陳海宇

摘 要：社會問責(zé)是行政問責(zé)的組成部分和最新發(fā)展。作為一種新型的問責(zé)方式，社會問責(zé)以公民、公民組織和媒體為問責(zé)主體，將從社會問責(zé)的含義出發(fā)，并闡述其存在的必要性及分析現(xiàn)階段的現(xiàn)狀，進(jìn)而提出進(jìn)一步的完善對策。

關(guān)鍵詞：社會問責(zé)；文化培育；機(jī)制構(gòu)建

中圖分類號：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）27-0019-02

自2003年SARS作為開端，掀起了我國的問責(zé)浪潮。行政問責(zé)的歷史號角開始吹響。各地開始了各種問責(zé)實(shí)踐，這一時期，行政問責(zé)作為行政改革的一部分，被設(shè)計到各種制度安排當(dāng)中。理論界對于行政問責(zé)進(jìn)行了比較系統(tǒng)的分析和闡述。一般來說，行政問責(zé)的主體即“由誰來問責(zé)”，在我國，行政問責(zé)的主體分為同體問責(zé)和異體問責(zé)，同體問責(zé)主要指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的問責(zé)，異體問責(zé)則不僅包括執(zhí)政黨、立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等，還包括新聞媒體，社會團(tuán)體、大眾等。這種多元化的問責(zé)主體豐富了行政問責(zé)的內(nèi)涵，同時也會促進(jìn)問責(zé)效果的提升。理論界認(rèn)為，以新聞媒體、社會團(tuán)體和公眾為主體的社會問責(zé)，對于行政問責(zé)的深入發(fā)展有著重要的意義。

一、社會問責(zé)的含義

社會問責(zé)是行政問責(zé)的組成部分。2003年SARS事件引發(fā)了中國兩位部長級官員的辭職，這標(biāo)志著行政問責(zé)已經(jīng)進(jìn)入中國政治和行政領(lǐng)域。加強(qiáng)行政問責(zé)的建設(shè)成為我國行政改革和政治文明發(fā)展的重要內(nèi)容。美國學(xué)者鄧恩認(rèn)為，行政問責(zé)以公共行政為研究視角，它關(guān)注的是政務(wù)官、事務(wù)官和公眾三者之間問責(zé)關(guān)系的界定及對行政治理的影響。世界銀行專家組將行政問責(zé)定義為：行政問責(zé)是一個前瞻性的過程，通過它，政府官員就其行政決策，行政行為和結(jié)果進(jìn)行解釋和正確性的辯護(hù)，并據(jù)此接受失責(zé)的懲罰[1]。行政問責(zé)包括同體問責(zé)和異體問責(zé)，就目前我國的行政發(fā)展歷程看，我國主要進(jìn)行同體問責(zé)，即上級對地方的懲戒，而缺乏異體問責(zé)的實(shí)行，特別是以公民、公民組織和新聞媒體為主體的社會問責(zé)。

世界銀行專家組將社會問責(zé)定義為：一種依靠公民參與來加強(qiáng)行政問責(zé)的問責(zé)途徑，它通過普通的市民或公民社會組織，以直接或間接的方式來推進(jìn)行政問責(zé)。社會問責(zé)主要包括三方面的內(nèi)容：第一，公民的參與。通過公民的聽證、質(zhì)詢、監(jiān)督，政府直接面對公眾的疑問并做出解釋，承擔(dān)責(zé)任，改進(jìn)政府的行政決策、執(zhí)行方式，優(yōu)化行政效果。第二，媒體的監(jiān)督。通過媒體來監(jiān)督和制約公共權(quán)力，媒體的曝光和傳播所造成的巨大壓力是公共行政部門改進(jìn)工作的巨大動力。第三，社會利益團(tuán)體的影響與作用。社會利益團(tuán)體作為直接的利益相關(guān)者，以組織成員的利益訴求作為政治參與優(yōu)先考慮的內(nèi)容，成為問責(zé)的直接參與者和推動者。

