張曉瓊，李秀婷

（曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東日照276826）

新型農(nóng)村社區(qū)組織體系建設(shè)創(chuàng)新探究
——基于“全國(guó)農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”日照市的調(diào)查

張曉瓊，李秀婷

（曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東日照276826）

日照市作為民政部確認(rèn)的全國(guó)唯一一個(gè)“農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”，在實(shí)踐過(guò)程中提出了新型農(nóng)村社區(qū)四大治理體系，即：組織體系、服務(wù)體系、自治體系和保障體系。其中組織體系主要包括黨組織領(lǐng)導(dǎo)體系、管理組織體系、社區(qū)配套組織體系三個(gè)子體系，在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)核心的作用。在三個(gè)子體系中，黨組織領(lǐng)導(dǎo)體系處于領(lǐng)導(dǎo)和保障地位，為社區(qū)建設(shè)起到了支撐與保證的作用，其成功的經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)與推廣。但是由于黨組織過(guò)于行政化使得社區(qū)自治性質(zhì)被淹沒(méi)，導(dǎo)致社區(qū)黨組織與社區(qū)村委會(huì)之間關(guān)系不清。通過(guò)實(shí)地調(diào)查，深入探究新型農(nóng)村社區(qū)組織體系在實(shí)踐中如何運(yùn)行及發(fā)揮其功能與作用，以期對(duì)正在全面推進(jìn)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)與借鑒。

新型農(nóng)村社區(qū)；組織體系；建設(shè)現(xiàn)狀；功能與作用

一、引言

隨著新型農(nóng)村社區(qū)的快速推進(jìn)，如何構(gòu)建與新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展相適應(yīng)的治理體系，是農(nóng)村基層治理面臨的重大問(wèn)題。黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告指出要“推進(jìn)基層治理法治化”［1］，因此新型農(nóng)村社區(qū)治理體系的依法構(gòu)建，不僅能夠與十八屆四中全會(huì)依法治國(guó)的精神相契合，而且也是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化在農(nóng)村基層治理中的直接反映。日照市作為全國(guó)民政部確認(rèn)的唯一一個(gè)“農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”，經(jīng)過(guò)五年的探索與實(shí)踐，走出了一條與眾不同的管理和服務(wù)創(chuàng)新道路，形成了自己獨(dú)特的新型農(nóng)村社區(qū)治理體系——四大體系。四大體系是日照市東港區(qū)H社區(qū)在實(shí)踐探索中首次提出的，后來(lái)得到廣泛的認(rèn)可，在日照市黨委的領(lǐng)導(dǎo)下形成了包含組織體系、服務(wù)體系、自治體系和保障體系的四大體系。其中，組織體系主要由黨組織領(lǐng)導(dǎo)體系、管理組織體系、社區(qū)配套組織體系三部分組成；服務(wù)體系包含公共服務(wù)、市場(chǎng)化服務(wù)、志愿服務(wù)三個(gè)子體系；自治體系通過(guò)社區(qū)村委會(huì)和社區(qū)事務(wù)監(jiān)督委員會(huì)兩個(gè)主體對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行自治；保障體系主要包括組織領(lǐng)導(dǎo)、人員、經(jīng)費(fèi)的保障。

根據(jù)對(duì)日照市“四區(qū)兩縣一城”，即：東港區(qū)、嵐山區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、山海天旅游度假區(qū)、莒縣、五蓮縣、國(guó)際海洋城，共34個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，組織體系作為領(lǐng)導(dǎo)和核心體系在四大體系中地位最為突出，在實(shí)踐過(guò)程中發(fā)揮了重要的作用。日照市在實(shí)踐探索中構(gòu)建了以黨組織為核心，自治組織為主體，群團(tuán)組織為紐帶，社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織為補(bǔ)充的新型農(nóng)村社區(qū)組織體系，確保了組織、職能、工作、責(zé)任四到位，為社區(qū)建設(shè)、管理、服務(wù)、自治提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保證。因此，我們通過(guò)實(shí)地調(diào)查，對(duì)這一社區(qū)建設(shè)的重要組織保證在實(shí)踐中如何運(yùn)行及發(fā)揮其功能與作用進(jìn)行了深入探究，以期對(duì)正在全面推進(jìn)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)與借鑒。

