鄉(xiāng)職”于是淪落為與軍旅、勞作等力役同樣性質(zhì)的工作。從宋中期開始，基層治理組織開始轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨＜字啤钡穆氁壑?，除了以治安為主要職能的“保甲”，宋代還產(chǎn)生了以教化為主要職能的“鄉(xiāng)約”這一新的基層組織。由“鄉(xiāng)官制”到“職役制”，這一轉(zhuǎn)變的最大影響便是各項鄉(xiāng)村公共職能的廢弛。面對兩宋時期社會無序、鄉(xiāng)土風氣敗壞的局面，元代曾試圖恢復(fù)鄉(xiāng)官制，設(shè)立“社”，但這種“社”制未能改變失敗的命運，其與征調(diào)賦稅的里制在實際過程中已經(jīng)混而為一。明初設(shè)里甲，主要擔負賦役的職能，同時也承擔古代鄉(xiāng)官的某些職能，如調(diào)和鄰里關(guān)系、調(diào)解民事糾紛、實施互助保障、維持村社治安和督勸農(nóng)桑等。清初承明制，后在農(nóng)村基層還設(shè)有鄉(xiāng)約、社學、社倉、鄉(xiāng)兵等組織。與此同時，宗族組織從宋代開始發(fā)展。保甲制的完善和宗族組織的興起是鄉(xiāng)村非行政化治理的基礎(chǔ)，縣而非鄉(xiāng)成為基層行政區(qū)域，治權(quán)所代表的官治體制由此從鄉(xiāng)鎮(zhèn)退縮到縣一級。

費孝通認為，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理存在著“自上而下”與“自下而上”兩條政治軌道，前者指中央集權(quán)的行政體制對鄉(xiāng)村社會的作用，后者指鄉(xiāng)村社會通過紳士向衙門訴求利益、討價還價、最終達成協(xié)議。王先明、張靜等也提出，傳統(tǒng)中國的治理結(jié)構(gòu)有兩個不同的部分，其上層是一個自上而下的官制系統(tǒng)，其底層是官治以外的地方治理，即由族長、鄉(xiāng)紳或地方名流掌握地方性的管制單位?！霸诨鶎由鐣胤綑?quán)威控制著地方區(qū)域的內(nèi)部事務(wù)，他們并不經(jīng)由官方授權(quán)，也不具有官方身份，而且很少與中央權(quán)威發(fā)生關(guān)系，這在事實上限制了中央權(quán)威進入基層治理”。由此，筆者提出一個鄉(xiāng)村治理穩(wěn)定的三角結(jié)構(gòu)，即在家國同構(gòu)、儒家倫理和宗法制度下，皇權(quán)、紳權(quán)和族權(quán)構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理穩(wěn)定的三角結(jié)構(gòu)，國家的行政權(quán)和鄉(xiāng)村自治權(quán)融為一體?？梢哉f中國傳統(tǒng)社會鄉(xiāng)村治理是一種專制—自治模式。一方面，政權(quán)“是以力致的，是征服者和被征服者的關(guān)系?！彼?，君主專制下王權(quán)具有至高無上的權(quán)威，并通過“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”和“權(quán)力的制度網(wǎng)絡(luò)”強化對鄉(xiāng)村社會的控制。專制政體下，無論是鄉(xiāng)村精英還是農(nóng)民，都受到了以暴力為后盾的意識形態(tài)的教化，并在宗法倫理和風俗習慣等非正式制度的強化下，將被治者的思想、言行納入其政治軌道，從而形成一個超穩(wěn)定的等級社會。另一方面，國家出于降低統(tǒng)治成本和對鄉(xiāng)村有效治理的目的，不得不尋求與鄉(xiāng)紳的合作，這樣鄉(xiāng)紳就成了連接國家權(quán)力與下層民眾的橋梁。國家只要獲得了所需要的資源，并不會過多干涉鄉(xiāng)村內(nèi)部的事務(wù)，封建土地制度又使地主鄉(xiāng)紳牢牢控制了鄉(xiāng)村社會最基本的經(jīng)濟資源。鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)在節(jié)約了國家統(tǒng)治成本的同時，也強化了鄉(xiāng)紳的地方性權(quán)威。是故，鄉(xiāng)村社會又呈現(xiàn)著一定程度自治的一面。當然，這種自治是基于帝制下的自治，是宗法制度和保甲制度的有機結(jié)合，具有行政權(quán)和自治權(quán)并存的二元性特征。然而這種“自治權(quán)”并非屬于農(nóng)民，于建嶸就指出，“古代鄉(xiāng)村權(quán)力體系的二元性只是表明，由于特殊的社會結(jié)構(gòu)，行政權(quán)和自治權(quán)分別掌握在占統(tǒng)治地位的地主階級中的不同成員手中，他們從根本上是統(tǒng)一的?！币虼?，這種與土地制度和超經(jīng)濟強制相聯(lián)系的基層政權(quán)，總是掌握在“鄉(xiāng)紳”或“族長”手中，“所謂鄉(xiāng)村自治，不過是鄉(xiāng)紳之治，或用現(xiàn)代的話語說，是精英之治”。

二、近代社會激變時期“現(xiàn)代性”政權(quán)的生成：地方自治和國家權(quán)力“內(nèi)卷化”