二、社會問責(zé)的必要性

作為一種新型的問責(zé)方式，社會問責(zé)的實(shí)行不僅對于問責(zé)主體的公民、公民組織和新聞媒體有著積極的作用，同時對于社會問責(zé)的客體即政府和公共部門，都有促進(jìn)作用。

首先，有利于問責(zé)主體參與意識的加強(qiáng)。社會問責(zé)的主體包括公民、公民組織及新聞媒體。在問責(zé)的過程中，公民能夠意識到自身所賦予的責(zé)任，公民是問責(zé)的建構(gòu)者，在與政府的互動過程中，公民發(fā)揮著重要的角色，一些公民的示范作用會帶動其他的公民參與到對政府的監(jiān)督等過程中，對政策的制定和執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督和批評。這一形式的反饋和問責(zé)，能夠增強(qiáng)公民的權(quán)利意識，使公民責(zé)任感提升，對于公民個人的內(nèi)在價值的塑造，有著積極的作用。對于新聞媒體來說，在社會問責(zé)的過程中，它也是能動的參與者、建構(gòu)者和推動者，扮演著重要的角色。新聞媒體是聯(lián)系公民和政府之間的紐帶，它是信息傳播的工具，通過報道政務(wù)信息，發(fā)掘內(nèi)幕，進(jìn)行社會調(diào)查，實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)，同時，新聞媒體這一媒介，它是民意表達(dá)、信息匯集和傳播的平臺，一定程度上能夠改變公民參與的弱勢地位，更加有利于其參與意識的加強(qiáng)。

其次，有利于規(guī)范問責(zé)客體的行為。社會問責(zé)通過公民、新聞媒體等的不斷參與，使行政人員時刻注意自己的公眾形象和行為，并且認(rèn)識到不僅要竭盡全力的發(fā)現(xiàn)并解決公眾的需要，同時，自身還有責(zé)任意識去體察公眾的意愿，滿足公眾的需求。此外，公共部門也會對自身行為進(jìn)行必要的整頓，以更好的姿態(tài)面對社會公眾的檢驗(yàn)。

再次，有利于我國問責(zé)體系的完善。社會問責(zé)的不斷發(fā)展與完善，也有利于行政問責(zé)體系的完善，對政府部門的問題，除了立法、司法機(jī)關(guān)對政府部門的問責(zé)，以及政府內(nèi)部專門機(jī)構(gòu)的問責(zé)之外，還有來自于公民、媒體和社會組織對政府“自下而上”的問責(zé)，即社會問責(zé)。能夠彌補(bǔ)異體問責(zé)在我國行政問責(zé)中的缺失，社會問責(zé)與政治問責(zé)、法律問責(zé)等一起，共同構(gòu)成了行政問責(zé)體系。

三、社會問責(zé)存在的問題

目前，社會問責(zé)正在穩(wěn)步發(fā)展，就其現(xiàn)狀來看，社會問責(zé)的制度化建設(shè)穩(wěn)健起步，有關(guān)社會問責(zé)的相關(guān)法律也在不斷地完善，對于社會問責(zé)機(jī)制的創(chuàng)新也日益活躍。但在其發(fā)展過程中，也凸顯出一些問題。

第一，社會問責(zé)文化缺失。任何一個制度的培育和建立都需要豐富的文化背景作為支撐。但社會問責(zé)文化是相對缺失的。在我國，人民是國家的主人，人民有權(quán)利對政府的行為做出監(jiān)督和反饋，因此，加強(qiáng)對公民的問責(zé)文化的培育有助于其維護(hù)自己的合法權(quán)益。在社會問責(zé)中，公民個體或者社會團(tuán)體始終處于被動地位，參與度低，同時其主體權(quán)益也得不到應(yīng)有的保障，公民問責(zé)的權(quán)利意識也十分淡薄。同時，政府也不注重對公民問責(zé)文化的培育，使公民對于自身權(quán)利訴求的意識差。