二、新型農(nóng)村社區(qū)組織體系建設(shè)現(xiàn)狀

組織體系是四大體系的領(lǐng)導(dǎo)和核心體系，總體上來(lái)看，日照市新型農(nóng)村社區(qū)的組織體系主要包括黨組織領(lǐng)導(dǎo)體系、管理組織體系、社區(qū)配套組織體系三個(gè)子體系。

1.黨組織領(lǐng)導(dǎo)體系建設(shè)。黨組織領(lǐng)導(dǎo)體系是組織體系的核心?！度珖?guó)農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)工作方案》要求，新型農(nóng)村社區(qū)黨組織的建設(shè)需在社區(qū)層面設(shè)立黨委或者黨總支，社區(qū)內(nèi)部打破以村莊為界限、地域?yàn)橄薜脑O(shè)置模式，根據(jù)產(chǎn)業(yè)、功能和特色設(shè)置服務(wù)型黨支部，形成橫向到邊、縱向到底的社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)體系。具體來(lái)說(shuō)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）原有的、以管理區(qū)（工作片）為單位設(shè)置的黨總支全部撤銷(xiāo)，以現(xiàn)有規(guī)劃的社區(qū)為基本單元，在社區(qū)層面設(shè)立黨委或黨總支，并將社區(qū)所轄區(qū)域內(nèi)的村黨支部、企業(yè)黨支部、專(zhuān)業(yè)合作社黨支部納入社區(qū)黨委或者黨總支的范圍內(nèi)，同時(shí)針對(duì)經(jīng)常臨時(shí)的外出務(wù)工人員以及不定居的外來(lái)流動(dòng)人員設(shè)立黨支部，形成多元的黨組織領(lǐng)導(dǎo)體系。到目前為止，日照市建成的新型農(nóng)村社區(qū)已全部設(shè)立黨委或者黨總支。在日照市新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)過(guò)程中，形成了包含不同單位的各類(lèi)黨組織領(lǐng)導(dǎo)體系，如東港區(qū)X社區(qū)的特色黨組織領(lǐng)導(dǎo)體系，在鎮(zhèn)黨委下設(shè)社區(qū)黨總支，并將社區(qū)所轄區(qū)內(nèi)的各個(gè)村黨支部、企業(yè)黨支部、專(zhuān)業(yè)合作社黨支部全部納入社區(qū)黨總支。再如莒縣D社區(qū)由于地處鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地，所轄各類(lèi)組織較多，因此在社區(qū)層面成立社區(qū)黨委。除了包含社區(qū)所轄村莊的村黨支部以外，按照志趣相投、行業(yè)相近的原則，組成業(yè)緣趣緣黨支部，并將社區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位、協(xié)會(huì)組織等各類(lèi)黨組織納入社區(qū)黨委，打破了原有行政區(qū)劃、地域的限制，形成了具有特色的店子社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)體系。