中國自19世紀中葉到20世紀中葉前期跨入近現(xiàn)代的一百年間，“現(xiàn)代世界體系”對中國的沖擊和激蕩越來越深入，中國發(fā)生了“千年未有之變局”，社會進入激變時期。無論是來自帝國主義的壓力，還是“國家建設(shè)”的自我需求，都要求建立一個“現(xiàn)代化”的國家政權(quán)。這一時期國家通過權(quán)力的延伸，加強了對鄉(xiāng)村的社會控制和資源掠奪，希望以此實現(xiàn)國家整合和民族獨立。因此，無論政權(quán)怎樣頻繁更替，所有的中央和地方政權(quán)都企圖將國家權(quán)力伸入社會基層，它們相信這些新延伸的政權(quán)機構(gòu)是控制鄉(xiāng)村社會的最有效的手段。這正是清末至民國以來國家重構(gòu)鄉(xiāng)村治理模式的歷史背景。然而，當國家權(quán)力下沉，企圖以地方自治整合鄉(xiāng)村社會，卻導致國家政權(quán)內(nèi)卷化。與此同時，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)權(quán)威不斷受國家權(quán)力的擠壓，加之鄉(xiāng)村精英質(zhì)量蛻化，整個鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出“劣治”景象。這一時期的鄉(xiāng)村治理可分為三個階段：

1.晚清時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“地方自治”

在近代民族資本主義經(jīng)濟得到一定發(fā)展的社會壓力下，社會推動憲政和地方自治的聲浪日趨高漲。同時，晚清時期，接連不斷的戰(zhàn)事和變法新政加重了國家財政的負擔，國家必須加大對鄉(xiāng)村的剝削；稅賦的增加又必然激起農(nóng)民的反抗，需要國家加強對鄉(xiāng)村的控制。于是，為了改變傳統(tǒng)中華帝國統(tǒng)治秩序崩潰的局面，強化國家對鄉(xiāng)村的統(tǒng)治，清政府開始推行“國家政權(quán)建設(shè)”(state-making)，通過地方行政機構(gòu)的正規(guī)化，規(guī)定了縣衙之下的行政區(qū)域劃分，將國家權(quán)力軌道鋪向鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)成為縣以下的基層行政建制，鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)由保甲制變?yōu)猷l(xiāng)(鎮(zhèn))保甲制，由依法產(chǎn)生的代表會議和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公所管轄。以上制度可以看到賦權(quán)于民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的痕跡。但是自治章程同時還規(guī)定了，“對于城鎮(zhèn)鄉(xiāng)的自治職權(quán)，由地方行政官監(jiān)督，地方官有權(quán)申請督撫解散鄉(xiāng)鎮(zhèn)議事會、董事會及撤銷自治職員?！边@實際上使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地方自治權(quán)成為虛幻和泡影，其實質(zhì)是清政府在國家建構(gòu)過程中試圖將國家政權(quán)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，打破傳統(tǒng)“鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”的高度地方自治，以便更好地汲取和整合鄉(xiāng)村資源。正如費正清指出，“清政府企圖通過正式認可紳士在地方上的控制，把紳士置于地方官員的控制之下(即把他們的職能正式納人基層的政府部門)，以此來鞏固他們的統(tǒng)治”。由于晚清政府的“開紳權(quán)”并非真心，而是迫于外在壓力的舉動，所以，地方紳權(quán)進入官僚體系后，并未完全順應(yīng)國家權(quán)力，反而使國家權(quán)力進一步走向分化，這也是導致后來民國軍閥割據(jù)的一個重要因素。

2.民初軍閥割據(jù)時期的地方自治

民初軍閥割據(jù)時期，雖然政權(quán)更迭，社會動蕩，但這些政權(quán)在加強鄉(xiāng)村政權(quán)建設(shè)方面卻是一致的。他們在“地方自治”的幌子下，不斷加強其獨裁統(tǒng)治。1914年，袁世凱政府頒布《地方自治試行條例》和《地方自治試行條例施行規(guī)則》，繼續(xù)把正式行政體制向縣以下延伸。隨著以袁世凱為代表的封建專制勢力的衰微，1921年7月北京政府發(fā)布了《市自治制》和《鄉(xiāng)自治制》法，該法取消了自治區(qū)制，恢復(fù)了民初的市鄉(xiāng)制。但在“鄉(xiāng)長由鄉(xiāng)自治會選舉和鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)董無薪給”這兩點上，《鄉(xiāng)自治制》比《地方自治試行條例》倒退了。實際上，在這個中央政權(quán)沒有能力全部貫徹其意志的歷史時期，全國各地基層政權(quán)的變化是參差不齊的。從地方自治的實踐模式來看，典型的有三種，即山西模式、浙江模式和云南模式，其中最有影響的是“山西模式”，它擁有一個完備的包括組織機構(gòu)、管理制度、行為規(guī)范、倫理教化等內(nèi)容的“自治體系”，因此被北洋政府視為“地方自治的模范”，并向全國廣為推介，該體系也最終成了閻錫山推行軍閥統(tǒng)治的基礎(chǔ)。