第二，社會問責(zé)參與渠道匱乏。在我國傳統(tǒng)的問責(zé)體系中，關(guān)于公民參與社會問責(zé)的渠道較單一。公民參與政治的一個常見形式是信訪，然而信訪屬于被動問責(zé)，公民并不能得到應(yīng)有的回復(fù)，也許還會得到不正當(dāng)?shù)膫π袨?。有很多事件可以表明，這種形式的問責(zé)力量是十分薄弱的，并不能有效地解決問題，使得問題積攢，無法得到回復(fù)。也只有在公民在上訪過程中受到非法傷害，造成了嚴(yán)重后果后，政府能夠做出小的變化姿態(tài)，等事情的風(fēng)頭過去后就一切正常。因此，上訪不能成為當(dāng)前社會問責(zé)的主要機(jī)制，從理論和實(shí)踐上也不應(yīng)該把上訪當(dāng)作主要的參與方式?？傊瑧?yīng)拓寬社會問責(zé)的參與渠道，健全社會問責(zé)的參與方式和程序，使公民有更廣泛的形式去參與問責(zé)，按照一定的程序進(jìn)行問責(zé)，最終維護(hù)自身的合法權(quán)益，也使政府和公共部門做出表態(tài)和行動，實(shí)現(xiàn)問責(zé)的價值。

第三，社會問責(zé)法律不健全。我國目前還沒有統(tǒng)一的行政問責(zé)方面的法律，因此也就無法規(guī)定行政問責(zé)的相關(guān)范圍和內(nèi)容，問責(zé)制度也只存在于地方性的政府規(guī)章中。將行政性文件和行政首長的臨時性決策作為問責(zé)的依據(jù)，對官員的責(zé)任義務(wù)較為模糊。沒有明確的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，就使得問責(zé)彈性過大。這些規(guī)范性文件對問責(zé)的規(guī)定存在明顯缺陷，包括問責(zé)事由不夠具體、對問責(zé)形式的規(guī)定不夠全面、缺乏對法律責(zé)任和道德責(zé)任的擔(dān)當(dāng)、對政府及其人員追究責(zé)任的程序也缺乏可操作性。由于這些規(guī)定的制定主體和管轄范圍不同，因而在問責(zé)的范圍、責(zé)任界定標(biāo)準(zhǔn)和懲處的尺度等方面都不盡相同，導(dǎo)致在實(shí)際操作中難以把握，隨意性較大，甚至在問責(zé)過程中還會出現(xiàn)違法問責(zé)的現(xiàn)象。

四、完善社會問責(zé)的對策建議

培育社會問責(zé)文化。任何制度的建立和有效運(yùn)作，都需要相應(yīng)的文化作為支撐。對社會問責(zé)文化的培育，需要從以下三方面考慮：

首先，加強(qiáng)公民的社會問責(zé)文化。公民都生活在特定的文化背景之中，無時無刻不在受著文化的熏陶，這些文化觀念影響著公民的行為方式。我國目前問責(zé)文化的缺失，從公民的角度來看，主要表現(xiàn)在權(quán)利意識及參與意識的缺乏。當(dāng)合法權(quán)益受到侵害時，多數(shù)公民表現(xiàn)出來的更多是淡漠，因此，加強(qiáng)公民權(quán)利意識與參與意識是十分必要的。對公民權(quán)利意識的培育，要加強(qiáng)公民對于基本政治觀念的認(rèn)識，培育其公共精神，成為成熟的公民。通過對權(quán)利意識的培養(yǎng)，應(yīng)使公民具有反對任何特權(quán)思想和等級觀念，不因?yàn)樨敻坏炔煌够镜恼螜?quán)利得到改變的意識；監(jiān)督問責(zé)權(quán)是自己擁有的權(quán)利，它既是對自身利益的維護(hù)，也能有效的規(guī)范各級政府，認(rèn)真履行職責(zé)。對公眾參與意識的培養(yǎng)，要從理論和實(shí)踐兩個方面加強(qiáng)，逐步培養(yǎng)民主參與的能力，使公民了解政府、社會和個人之間的關(guān)系。其次，加強(qiáng)政府和社會方面的問責(zé)文化培育。從政府角度來說，應(yīng)加強(qiáng)民主理念和善治理念的培育。政府組織和行政人員的理念和價值對現(xiàn)在公共行政價值的實(shí)現(xiàn)，起著重要的作用，對兩種理念的培育有助社會問責(zé)文化的加強(qiáng)。從社會角度來說，應(yīng)形成公共精神、法治觀念和信任理解，塑造全社會一個良好的社會問責(zé)環(huán)境。