2.管理組織體系建設(shè)。日照市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過(guò)程也是對(duì)原有的基層管理組織體系進(jìn)行重構(gòu)的過(guò)程。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，日照市大多采取“多村一社區(qū)”的建設(shè)模式。從實(shí)際情況來(lái)看，日照市新型農(nóng)村社區(qū)管理組織體系的建設(shè)呈現(xiàn)兩個(gè)發(fā)展階段。第一階段是新型農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展前期。社區(qū)所管轄的行政村并未撤銷(xiāo)，在社區(qū)層面設(shè)立社區(qū)管理委員會(huì)或者自治組織協(xié)調(diào)委員會(huì)作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，作為過(guò)渡性質(zhì)的組織代行農(nóng)村社區(qū)村民委員會(huì)的職責(zé)，負(fù)責(zé)村莊合并之前的社區(qū)管理、服務(wù)、自治等事務(wù)。例如嵐山區(qū)Y社區(qū)，該社區(qū)處于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過(guò)渡時(shí)期，在社區(qū)層面成立Y社區(qū)管理委員會(huì)，其社區(qū)所管轄范圍內(nèi)的行政村并未撤銷(xiāo)，行政村村民委員會(huì)并行存在，與社區(qū)黨組織實(shí)行“一套班子、兩塊牌子”的運(yùn)作模式。第二階段是新型農(nóng)村社區(qū)村莊合并發(fā)展階段。新型農(nóng)村社區(qū)區(qū)域內(nèi)的行政村全部撤銷(xiāo)，成為自然村。在社區(qū)層面進(jìn)行統(tǒng)一選舉，成立社區(qū)村民委員會(huì)（居民委員會(huì)），形成了“鎮(zhèn)政府（街道辦事處）——社區(qū)”兩級(jí)管理組織體系。在社區(qū)村委會(huì)選舉成立的同時(shí)，設(shè)立村民小組（網(wǎng)格小組），在小組中選舉一名小組長(zhǎng)（網(wǎng)長(zhǎng)），形成“社區(qū)——村——組——戶(hù)”的網(wǎng)格化管理，構(gòu)建起“橫向到邊、縱向到底、配套聯(lián)動(dòng)、疏而不漏”的管理組織體系，實(shí)現(xiàn)“小事不出網(wǎng)格，大事不出社區(qū)”。例如東港區(qū)X鎮(zhèn)推行了“百戶(hù)聯(lián)網(wǎng)”網(wǎng)格化管理辦法，依托村民小組，每100戶(hù)村民劃分為一個(gè)管理網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格設(shè)立一名“網(wǎng)長(zhǎng)”，“網(wǎng)長(zhǎng)”由各村的原村“兩委”成員兼任，“網(wǎng)長(zhǎng)”人員不足的，從原村民小組長(zhǎng)或黨小組長(zhǎng)中擇優(yōu)任用，并給予適當(dāng)?shù)墓ぷ鲌?bào)酬?！熬W(wǎng)長(zhǎng)”接受所在社區(qū)“兩委”的直接領(lǐng)導(dǎo)，主要職責(zé)包括：入戶(hù)采集所負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)村民的基本信息，并輸入微機(jī)建檔備案；與村民建立定向聯(lián)系，及時(shí)了解掌握村民的思想、活動(dòng)及交往狀態(tài)，做好日常性矛盾糾紛的排查及處理工作；宣傳上級(jí)的政策措施，組織落實(shí)社區(qū)的工作部署。

