李新利

摘要新型農(nóng)村合作醫(yī)療是由政府組織、引導(dǎo)、支持,農(nóng)民自愿參加,個(gè)人、集體和政府多方籌資,以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度,政府在其中扮演了組織者、領(lǐng)導(dǎo)者的角色。本文對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)的法律規(guī)制進(jìn)行了探討,為新型農(nóng)村合作醫(yī)療的可持續(xù)發(fā)展提供了依據(jù)。

關(guān)鍵詞新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)法律規(guī)制

中圖分類號(hào):D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-296-01

新型農(nóng)村合作醫(yī)療是由政府組織、引導(dǎo)、支持,農(nóng)民自愿參加,個(gè)人、集體和政府多方籌資,以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度①,與傳統(tǒng)合作醫(yī)療制度有所不同,它是由政府組織、引導(dǎo)、支持,以國(guó)家和社會(huì)為責(zé)任主體,面向廣大農(nóng)民,由國(guó)家和地方通過(guò)國(guó)民收入再分配制度實(shí)現(xiàn)的。新型農(nóng)村合作醫(yī)療最突出的特點(diǎn)是政府在其中扮演了組織者、領(lǐng)導(dǎo)者的角色。因此,考察和分析新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀,對(duì)其進(jìn)行法律規(guī)制,就成為新型農(nóng)村合作醫(yī)療可持續(xù)發(fā)展必須面對(duì)的焦點(diǎn)問(wèn)題。

一、對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律規(guī)制的必要性

根據(jù)中央文件精神,按照精簡(jiǎn)效能的管理原則,各級(jí)政府建立的新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)隸屬于同級(jí)政府,同時(shí)接受上級(jí)管理機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)。其最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是由涉及農(nóng)村合作醫(yī)療的財(cái)政、審計(jì)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部委組成的醫(yī)療部級(jí)聯(lián)席會(huì)議;聯(lián)席會(huì)議下設(shè)辦公室,作為日常工作機(jī)構(gòu)。本文認(rèn)為這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其管理運(yùn)行,存在以下問(wèn)題。

(一)新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立缺乏明確的法律依據(jù)

新型農(nóng)村合作醫(yī)療各級(jí)委員會(huì)及其辦公室作為管理公共事務(wù)的國(guó)家機(jī)構(gòu),其設(shè)立必須有相應(yīng)的法律依據(jù),這是現(xiàn)代國(guó)家組織的基本原則②。我國(guó)現(xiàn)行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療領(lǐng)導(dǎo)小組及其委員會(huì)是依據(jù)2003年1月由衛(wèi)生部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》確立的,此處的“意見”并不能稱之為法律或法規(guī)。因此從某種意義上說(shuō),新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)的成立,是沒有法律依據(jù)的,其無(wú)法可依有違現(xiàn)代國(guó)家組織的法制原則。

(二)新型農(nóng)村合作醫(yī)療的監(jiān)督組織定位不明

在新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理中,國(guó)務(wù)院部級(jí)聯(lián)席會(huì)議是最高的決策機(jī)構(gòu),其下設(shè)的辦公室是最高的執(zhí)行結(jié)構(gòu),地方管理依中央機(jī)構(gòu)的設(shè)置而定,唯獨(dú)沒有明確的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。監(jiān)督機(jī)制的缺乏,導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了一些地方財(cái)政資金“虛配套”、不落實(shí),或隨意挪用基金,對(duì)基金的籌集、支出等活動(dòng)不進(jìn)行定期審計(jì)的現(xiàn)象。

(三)新型農(nóng)村合作醫(yī)療的制度保障尚待完善

一種制度能否發(fā)揮作用,本質(zhì)上不由其自身決定,而由其相關(guān)制度是否匹配所決定的。從實(shí)際情況來(lái)看,新型農(nóng)村合作醫(yī)療還缺乏一定的制度配合,缺乏保障機(jī)制和具體的操作規(guī)則將導(dǎo)致新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度難以發(fā)揮其作用。

二、對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律規(guī)制的可行性

(一)新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)的法律規(guī)制,是國(guó)家權(quán)力有效運(yùn)作的基本要求

新型農(nóng)村合作醫(yī)療,是黨和國(guó)家解決農(nóng)民社會(huì)保障的重要舉措,國(guó)家出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī),對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療方面的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系進(jìn)行規(guī)范,并以國(guó)家強(qiáng)制力加以推行,可以極大地提高社會(huì)決策的透明度和執(zhí)行力,用法律來(lái)保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。