3.國民政府時期的重建保甲和鄉(xiāng)村建設(shè)運動

這一時期在鄉(xiāng)村重建問題上出現(xiàn)了政府和民間組織不同的聲音：一方面政府為推進民族國家建設(shè)，強化了對鄉(xiāng)村社會的控制；另一方面，民間則堅持鄉(xiāng)村建設(shè)的自主性和民主化，仍保持著地方民主自治微弱的聲音和種子。

一是重建保甲制。蔣介石對于地方自治基本上是持否定態(tài)度的，他極力鼓吹推行保甲的必要性，在江西、福建、陜西、四川、貴州等省推行“聯(lián)保連坐”式“保甲制度”。蔣介石的保甲制不同于傳統(tǒng)的保甲制，已失去了傳統(tǒng)的自治性，成為國民黨政府的基層行政單位。保甲所要考慮的首要任務(wù)就是農(nóng)村治安和力量動員。在“管、教、養(yǎng)、衛(wèi)”四個方針中，“管”替代其它內(nèi)容成為唯一內(nèi)容，從而形成鄉(xiāng)村治理的非均衡狀態(tài)。1935年國民黨第五次全國代表大會通過《切實推進地方自治以完成訓政案》，稱今后的地方自治必須采用“黨治精神”，同年通過的《地方自治法規(guī)原則》，第一條原則就是“將保甲容納于自治組織之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的編制為保甲”，而所謂“容保甲于自治”的實質(zhì)，就是以地方自治為名目，而為舊時代的保甲制度“招魂”。

二是鄉(xiāng)村建設(shè)運動。近代一些知識分子看到中國鄉(xiāng)村衰敗，紛紛提出振興鄉(xiāng)村、挽救鄉(xiāng)村的主張，學術(shù)界將其統(tǒng)稱為“鄉(xiāng)村建設(shè)派”。以晏陽初、梁漱溟等為代表的鄉(xiāng)村建設(shè)派認為，當時中國的問題主要是“文化失調(diào)”，其表現(xiàn)就是“社會構(gòu)造的崩潰”，因此需要重建一個社會機構(gòu)。由此，鄉(xiāng)村建設(shè)精英們在全國興起了一場鄉(xiāng)村建設(shè)運動，其目的是復(fù)興衰落的農(nóng)村經(jīng)濟，實現(xiàn)“民族再造”或“民族自救”。主要代表有梁漱溟的山東“鄒縣模式”和晏陽初的河北“定縣模式”，其共同特點是強調(diào)“自下而上”的由鄉(xiāng)村復(fù)興開始而實現(xiàn)民主再造的路線。知識分子本著建設(shè)鄉(xiāng)村的目的，試圖尋找一條改造農(nóng)村的有效途徑，但是“就其基本性質(zhì)而言，它是一場社會改良運動”。由于鄉(xiāng)村建設(shè)運動以承認現(xiàn)存制度為前提，是站在政府一邊來改造農(nóng)民，而不是站在農(nóng)民一邊來改造政府，最后只能以失敗告終。

從某種意義上來說，基層政權(quán)的變遷并非簡單地是一個經(jīng)濟過程，而是國家權(quán)力不斷擴展與延伸的復(fù)雜過程。杜贊奇認為，在中國鄉(xiāng)村社會存在著一個“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”，“文化網(wǎng)絡(luò)是地方社會中獲取權(quán)威和其他利益的源泉，也正是在文化網(wǎng)絡(luò)之中，各種政治因素相互競爭，領(lǐng)導體系得以形成?！蓖瑫r，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)依然存在，整個鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出傳統(tǒng)與現(xiàn)代的交融的現(xiàn)象。在這樣的“場域”下，國家政權(quán)逐漸下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，試圖將之納入國家權(quán)力體系，以增強國家對鄉(xiāng)村社會的控制與汲取，但由于國家政權(quán)現(xiàn)代化并非是完全意義上的實現(xiàn)，這種權(quán)力下延最終止于“半官僚化”的基層政權(quán)，加之傳統(tǒng)鄉(xiāng)村精英從這政治領(lǐng)域“隱退”，從而催生了游離于國家權(quán)威外并難以控制的“贏利型經(jīng)紀”。“贏利型經(jīng)紀人”對下超額榨取、對上隱瞞截留，以此謀取暴利，其后果是“使鄉(xiāng)村社會在經(jīng)濟遭受更大壓迫的同時，國家也無法正常提取農(nóng)村的剩余經(jīng)濟資源”，最終導致了“國家政權(quán)內(nèi)卷化”。