3.社區(qū)配套組織體系建設(shè)。社區(qū)配套組織體系主要包括群團(tuán)組織、社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織三部分。群團(tuán)組織、社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要行為體，在實(shí)踐中日照市積極引導(dǎo)群團(tuán)組織、社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。第一，建立健全群團(tuán)組織。一是建立社區(qū)團(tuán)組織。根據(jù)社區(qū)的規(guī)模和社區(qū)黨組織的建設(shè)情況，設(shè)立社區(qū)團(tuán)委或團(tuán)總支，社區(qū)團(tuán)組織的確立和社區(qū)黨組織的建立同步進(jìn)行。二是建立社區(qū)工會(huì)。社區(qū)工會(huì)成員從社區(qū)企事業(yè)單位和社區(qū)組織中選舉產(chǎn)生。三是建立社區(qū)婦代會(huì)。根據(jù)社區(qū)的規(guī)模和社區(qū)黨組織的建設(shè)情況，設(shè)立婦代會(huì)。四是設(shè)立計(jì)劃生育協(xié)會(huì)。聘請(qǐng)一名德高望重的老黨員、老干部來(lái)?yè)?dān)任名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)，會(huì)長(zhǎng)由社區(qū)黨總支副書(shū)記或者委員來(lái)?yè)?dān)任。此外，有條件的社區(qū)逐步建立起社區(qū)老齡、殘聯(lián)、慈善、科協(xié)等群團(tuán)組織。例如，五蓮縣L社區(qū)在實(shí)踐中，依照群團(tuán)組織建設(shè)要求建立起了社區(qū)團(tuán)總支、社區(qū)婦代會(huì)、社區(qū)殘疾人協(xié)會(huì)、社區(qū)老年人協(xié)會(huì)、社區(qū)工會(huì)等各類(lèi)群團(tuán)組織，逐步形成縱向到底、橫向到邊、條塊結(jié)合、全面覆蓋的群團(tuán)組織。第二，具體所做的工作。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，日照市主要做了以下工作。一是重點(diǎn)培育六類(lèi)社會(huì)組織，主要是為老人、兒童、殘疾人、困難戶(hù)、優(yōu)撫對(duì)象等社區(qū)特定對(duì)象或特定人群提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)、社會(huì)福利服務(wù)、面向社區(qū)居民的便利服務(wù)等社區(qū)服務(wù)類(lèi)；承接政府相關(guān)社會(huì)事務(wù)、提供職業(yè)介紹、就業(yè)培訓(xùn)、衛(wèi)生服務(wù)、養(yǎng)老托老、居家養(yǎng)老、康復(fù)治療等服務(wù)的社區(qū)事務(wù)類(lèi)；滿(mǎn)足社區(qū)居民身心健康和精神需求的書(shū)畫(huà)協(xié)會(huì)、棋牌協(xié)會(huì)、文化體育表演團(tuán)等文化體育類(lèi)；具有社區(qū)互助功能的慈善協(xié)會(huì)、慈善超市、幫困中心、救助中心等慈善互助類(lèi)；提供法律服務(wù)的法律服務(wù)站、老年人協(xié)會(huì)、關(guān)心下一代協(xié)會(huì)、殘疾人協(xié)會(huì)等法律服務(wù)類(lèi)；提供精神慰藉、關(guān)系調(diào)適、精神減壓、心理疏導(dǎo)等心理咨詢(xún)類(lèi)這六大類(lèi)社會(huì)組織。二是積極發(fā)揮各類(lèi)社會(huì)組織在提供公共服務(wù)、社會(huì)參與性服務(wù)、反映群眾利益訴求、擴(kuò)大公眾參與、增強(qiáng)社會(huì)活力等方面的作用，形成了多元主體參與、滿(mǎn)足群眾各方面要求的新型農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)組織體系。例如，東港區(qū)S社區(qū)自2011年建立以來(lái)，積極發(fā)展培育各類(lèi)社會(huì)組織。S社區(qū)利用與工業(yè)園區(qū)共建社區(qū)的優(yōu)勢(shì)，結(jié)合工業(yè)園區(qū)建設(shè)，強(qiáng)化社區(qū)建設(shè)與園區(qū)建設(shè)的聯(lián)動(dòng)，成立社區(qū)共建理事會(huì)，吸收企業(yè)成員參與社區(qū)服務(wù)工作，社區(qū)面向企業(yè)員工開(kāi)放服務(wù)設(shè)施，協(xié)助企業(yè)為員工提供健康保健、子女入學(xué)等服務(wù)，并積極做好勞動(dòng)力培訓(xùn)、輸送工作。企業(yè)為社區(qū)建設(shè)提供資金支持，社企優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同發(fā)展，形成共駐共建的新機(jī)制。此外，S社區(qū)還成立了社區(qū)治安聯(lián)防協(xié)會(huì)、社區(qū)紅白理事會(huì)、社區(qū)衛(wèi)生保潔協(xié)會(huì)、社區(qū)文體協(xié)會(huì)、社區(qū)志愿服務(wù)隊(duì)、慈善超市等各類(lèi)社會(huì)組織，形成了多元社會(huì)主體參與的社會(huì)組織體系。再如，日照市在各地農(nóng)村社區(qū)創(chuàng)辦“小草學(xué)堂”，與多家高校合作，吸收大學(xué)生志愿者為新型農(nóng)村社區(qū)的小學(xué)生提供假期義務(wù)支教，充分發(fā)揮了社會(huì)力量參與社區(qū)建設(shè)的作用。第三，日照市在經(jīng)濟(jì)組織方面，大力培育經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。根據(jù)村民的需求，培育行業(yè)協(xié)會(huì)、民辦非企業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等，開(kāi)展信息交流、技能培訓(xùn)、技術(shù)推廣、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、質(zhì)量認(rèn)證等服務(wù)，為社區(qū)村民提供農(nóng)、工、企各方面的信息與服務(wù)。日照市各地新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)大多以社區(qū)內(nèi)所轄村為單位成立經(jīng)濟(jì)合作社，如莒縣D社區(qū)成立了王家墩頭、蔣家墩頭、張家墩頭、陶家莊、大辛莊、小辛莊、大崖頭、小崖頭、鄭家莊共9家專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶領(lǐng)村民發(fā)家致富。再如東港區(qū)H社區(qū)先后成立了五彩湖食用菌、石人山綠茶、綠豐蔬菜、玉森金銀花、放牛山核桃等9家農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社，對(duì)促進(jìn)社區(qū)農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重大的作用。