(二)新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)的法律規(guī)制,是社會(huì)保障法制化的必然要求

新型農(nóng)村合作醫(yī)療是農(nóng)村社會(huì)保障的一個(gè)組成部分。社會(huì)保障法制化,對(duì)社會(huì)保障的合理化、規(guī)范化運(yùn)作具有不可替代的作用。③而社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)的法制化,更是社會(huì)保障法制化的重要環(huán)節(jié)。因此,新型農(nóng)村合作醫(yī)療的成功,必然要求相應(yīng)立法對(duì)其管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)制。

(三)新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)的法律規(guī)制,是符合我國(guó)當(dāng)前實(shí)際的

當(dāng)前黨和國(guó)家高度重視在農(nóng)村建立合作醫(yī)療制度,《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》把積極穩(wěn)妥發(fā)展和完善合作醫(yī)療制度作為重要內(nèi)容之一,并提出要高社會(huì)化程度,有條件的地方可以逐步向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)過(guò)渡。④并且一些地方政府也進(jìn)行了相關(guān)的立法實(shí)踐,為當(dāng)前農(nóng)村合作醫(yī)療制度管理機(jī)構(gòu)的法律規(guī)制提供了有力的基礎(chǔ)。因此,當(dāng)前對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律規(guī)制具有可行性。

三、新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)法律規(guī)制的措施

新型農(nóng)村合作醫(yī)療的立法屬于社會(huì)保障法的范疇,從社會(huì)保障法的法律體系來(lái)看,新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)的法律規(guī)制是社會(huì)保障行政組織法的內(nèi)容。結(jié)合新型農(nóng)村合作醫(yī)療實(shí)務(wù),本文認(rèn)為,對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)應(yīng)從以下方面進(jìn)行法律規(guī)制。

(一)明確管理體制和管理層級(jí)

新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理機(jī)構(gòu),有決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)三種。其中,新型農(nóng)村合作醫(yī)療部級(jí)聯(lián)席會(huì)議是決策機(jī)構(gòu),也是最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),衛(wèi)生部新型農(nóng)村合作醫(yī)療辦公室是最高執(zhí)行機(jī)構(gòu),經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是直接與農(nóng)民接觸的機(jī)構(gòu)。堅(jiān)持衛(wèi)生部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理的方針,以中央、省、縣三級(jí)為基本架構(gòu),根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立地市以及鄉(xiāng)級(jí)管理機(jī)構(gòu),同時(shí)加強(qiáng)對(duì)管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督,才能保障新型農(nóng)村合作醫(yī)療的健康、持久運(yùn)行。

(二)完善監(jiān)督體制

要以立法的形式,賦予各種監(jiān)督主體權(quán)力及手段,對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行進(jìn)行有效監(jiān)督。從新型農(nóng)村合作醫(yī)療的內(nèi)部管理來(lái)看,可以在新型農(nóng)村合作醫(yī)療部級(jí)聯(lián)席會(huì)議下設(shè)立監(jiān)督委員會(huì),專門負(fù)責(zé)對(duì)合作醫(yī)療經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。從外部監(jiān)督來(lái)講,應(yīng)當(dāng)把人大監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督、參合農(nóng)民的監(jiān)督法定化,同時(shí)注重社會(huì)監(jiān)督,其實(shí)以法律的方式監(jiān)督對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行。

(三)完善配套制度

新型農(nóng)村合作醫(yī)療涉及面廣,牽扯的利益關(guān)系非常復(fù)雜,沒有相應(yīng)的制度配合是難以成功的。因此要通過(guò)立法真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。對(duì)合作醫(yī)療經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員的招聘、選拔、考核等,也應(yīng)該通過(guò)立法的形式來(lái)加以規(guī)范。

總之,新型農(nóng)村合作醫(yī)療是一項(xiàng)任務(wù)艱巨的社會(huì)長(zhǎng)效工程,需要多方面的政策措施以及法律的干預(yù)和扶持。由于新型農(nóng)村合作醫(yī)療的工作重點(diǎn)是由政府承擔(dān)的,因此政府職能的行使便顯得尤為重要。因而新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律規(guī)制才能更好地推進(jìn)新農(nóng)合工作的進(jìn)行。