無論是晚清還是民國時期，在內(nèi)憂外患連綿不絕的形勢下，國家能力脆弱，隨時都有崩潰的可能。所以，政府急迫需要鞏固政權(quán)，贏得權(quán)威基礎(chǔ)。社會轉(zhuǎn)型期，“農(nóng)村扮演著關(guān)鍵性的‘鐘擺’角色……農(nóng)村的作用是個變數(shù)：它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源”，“政府能否保持穩(wěn)定，那就要看它能否抵消革命吸引力，并使農(nóng)民在政治上站到自己一邊”。因此，無論是晚清政府、袁世凱政權(quán)、北京政府還是南京國民政府，都希望通過實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的整合來化解其統(tǒng)治危機。但問題是，一方面，中國的政治現(xiàn)代化不得不將西方國家分階段完成的“國家政權(quán)建設(shè)”與“民族形成”畢其功于一役，在強化國家財政汲取能力的同時還要實現(xiàn)政權(quán)的合法化和機構(gòu)的官僚化，在這一過程中就出現(xiàn)了內(nèi)在的緊張與沖突，由此生發(fā)出一系列嚴重的社會危機；另一方面，當國家政權(quán)的某些職能迅速增長的同時，人民的民主權(quán)利和經(jīng)濟利益卻不斷削弱，國家權(quán)力實際上淪為統(tǒng)治者專制的工具，強化國家權(quán)威的過程由此異化為強化對民眾的控制和聚斂社會財富的過程，而國家政權(quán)向鄉(xiāng)村延伸，最終只是為了加強掠奪鄉(xiāng)村資源，以緩解國家岌岌可危的財政狀況。由此可見，“國家權(quán)力的下沉和國家對鄉(xiāng)村社會的整合盡管是現(xiàn)代化的伴生物，但如果下沉的國家權(quán)力只是以掠奪性為目的，那么這種整合最終會歸于失敗”，這是當今鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理需要鏡鑒的教訓。

三、人民公社時期單質(zhì)權(quán)力結(jié)構(gòu)：“政社合一”和運動式全能治理

中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨為尋求一個既能穩(wěn)定政權(quán)又能進行現(xiàn)代化的農(nóng)村社會治理模式而一直探索。通過土地改革運動，中共以強制性的剝奪方式?jīng)]收了地主的土地，改變了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會存在的基礎(chǔ)，摧毀了封建性質(zhì)的鄉(xiāng)村社會秩序，從而使農(nóng)村與國家之間建立起新的聯(lián)系，這種聯(lián)系集中體現(xiàn)在農(nóng)村基層政權(quán)不斷向集權(quán)發(fā)展制度變革中，從互助組而初級社，再到高級社，最終確立了“政社合一”的人民公社體制。由此，國家依靠強制性的行政權(quán)力摧毀了鄉(xiāng)村社會舊的經(jīng)紀體制，廣大民眾被納入到無所不包的政治體系或“總體性組織”之中，“國家的政策、方針乃至意識形態(tài)都通過自上而下、與地方精英高度一致的官僚系統(tǒng)順暢而直接的貫徹到鄉(xiāng)村社會”，“在這種公社體制超經(jīng)濟的強制下，村民變成了社員”。

1958年8月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，決定對農(nóng)村基層政權(quán)實行變革，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民委員會和農(nóng)業(yè)合作社組織，改建為人民公社，并對人民公社的體制和規(guī)模等作了規(guī)定，由此興起了“人民公社化運動”，人民公社成為農(nóng)村基層政權(quán)組織，取代了鄉(xiāng)級政權(quán)的基層行政地位，確立起“政社合一”的鄉(xiāng)村治理模式。人民公社實行“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的管理模式，即公社下設(shè)生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊兩個治理層次，形成“公社——生產(chǎn)大隊——生產(chǎn)隊”三級治理組織體系，村落中的每一個成員，都屬于社員，有責任和義務(wù)參加以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的集體勞動，這也是村民唯一謀生的手段。通過這一系列嚴密的控制措施，公社體制最終將農(nóng)民轉(zhuǎn)化為按指令進行生產(chǎn)活動的國家計劃組織系統(tǒng)中的一個基本單元。

人民公社除了是“政社合一”的體制，也是“黨政合一”、“黨經(jīng)合一”的組織體制。公社設(shè)立黨委，生產(chǎn)大隊設(shè)立黨支部，生產(chǎn)小隊設(shè)立黨小組，三者為隸屬關(guān)系，由此形成黨的組織網(wǎng)絡(luò)?！拔幕蟾锩敝袑嵭小耙辉I(lǐng)導”，即黨組織、政權(quán)組織、經(jīng)濟組織高度重合，農(nóng)村基層事務(wù)的決定權(quán)高度集中于黨的組織，黨的組織由此成為實際擁有管理農(nóng)村基層事務(wù)的主要機構(gòu)，公社和大隊管委會等組織處于“虛置狀態(tài)”，從而形成了一種“以黨為核心的行政權(quán)力支配型”的權(quán)力結(jié)構(gòu)形式，公社黨委書記和大隊書記是權(quán)力結(jié)構(gòu)的核心。這就是所謂的“政黨下鄉(xiāng)”。通過“政黨下鄉(xiāng)”，中共一方面在農(nóng)村建立起了廣泛的組織網(wǎng)絡(luò)，使農(nóng)民政治化、國家化，改變了傳統(tǒng)農(nóng)民的分散性和狹隘性。另一方面，中共在政治忠誠和階級成份的基礎(chǔ)上發(fā)展自己的黨員，建構(gòu)了一個新興的農(nóng)村精英階層，從而確立了以執(zhí)政黨為核心的國家行政權(quán)力的絕對權(quán)威。