三、新型農(nóng)村社區(qū)組織體系的運(yùn)行及效果

總體來(lái)看，日照市建成的新型農(nóng)村社區(qū)已全部建立起組織體系。雖然組織體系的建立在體制上進(jìn)行了創(chuàng)新，但是作為組織體系子體系的黨組織領(lǐng)導(dǎo)體系、管理組織體系、社區(qū)配套組織體系在實(shí)踐中的運(yùn)行效果不一，功能與作用的發(fā)揮也各有不同。

1.黨組織領(lǐng)導(dǎo)體系的運(yùn)行及效果。黨組織領(lǐng)導(dǎo)體系的功能發(fā)揮主要依靠社區(qū)黨總支或社區(qū)黨委這一實(shí)體組織。黨組織是日照市新型農(nóng)村社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)和保障核心，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮著重要的領(lǐng)導(dǎo)和保障作用。第一，人員構(gòu)成及來(lái)源。一是在合村選舉型社區(qū)，社區(qū)黨委或者黨總支書(shū)記由社區(qū)全體黨員選舉產(chǎn)生，黨委書(shū)記或者黨總支書(shū)記由上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委選派參選，社區(qū)黨委或者黨總支副書(shū)記由社區(qū)中心村黨支部書(shū)記參選，社區(qū)黨委或者黨總支委員由輻射村黨支部書(shū)記、企事業(yè)單位和相關(guān)經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織黨支部書(shū)記參選。二是未合村選舉型社區(qū)，社區(qū)黨委或者黨總支書(shū)記直接由上級(jí)黨委下派任命，其他人員的來(lái)源與合村選舉型社區(qū)相同。例如東港區(qū)H鎮(zhèn)W社區(qū)的黨總支劉書(shū)記既是H鎮(zhèn)的計(jì)生主任，同時(shí)下派參選成為W社區(qū)黨總支書(shū)記。第二，功能發(fā)揮。在社區(qū)運(yùn)行中，黨組織的主要職責(zé)是：貫徹執(zhí)行黨的路線(xiàn)方針政策和上級(jí)黨組織及本社區(qū)黨員大會(huì)的決議；研究決定本社區(qū)在建設(shè)、管理和服務(wù)中的重大問(wèn)題、重要事項(xiàng)；協(xié)調(diào)監(jiān)督管理社區(qū)內(nèi)重要事務(wù)和重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)；整合本社區(qū)各類(lèi)資源，團(tuán)結(jié)、組織黨員干部群眾，協(xié)調(diào)社會(huì)各方面力量，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，組織開(kāi)展社會(huì)化公益、互助服務(wù)；負(fù)責(zé)公共資源的調(diào)配；領(lǐng)導(dǎo)本社區(qū)群眾自治組織和其他各類(lèi)組織，支持和保證其依法充分行使職權(quán)；加強(qiáng)自身建設(shè)，抓好本社區(qū)干部的選拔任用，對(duì)本社區(qū)的黨員干部進(jìn)行教育、管理、監(jiān)督和服務(wù)，做好黨員的發(fā)展工作。根據(jù)對(duì)日照市“四區(qū)兩縣一城”實(shí)地調(diào)查情況來(lái)看，在當(dāng)前的過(guò)渡時(shí)期，日照市新型農(nóng)村社區(qū)黨委或者黨總支的主要功能是社區(qū)重大事務(wù)的決定及領(lǐng)導(dǎo)工作，統(tǒng)攬社區(qū)一切事務(wù)，具有一定的行政管理特征。從其人員的來(lái)源也可看出，黨委或黨總支書(shū)記由上級(jí)下派，其本身同時(shí)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員，其行政性質(zhì)明顯。