完善信息平臺機(jī)制，拓寬問責(zé)渠道。一個公開的信息平臺機(jī)制有助于公民和政府之間有效的信息溝通，這樣雙方的信息共享才能得到實(shí)現(xiàn)，也有利于社會問責(zé)的展開。首先，我國現(xiàn)有的信息平臺，主要包括報紙、電視、廣播等媒體，它們向公眾提供了大量有效信息的同時，也成為社會問責(zé)的有效渠道。但我國的新聞媒體獨(dú)立性較差，有些媒體受政府的影響，對信息的公開有局限性。同時，要充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)等新興媒體，采用新方式，運(yùn)用新技術(shù)拓寬問責(zé)渠道。我國的網(wǎng)民處于不斷增長的趨勢，網(wǎng)絡(luò)覆蓋率也不斷提升，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為人民生活中不可缺少的一部分，其所傳遞信息的速度已超出人民的想象?！肮烂馈笔录峭ㄟ^網(wǎng)絡(luò)的曝光，使得人們加強(qiáng)了對慈善組織的問責(zé)。但網(wǎng)絡(luò)也具有一定的虛擬性，信息的真實(shí)性在一定程度上缺乏依據(jù)，我們應(yīng)當(dāng)對網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行正確的認(rèn)識。因此，一方面政府應(yīng)制定相應(yīng)法律法規(guī)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)秩序，另一方面，公民也有提升自身素質(zhì)，培育良好的道德意識，雙方共同努力將網(wǎng)絡(luò)建造成最暢通的問責(zé)渠道。

健全問責(zé)法律。社會問責(zé)的良好運(yùn)行，除了一定的問責(zé)文化和暢通的問責(zé)渠道，還需要問責(zé)法律作為支撐。一方面，要完善現(xiàn)有的《行政監(jiān)察法》、《國家公務(wù)員法》等法律中社會問責(zé)的程序和形式，因?yàn)槠淙狈τ谏鐣栘?zé)的制度性規(guī)定。另一方面，完善信訪制度，使公民在信訪時人身安全和合法權(quán)益得到保障。同時，應(yīng)制定相關(guān)法律法規(guī)。一方面，建立保障社會參與問責(zé)的法律，比如政府信息公開法，新聞法等，另一方面，也應(yīng)將社會問責(zé)納入政府工作如戰(zhàn)略計劃，政府決策中，使公民，媒體等作為第三方對公共問題提出建議，進(jìn)行監(jiān)督，做出反饋。

總之，社會問責(zé)存在一定的優(yōu)勢，但也應(yīng)正視它所存在的問題，如社會問責(zé)文化的缺失、參與渠道的匱乏以及問責(zé)法律的不完善，并提出相應(yīng)的對策建議，從公民、政府、社會的角度加強(qiáng)對問責(zé)文化的培育，建立信息公開機(jī)制，為公民和政府之間建造溝通平臺拓寬問責(zé)渠道，同時，加強(qiáng)問責(zé)法律的完善，建立健全一個有效的社會問責(zé)體系。

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