本著實現(xiàn)現(xiàn)代化和建設(shè)社會主義的期望，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨通過合作化運動和人民公社運動，達到了國家對基層農(nóng)村社會的完全控制，農(nóng)村社會呈現(xiàn)出“政社合一”的凝固化結(jié)構(gòu)。公社對農(nóng)民進行以基層政權(quán)為中心的重新組織，將幾乎所有的生產(chǎn)、經(jīng)營、居住及遷徙活動都掌握在基層政權(quán)手中，村社組織的行政化使公社權(quán)力以前所未有的規(guī)模和深度直接滲入到鄉(xiāng)村社會的各個角落，國家權(quán)力史無前例地下伸到社會底層，通過支配每個農(nóng)民的日常生活而將農(nóng)民整合到自上而下的集權(quán)體系之中。農(nóng)民個人依附于政權(quán)組織，時刻處于政治、經(jīng)濟和意識形態(tài)的高壓之下，失去了對生產(chǎn)、生活方式的最低限度的選擇，在這個意義上，權(quán)利是單方面的。同時，農(nóng)村基層政權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)也是單一、失衡的，形成了“單軌政治”的局面：一方面，在黨的一元化領(lǐng)導和高度集權(quán)下，國家權(quán)力在橫向和縱向上基本都是同質(zhì)的；另一方面，基層農(nóng)村社會也是集中統(tǒng)一的國家權(quán)力支配下的一個行政區(qū)域，缺乏最低限度的自組織能力和自治權(quán)。“精英集團呈現(xiàn)出類型單一化和結(jié)構(gòu)趨同的特征。”中國鄉(xiāng)村高度集權(quán)的“全能主義”治理模式由此形成。

從國家政權(quán)建設(shè)的角度看，人民公社體制具有高效的權(quán)力運作機制和社會動員能力，通過政社合一的制度和一個強有力的、權(quán)力高度集中的權(quán)威系統(tǒng)，它有效地將農(nóng)民組織起來，并控制了歷代難以克服的基層治理的“經(jīng)紀”頑癥，從而成功地完成現(xiàn)代國家構(gòu)建的任務(wù)。由于治理資源的貧乏，中共要完成現(xiàn)代化任務(wù)，就需要破解大規(guī)模集體行動的難題。這一方面依靠不斷的政治思想運動和各種教育手段來維持，通過意識形態(tài)的教化最大限度地消除農(nóng)民偏離國家設(shè)定的軌道；另一方面則采取政治高壓、訴諸階級斗爭等政治運動方式，以此來促進和維持農(nóng)村社會被激勵起來的政治熱情。這種運動式的治理模式在維持政治秩序、確保順利實現(xiàn)現(xiàn)代國家建設(shè)方面，確實有其存在的合理性和必要性。通過這一非制度化的整肅方式，一定程度上降低了理性制度缺失帶來的基層官員經(jīng)紀化傾向，確保了基層干部對政治體系的忠誠，從而維持政治體系的有效運作。但是，在被強行“嵌入”鄉(xiāng)村社會的過程中，人民公社體制與鄉(xiāng)村的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)不可避免地存在著巨大的張力，它割斷了鄉(xiāng)村社會的歷史傳統(tǒng)，超越了當時農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，以國家行政主導取代一切，將國家意志超越農(nóng)民的意志之上，因此必須不斷靠國家超經(jīng)濟的強制手段去彌合兩者之間的裂縫。然而，“強制”的存在，恰恰證明了公社體制的殘缺性和脆弱性，因為任何一種社會制度都不可能依靠強制長期維持，這種鄉(xiāng)村動員和組織形式是通過政治動員進行的，當與革命相關(guān)的“強制”隨著革命的結(jié)束和時間的延展而日益弱化的時候，公社制度弊端不斷顯現(xiàn)，并最終走向終結(jié)。

四、改革開放后“鄉(xiāng)政村治”治理模式：壓力型“鄉(xiāng)政”和有限“村治”

改革開放以后，農(nóng)村實行了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，農(nóng)戶成為相對獨立的生產(chǎn)經(jīng)營者，家庭經(jīng)濟的興起客觀上使超經(jīng)濟力量的強制作用降低，國家權(quán)力開始從農(nóng)村社會后退，“撤社建鄉(xiāng)”逐漸在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級展開。從1982年憲法確定廢除人民公社體制建鄉(xiāng)設(shè)村，到1998年頒布《中華人民共和國村民委員會組織法》，“鄉(xiāng)政村治”體制的形成大致可分為兩個階段：

第一階段，“鄉(xiāng)政村治”體制的初步確立階段（1982年至1987年）。以原有公社的管轄范圍為基礎(chǔ)建鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），大隊和生產(chǎn)隊相應(yīng)改成村和組，村和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之間在法律上不再是行政上的上下級和直接的“領(lǐng)導關(guān)系”，而是“指導關(guān)系”，從而使村民自治作為一項新型的群眾自治制度和直接民主制度在法律上確立起來。改制之初，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)立了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會常務(wù)主席，主席團由臨時機構(gòu)變?yōu)闇食ＴO(shè)機構(gòu)，在人代會閉會期間行使職權(quán)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨組織、軍事組織和群眾組織仍維系原來的方式，同時還成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟組織以指導和幫助集體企業(yè)，從而形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟組織“三位一體”的治理模式。