2.管理組織體系的運(yùn)行及效果。管理組織體系的作用發(fā)揮主要是通過(guò)社區(qū)管理委員會(huì)（自治組織協(xié)調(diào)委員會(huì)）或者社區(qū)村委會(huì)這一組織實(shí)體來(lái)實(shí)現(xiàn)的。第一，人員構(gòu)成及來(lái)源。由于日照市多采用“多村一社區(qū)”的建設(shè)模式，新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)進(jìn)度不一。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)前期，在社區(qū)層面設(shè)立社區(qū)管理委員會(huì)或者自治組織協(xié)調(diào)委員會(huì)代行社區(qū)村委會(huì)的職責(zé)，等條件成熟后，逐漸依法選舉產(chǎn)生社區(qū)村委會(huì)。從當(dāng)前階段來(lái)看，在過(guò)渡時(shí)期，社區(qū)管理委員會(huì)（自治組織協(xié)調(diào)委員會(huì)）的主任主要由上級(jí)政府任命，一般由社區(qū)黨總支書(shū)記兼任。其人員來(lái)源途徑有兩條：一是由原管理區(qū)（工作片）書(shū)記或主任直接轉(zhuǎn)制為社區(qū)管理委員會(huì)（自治組織協(xié)調(diào)委員會(huì)）主任；二是由上級(jí)政府選拔領(lǐng)導(dǎo)能力強(qiáng)、優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)干部直接任命為社區(qū)管理委員會(huì)（自治組織協(xié)調(diào)委員會(huì)）主任。社區(qū)管理委員會(huì)（自治組織協(xié)調(diào)委員會(huì)）的委員主要由社區(qū)所轄村的村主任來(lái)?yè)?dān)任，其成員數(shù)量由社區(qū)所轄村莊的數(shù)量來(lái)決定。社區(qū)村委會(huì)主任主要由社區(qū)村民大會(huì)選舉產(chǎn)生，大部分如莒縣、東港區(qū)等地的社區(qū)村委會(huì)主任由上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府選派參選，社區(qū)副主任由社區(qū)中心村主任參選，社區(qū)村委會(huì)成員由社區(qū)輻射村主任、支部書(shū)記等參選。從調(diào)研來(lái)看，最終形成了與社區(qū)黨組織一套班子、兩塊牌子的運(yùn)行模式。第二，功能發(fā)揮。在社區(qū)的建設(shè)中，社區(qū)村委會(huì)（社區(qū)管理委員會(huì)、自治組織協(xié)調(diào)委員會(huì)）的主要職責(zé)是：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委的領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府（辦事處）的指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)各村委會(huì)依法開(kāi)展工作；貫徹落實(shí)宣傳國(guó)家法律法規(guī)政策，維護(hù)村民合法權(quán)益；組織社區(qū)內(nèi)各村發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)社區(qū)內(nèi)各村的生產(chǎn)服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；指導(dǎo)社區(qū)內(nèi)各村依法調(diào)解矛盾糾紛，維護(hù)社區(qū)治安；指導(dǎo)協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)各村興辦村級(jí)公共事業(yè)和公益事業(yè)；協(xié)調(diào)組織社區(qū)內(nèi)各村搞好村莊建設(shè)規(guī)劃、興修水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施；指導(dǎo)社區(qū)內(nèi)各村搞好計(jì)劃生育、文教衛(wèi)生工作，開(kāi)展豐富多彩的文體活動(dòng)；對(duì)重大事務(wù)實(shí)行民主決策、民主監(jiān)督、民主管理。從實(shí)地調(diào)研結(jié)果來(lái)看，社區(qū)村委會(huì)或者社區(qū)管理委員會(huì)（自治組織協(xié)調(diào)委員會(huì)）行政管理功能較強(qiáng)，但作為社區(qū)的自治組織，自治功能較弱，并且在一定程度上呈現(xiàn)出與社區(qū)黨組織功能交叉的現(xiàn)象。例如莒縣在社區(qū)村委會(huì)選舉中，將上級(jí)黨組織下派的本身具有公務(wù)員身份的社區(qū)黨委或者黨總支書(shū)記納入社區(qū)村委會(huì)的選舉中，并且通過(guò)選舉成為社區(qū)村委會(huì)主任。社區(qū)黨支部書(shū)記與社區(qū)村委會(huì)主任合為一體，由一人兼任。這一做法雖然體現(xiàn)了行政化職能較強(qiáng)的特性，但模糊了農(nóng)村社區(qū)自治組織的性質(zhì)，與現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民委員會(huì)自治性質(zhì)的界定不符，也與我國(guó)十八屆四中全會(huì)提出的依法治國(guó)精神相左。這也是農(nóng)村社區(qū)在建設(shè)起步過(guò)程中作為過(guò)渡時(shí)期的一種權(quán)宜之計(jì)，目的是通過(guò)黨組織的力量推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，一旦社區(qū)建設(shè)進(jìn)入成熟階段，社區(qū)的自治性質(zhì)應(yīng)該得到尊重與體現(xiàn)，社區(qū)黨組織與村民委員會(huì)的關(guān)系應(yīng)依法加以理順。

3.社區(qū)配套組織體系的運(yùn)行及效果。社區(qū)配套組織體系功能的發(fā)揮主要依靠社區(qū)群團(tuán)組織、社會(huì)組織和經(jīng)濟(jì)組織這三類(lèi)實(shí)體組織。第一，人員構(gòu)成及來(lái)源。社區(qū)配套組織的人員構(gòu)成以及來(lái)源具有多樣性。例如社區(qū)群團(tuán)組織的成員大都依據(jù)社區(qū)規(guī)模和社區(qū)黨總支的建設(shè)情況，通過(guò)推選的方式選舉產(chǎn)生。其來(lái)源大都是社區(qū)“兩委”的工作人員，或者是社區(qū)內(nèi)威望較高的老黨員或者老干部；社會(huì)組織種類(lèi)較多，主要吸納社區(qū)村民、志愿者、社區(qū)內(nèi)企業(yè)單位人員、老黨員、老干部等加入社區(qū)組織；經(jīng)濟(jì)組織的成員也具有多樣化，既有社區(qū)“兩委”領(lǐng)導(dǎo)干部、社區(qū)所轄村莊的原“兩委”領(lǐng)導(dǎo)干部，也有社區(qū)村民、企事業(yè)單位成員。第二，功能發(fā)揮。群團(tuán)組織、社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織作為社區(qū)的配套組織應(yīng)該發(fā)揮以下功能：面對(duì)不斷發(fā)展變化的社會(huì)環(huán)境，群團(tuán)組織主要發(fā)揮思想引導(dǎo)、維權(quán)幫困、提供服務(wù)、創(chuàng)新探索四個(gè)方面的作用；社會(huì)組織逐步承接從政府部門(mén)剝離出來(lái)的部分社會(huì)職能和社會(huì)公共服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)多元社會(huì)主體參與的社區(qū)公共事務(wù)管理，根據(jù)群眾的需要為社區(qū)村民提供志愿性服務(wù)；經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)社區(qū)村民的需要，為社區(qū)村民提供信息交流、技能培訓(xùn)等服務(wù)，整合社區(qū)經(jīng)濟(jì)資源，帶領(lǐng)社區(qū)村民共同致富。然而從實(shí)地調(diào)研來(lái)看，社區(qū)配套組織功能的發(fā)揮并不到位。例如東港區(qū)H社區(qū)的“跑腿熱線(xiàn)”，在實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“跑腿熱線(xiàn)”并不“熱”。據(jù)村委人員介紹，“跑腿熱線(xiàn)”服務(wù)于孤寡老人或患有疾病行動(dòng)不便的老人，一個(gè)電話(huà)，村委人員或志愿者便能出現(xiàn)在老人面前及時(shí)幫助老人解決困難。但是由于多數(shù)老人并不會(huì)使用電話(huà)、手機(jī)等通信工具，而且大多數(shù)老人礙于面子，一般都不愿主動(dòng)求助，以致于“跑腿熱線(xiàn)”這項(xiàng)服務(wù)形同虛設(shè)。由此可見(jiàn)，社區(qū)配套組織在社區(qū)建設(shè)過(guò)程中的功能發(fā)揮效果并不顯著。