第二階段，“鄉(xiāng)政村治”體制的成熟并日趨完善階段（1988年以后）。這一階段主要強調(diào)村的自治權(quán)，全國普遍開展了村一級的民主選舉、村務(wù)公開、建章立制等自治活動，并在全國建立起一批示范縣。1998年《村組法（試行）》正式改為《村組法》，對村民委員會的性質(zhì)、設(shè)置、職能、工作原則、工作機構(gòu)等作了具體規(guī)定。村委會不再是國家政權(quán)的組成部分，也不像公社時期直接支配個人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民委員會是指導與被指導的關(guān)系，從而鄉(xiāng)村事務(wù)在村一級形成了“民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督、民主決策”的民主自治機制。由此，“鄉(xiāng)政村治”模式下，基層權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“國家（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）行政權(quán)力—村民自治權(quán)利（村黨支部和村委會）—村民三重互動構(gòu)架?！?/p>

“鄉(xiāng)政村治”體制實行“政社分開”，增強了社會的自主性，是一次國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系的重構(gòu)，不僅重新構(gòu)建了農(nóng)村基層的行政組織與管理體系，也力圖重新劃定國家權(quán)力與社會權(quán)力、農(nóng)村基層政府與農(nóng)村基層自治組織的權(quán)力邊界，從而為鄉(xiāng)村社會的自我組織和管理提供了一定的社會和政治空間，也為農(nóng)民的經(jīng)濟自主和政治民主提供了制度和組織框架；同時，“鄉(xiāng)政村治”格局下的村民自治體現(xiàn)了國家權(quán)力對地方性知識和“權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)”的尊重，注重國家、現(xiàn)代性與地方性傳統(tǒng)的對接和相互融合，國家在這個過程中能更好地實現(xiàn)對鄉(xiāng)村的控制，而地方也由此獲得更多自主權(quán)、自治權(quán)。這些無疑都有利于社會資源配置的有效性以及鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展。

但是，在實踐運行中，公社體制遺留下的“黨政不分”、高度集權(quán)等問題仍然存在，加上財權(quán)、事權(quán)不對稱的財稅體制和壓力型體制等制度性障礙，“鄉(xiāng)政”步履維艱。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級權(quán)力結(jié)構(gòu)高度集中和缺乏完整性并存，黨委領(lǐng)導握有以人、財、物權(quán)為基礎(chǔ)的高度集權(quán)，而真正的權(quán)力機構(gòu)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力則基本被虛置和架空，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委特別是黨委書記是事實上的決策者。另一方面，由于“條塊分割”管理體制的制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與其它級別的政權(quán)相比，其職權(quán)是最不完整的，縣里的各個部門的派出機構(gòu)事實上分割了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部分權(quán)力。其次，“壓力型體制”下“鄉(xiāng)政”向國家型經(jīng)紀蛻變。鄉(xiāng)財縣管的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍處于被動、服從的不平等地位，財政緊缺成為一個普遍的現(xiàn)象。財稅體制與縣鄉(xiāng)之間既存的政治結(jié)構(gòu)、人事制度等結(jié)合，使鄉(xiāng)政府的治理自主性和完整性遭到嚴重的扭曲。曹錦清教授在與一位鄉(xiāng)黨委書記訪談時指出的：“作為中國農(nóng)村最基層的一級政府，其基本的職能只是接受上級黨政與各部門下達的指令與任務(wù)，協(xié)助各條條的工作，很少有權(quán)力、有精力根據(jù)本轄區(qū)的實際情況，獨立制定社會經(jīng)濟發(fā)展計劃，并切實有效地落實它。”為了順利、按時、足額完成上級分配的各種任務(wù)，應(yīng)付上級的目標績效考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得不采取“開源節(jié)流”的辦法：一方面是“開源”，即把財政負擔轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，通過控制村委會，將縣級的各項指標下達到村、到戶，將壓力轉(zhuǎn)嫁到村民身上；另一方面是“節(jié)流”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面“不作為”或“消極作為”。這就從體制上促成了“鄉(xiāng)政”向國家型經(jīng)紀的蛻變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為國家政權(quán)在地方的執(zhí)行者而非地方利益的保護者，結(jié)果導致農(nóng)村治理中干群關(guān)系惡化，國家政權(quán)在鄉(xiāng)村基層的權(quán)威與認同受到嚴重削弱。第三，村治自主性弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過黨的組織系統(tǒng)對村黨支部的絕對領(lǐng)導，特別是通過村支部書記的選拔和任免保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對村級組織的行政控制。同時，村委會的直接選舉因提名權(quán)向上集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委手中并由村黨支部負責加以落實而流于形式，村民委員會事實上成為國家控制鄉(xiāng)村基層的準行政工具。另一方面，村莊內(nèi)部的自主性資源和自主性組織結(jié)構(gòu)不斷發(fā)展，農(nóng)民的自治沖動日益強烈，由此導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊之間不斷發(fā)生“脫節(jié)”，而兩者博弈的結(jié)果是“形式上鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的控制強化了，實質(zhì)上基層政府與鄉(xiāng)村社會脫節(jié)了”。