四、總結(jié)

總體上來(lái)看，日照新型農(nóng)村社區(qū)的組織體系打破了原有的以村莊為單位的基層自治組織體系的單一形式，形成了具有多樣社會(huì)主體參與、滿(mǎn)足社區(qū)群眾要求的多元化組織體系。這是日照市作為國(guó)家唯一一個(gè)農(nóng)村社區(qū)管理與服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)通過(guò)實(shí)踐所取得的成功經(jīng)驗(yàn)，值得在當(dāng)前的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中加以借鑒推廣。另一方面，從日照市“四區(qū)兩縣一城”的實(shí)地調(diào)研來(lái)看，社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)體系功能與作用強(qiáng)大，使得黨組織體系行政化特點(diǎn)較為明顯，社區(qū)管理組織體系與社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)體系在一定程度上相互涵蓋、相互交叉，作為自治組織的社區(qū)村委會(huì)，其自治功能的發(fā)揮較為薄弱，社區(qū)自治性質(zhì)的弱化在一定程度上模糊了社區(qū)作為自治組織的性質(zhì)，社區(qū)組織體系尤其是黨組織體系的行政化使得社區(qū)有成為上級(jí)黨委政府部門(mén)在基層延伸的趨勢(shì)，這是日照市組織與服務(wù)創(chuàng)新體系建設(shè)中應(yīng)該引起重視的問(wèn)題，也是當(dāng)下農(nóng)村社區(qū)建設(shè)值得借鑒的方面。此外，社區(qū)配套組織體系的功能作用發(fā)揮并不到位，尚未實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)、相互合作的運(yùn)行效果，這也是在今后的建設(shè)實(shí)踐中值得重視并應(yīng)加以強(qiáng)化的方面。

［1］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定［M］.北京：人民出版社，2014.10.

［責(zé)任編輯 王亞偉］

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1671-6701（2015）02-0067-05

2015-03-01

2013年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目（編號(hào)：13CSH031）、教育部人文社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目（編號(hào)：09JZD0025）階段性成果

張曉瓊（1962— ），女，云南昆明人，博士，曲阜師范大學(xué)山東新農(nóng)村建設(shè)研究中心副主任，政治與公共管理學(xué)院教授；李秀婷（1990— ），女，山東壽光人，曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)理論碩士研究生。