作為當代中國鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)性治理結(jié)構(gòu)，“鄉(xiāng)政村治”仍然維持著黨政高度一體化和政治、經(jīng)濟與社會權(quán)力高度集中的金字塔式的權(quán)力結(jié)構(gòu)，而“壓力型體制”下，層層承包式的“經(jīng)濟一政治”體制，實質(zhì)上是一種“縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)一村(黨支部)”連坐制，這促成了贏利型經(jīng)紀重新滋生蔓延，鄉(xiāng)村政權(quán)最終完成了向“國家經(jīng)紀”角色的轉(zhuǎn)換。這不僅妨礙了鄉(xiāng)村社會的發(fā)展，更重要的是它直接損害了國家在鄉(xiāng)村的合法性基礎(chǔ)。國家試圖通過強調(diào)“村民自治”來制約鄉(xiāng)村干部的權(quán)力，解決地方政權(quán)內(nèi)卷化帶來的問題，但是鄉(xiāng)村治理既無法從個案上逐一疏導，又難以從根本制度上予以緩解，在利益驅(qū)動下，任何積極的改革舉措都被各種消極因素化解，消于無形。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的發(fā)展路徑

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的歷史變遷及其內(nèi)在邏輯可以看到，不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式是特定歷史時代的產(chǎn)物，有其特定的發(fā)生規(guī)律和軌跡。然縱觀鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理發(fā)展過程，無論是傳統(tǒng)封建專制時期、近代國家政權(quán)建設(shè)階段還是新中國成立以來現(xiàn)代國家構(gòu)建的努力階段，不同的治理模式雖然一定程度實現(xiàn)了政治統(tǒng)治和經(jīng)濟發(fā)展的目的，但并不能從根本上實現(xiàn)“國家一體化”與“國家合法性”的雙重建設(shè)。

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時期“官紳合治”的治理模式，是皇權(quán)、紳權(quán)和族權(quán)的共治，國家權(quán)力和社會權(quán)力在一定程度上能夠達到相互牽制的均勢狀態(tài)，形成了一個超穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，這在當時的歷史條件下是適合小農(nóng)宗法經(jīng)濟的。但是，這種模式也有其自身不能解決的問題：首先，代表社會權(quán)力的士紳階層并非能真正代表農(nóng)民的利益，階級特性必然會導致他們與國家“共謀”對農(nóng)民進行盤剝。其次，由于“王權(quán)止于縣政”，離皇權(quán)愈遠，皇權(quán)的控制能力愈弱，這極大限制了國家的汲取能力。其三，傳統(tǒng)國家的基層政權(quán)主要負責收稅和治安，沒有為農(nóng)民提供服務(wù)的職能，農(nóng)民也沒有參與權(quán)利，只有采取諸如暴動和起義等非制度化的形式。因此，傳統(tǒng)社會鄉(xiāng)村的治理績效無疑是低下的，這種低效一方面表現(xiàn)在局部性、粗放性的治理，另一方面，“雙軌政治”使得鄉(xiāng)村秩序更多地倚賴于家族制度和鄉(xiāng)紳實行的間接統(tǒng)治。到近代現(xiàn)代國家構(gòu)建時期，各政權(quán)不斷地將基層政權(quán)下沉，使國家權(quán)力更加深入地向農(nóng)村社會滲透，同時開啟了“地方自治”的進程，但無論是清政府、北洋軍閥，還是國民黨政府，所謂的“地方自治”和民權(quán)都是虛幌，制定的“自治法規(guī)”只是停留在文本制度上，其目的并非是保護農(nóng)民利益、培養(yǎng)農(nóng)民的民主意識，而只是為了加強政治控制并汲取財稅。

新中國成立后建立的高度集權(quán)、“政社合一”的人民公社體制完全剝奪了農(nóng)民的民主權(quán)利和獨立人格，通過運動式的全能治理，對鄉(xiāng)村基層實施縝密的軍事化管理，從而牢牢將鄉(xiāng)村社會控制在國家政權(quán)下，并達到汲取資源支援國家建設(shè)的目的。但是，這種行政主導方式違背了經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，侵蝕了地方自主性，忽視了農(nóng)民的個人權(quán)利，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，最終被新的治理模式——“鄉(xiāng)政村治”所取代。但是強大的歷史慣性導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理一直處于艱難竭蹶之中，政治和社會領(lǐng)域的“傳統(tǒng)形態(tài)”難以適應(yīng)不斷發(fā)展的市場經(jīng)濟，“政社經(jīng)”全能式的政府管理體制、“黨政不分，以黨代政”、高度集權(quán)、干群矛盾突出等問題依然存在。由此可見，雖然國家權(quán)力向社會基層擴散是現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)不可或缺的一部分，但是這個過程的順利完成必須以提高國家合法性為前提，與此相應(yīng)要求的是現(xiàn)代化的治理模式和方式。因此要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有效治理，就必須在國家政權(quán)下沉的同時，適應(yīng)鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，構(gòu)建法治政府和服務(wù)型政府，在充分尊重地方自主性、培育公民參與意識和民主能力的基礎(chǔ)上，形成參與式的民主治理模式。

第一，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，建立服務(wù)型政府。中共十八大報告明確提出要“深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”，“繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政權(quán)直面廣大農(nóng)民，雖然目前其體制機制存在諸多不足，但保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)并進行體制機制的創(chuàng)新仍是當前乃至今后很長一段時間我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)（尤其是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的必然選擇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的首要目標是要定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立以公共服務(wù)為主的基層政府體系，其考核目標也應(yīng)以提供多少有效公共服務(wù)為主要依據(jù)。中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的歷史發(fā)展展現(xiàn)了國家政權(quán)建設(shè)的過程，透過歷史應(yīng)該看到，“國家一體化”的建設(shè)必須同時俘獲民眾的政治認同和政治忠誠，即獲得政治合法性，這就要求國家政權(quán)對基層社會的整合不能以掠奪為目的，而是能夠保護民眾的權(quán)利，為民眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。要完成這一職能轉(zhuǎn)變，首先要樹立現(xiàn)代性治理規(guī)則，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)明確公共服務(wù)的職能定位，維護公民權(quán)利，并將這一角色和關(guān)系制度化。其次，要圍繞公共服務(wù)目標設(shè)立機構(gòu)。相對于政治統(tǒng)治、經(jīng)濟發(fā)展、社會管理等目標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)機構(gòu)的設(shè)立及其職能基本處于邊緣位置，而稅費改革后的“簡政放權(quán)”，許多地方更是先將公共服務(wù)性機構(gòu)減去，推向市場，或是弱化公共服務(wù)機構(gòu)和公共服務(wù)職能。因此，依據(jù)服務(wù)型政府目標，基層政府機構(gòu)的設(shè)立需要將重心逐步轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，需由政府承擔的公共服務(wù)職能必須由政府機構(gòu)承擔，不能一味“放權(quán)”。最后，建設(shè)以公共服務(wù)為中心的制度體系，即建立基層政府公共服務(wù)的動力基礎(chǔ)和問責機制，轉(zhuǎn)變權(quán)力運行機制，解決當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)動力不足的問題。

第二，深入推進依法行政，建設(shè)法治政府?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提到，“各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導下、在法治軌道上開展工作”，“加快建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。法治政府的建設(shè)不僅是基層政府體制自身的需求，也是滿足基層社會治理的需要。法治秩序的確立，可以改變傳統(tǒng)形態(tài)的治理方式，使一切“非政治”事務(wù)都交由法律來解決，這就可以使社會問題非政治化，將社會矛盾和沖突控制在一定范圍和強度之內(nèi)。這不僅可以保證政府管理的權(quán)威性，而且通過明確的法律條文或規(guī)定，可以使各權(quán)力主體或利益主體能對各自的行為產(chǎn)生理性的預(yù)期和判斷，從而減少社會矛盾。要建設(shè)法治政府，一方面上級政府要尊重基層政府的政治地位和權(quán)力，把不應(yīng)當上收的行政權(quán)力歸還基層政權(quán)。目前，基層政府權(quán)力在制度設(shè)計上是不完整的，同時又要完成上級政府的各項分派任務(wù)和考核指標，只有通過制度設(shè)計上和實際運行中有力的法治約束，建立不同層級政府間法治有序的治理結(jié)構(gòu)，才能使基層政府真正有效運轉(zhuǎn)起來，承擔相應(yīng)的責任，從而走出壓力型“鄉(xiāng)政”的困境。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)依據(jù)權(quán)力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，全面推進政務(wù)公開。只有以法律來保證民眾的知情權(quán)，才能有效地約束政府權(quán)力，消解基層政治生活中出現(xiàn)的矛盾和沖突。

第三，推進有序公共參與的發(fā)展，構(gòu)建參與式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，要完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制，“依法保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，這表明擴大基層民主、構(gòu)建參與型治理模式已成為農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型的基本方向。傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村基層控制方式從理論上說有兩種基本類型：一是國家通過官僚組織層層控制，二是由地主、士紳、家族宗族等進行基層自治，形成一種內(nèi)生秩序?；蕶?quán)通過尋求基層精英（鄉(xiāng)紳和族長）的合作，來獲得在鄉(xiāng)村的“合法性”，以降低統(tǒng)治成本。因此，我們要高度重視農(nóng)村的經(jīng)濟精英，將他們吸納到鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共治理過程中，發(fā)揮他們的積極作用。例如當前的“富人治村”，這雖然與傳統(tǒng)社會的“鄉(xiāng)紳治村”截然不同，但這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)對其治理能力不足的一種策略，是一種策略治理，是實現(xiàn)其各類行政和治理目標的重要手段。另一方面，要加快制度建設(shè)，擴大有序的公共參與，為民眾的主動參與提供有效的制度渠道。比如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立民情接待室，降低召集村民會議的門檻，降低“一事一議”的門檻，更好地發(fā)揮村民代表大會、村民大會的作用。通過這些制度化的渠道暢通公眾參與，可以疏導非正常訴求給鄉(xiāng)村秩序帶來的壓力，推動鄉(xiāng)村的理性發(fā)展。另外，通過積極發(fā)展基層協(xié)商，凡是涉及群眾切身利益的決策都充分聽取群眾意見，可以有效地推進政府決策的科學化與民主化，實現(xiàn)官與民的合作治理。

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責任編輯：劉華安

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1008-4479（2015）06-0077-13

2015-04-22

汪瑋（1982-），女，浙江杭州人，中共浙江省委黨校政治學（科社）教研部講師，浙江省科學發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心研究員，政治學博士，主要研究方向為民主理論與地方治理。