【摘要】全面推進和實現(xiàn)法治中國，要把維護人民的合法權(quán)益放在首位。這是維護憲法和法律權(quán)威，建設社會主義法治的基本前提。一個民主和法治的社會所追求的基本目標就是人民的安全和社會的幸福。這是憲法和法律的應有之義，也是人民和政府的關(guān)系中政府存在的基本前提。為了有效維護人民合法權(quán)益，必須嚴格限制公權(quán)，用好制約和監(jiān)督，保證法律的底線不被破壞。這是法治中國建設三個不可分割的要素。

【關(guān)鍵詞】法治中國 人民合法權(quán)益 制約和監(jiān)督 法律底線

建設公正權(quán)威高效的法治中國必須牢牢把握公正在法治中國的核心作用。法治中國的核心是公平正義。法治中國建設，必須緊緊圍繞著公正展開，有公正才有權(quán)威和效率，而法治的權(quán)威和效率只有建立在公正的前提上，才符合馬克思“每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的前提”的人道目標。因此，深刻理解法治中國的公正內(nèi)涵，是全面有效推進我國社會主義民主法治建設的關(guān)鍵。

一、法治中國應將維護人民的合法權(quán)益放在首位

改革開放以來，我國人民的生活得到了極大的改善，但社會的戾氣和不滿似乎越來越多。一個重要的原因，就是我們在法治建設中忽略了人民權(quán)利保障的根本性。建設法治中國，需要“舉一反三”，要求我們各級政府，時時刻刻把人民的利益放在第一位，認真反思和排除不利于群眾利益保障的做法，把與人民群眾爭利的現(xiàn)象統(tǒng)統(tǒng)曝光并加以改革。最近，習近平在考察黃維輸油管線事故搶險工作中強調(diào)，必須把人民群眾生命放在第一位，從一個側(cè)面告訴我們，法治中國必須把人民的合法權(quán)益放在首位。這是我們在理論和實踐中處理好法治中國、人民的合法利益和政府關(guān)系的基本原則。

將人民利益放在首位是社會主義民主的要求。民主才要求法治，法治產(chǎn)生于民主的需要。一個民主和法治的社會所追求的基本目標就是人民的安全和社會的幸福。這是人民和政府的關(guān)系中政府存在的基本前提，也是人民對政府的要求。不僅因為政府的權(quán)力來源于人民，具有為人民服務的義務，而且政府是不是守法，直接關(guān)系到人民的安全和社會的幸福能不能實現(xiàn)。在社會主義國家，人民固然有守法的義務，但只要政府依法行政，司法機關(guān)依法司法，人民的守法義務就不難現(xiàn)實。從歷史上看，從來沒有對不起政府的人民，只有對不起人民的政府。中國的封建王朝如此，辛亥革命后的一個個軍閥政府同樣無不如此。不僅如此，由于權(quán)力的獨立性、逐利性、擴張性和侵略性的特點，不受法治制約的權(quán)力帶來的災難更是罄竹難書，……古羅馬暴君尼祿一生惡貫滿盈，他的信條是：我死之后哪怕洪水滔天。中國的封建皇帝在自己盡享天下美女的同時，竟發(fā)明了太監(jiān)這樣一個滅絕人性職業(yè)并延續(xù)近兩千年。在社會主義民主法治條件下，不受法治制約的權(quán)力同樣危害無窮，它們一方面大肆侵吞國家和人民的財產(chǎn)，如吉林省委原副秘書長王純在擔任白山市委副書記、市長、市委書記期間，全市的科級以上干部除了他兒子和兒媳外，均向其行賄且數(shù)額巨大；另一方面卻視人民之冤屈于無睹，有群眾因為冤屈得不到伸張屢屢上訪申訴，個別人甚至跑到國外，不但影響社會穩(wěn)定，也損害了國家的形象。

顯然，為了人民的利益才需要法治，故法治中國首先是對政府的要求。法治是民主的要求，也就決定了法治中國首先是針對政府的概念。法治中國要求政府守法。由于歷史和文化的原因，我們社會長期把法看成是治理老百姓的工具，有些干部也往往把法治理解為怎么用法律來管老百姓或讓老百姓守法。其實，法治的實質(zhì)是治權(quán)，這是現(xiàn)代法治本質(zhì)的內(nèi)涵。 孟德斯鳩說得好，“一切有權(quán)力的人都會濫用權(quán)力，這是萬古不易的經(jīng)驗。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。英國歷史學家阿克頓勛爵指出，“在所有使人類腐化墮落和道德敗壞的因素中，權(quán)力是出現(xiàn)頻率最多和最活躍的因素”，并指出了“權(quán)力趨向腐敗，絕對權(quán)力絕對腐敗”的結(jié)論。必須看到，我國改革開放以來，權(quán)力的濫用和腐敗已經(jīng)成為中國進步的大敵，國家統(tǒng)計部門每年的統(tǒng)計，腐敗都是位列一、二的影響國家穩(wěn)定的根本大患。江澤民總書記曾經(jīng)把腐敗與亡黨亡國相聯(lián)系。顯然，強調(diào)法治中國，必須明確其本質(zhì)內(nèi)涵，這就是政府必須依法行政。法治中國的基本精神就是把統(tǒng)治者的權(quán)力關(guān)進籠子。只有在這條件下，權(quán)力才只能為社會造福。

與此相適應，法治中國的基本使命就是保障人民的合法權(quán)益，為了人民的利益保障才需要法治。因此，法治中國也是一個保障人民合法權(quán)益的概念。法治中國不是治民，而是為人民服務，保障人民的利益。十八屆三中全會提出建設法治中國，包含著維護人民權(quán)益的深刻內(nèi)涵。為什么要建設法治中國？就是為了更好地保障人民的權(quán)益。這也是我們黨“權(quán)為民所用、利為民所謀、情為民所系”的執(zhí)政宗旨。早在19世紀40年代，馬克思就通過對黑格爾法哲學的批判，闡明了人民先于國家，國家服務于人民的思想。而被馬克思稱為“第一個人權(quán)宣言”的美國《獨立宣言》，也明確指出：人民是主權(quán)者，政府的一切權(quán)力來自人民，政府應服從人民意志，為人民幸福和保障人民權(quán)利而存在。我們共產(chǎn)黨人更是把人民的利益視為國家的根本。溫家寶總理多次強調(diào)，政府的一切權(quán)力都是人民賦予的，必須對人民負責，為人民謀利益。

保障和維護人民的利益與社會的穩(wěn)定和秩序有密切關(guān)系。維護了人民的合法權(quán)益才有社會的和諧與穩(wěn)定。法治中國是國家長治久安的前提，但在一個民主和法治的國家，法治中國的許多要素比如社會的秩序與和諧，都要通過人民的權(quán)利保障體現(xiàn)出來。人民的權(quán)利得不到保障，社會和國家的穩(wěn)定就不可能持久。我國改革開放以來，人民的生活得到的極大的改善，但社會的戾氣和不滿似乎越來越多。一個重要的原因，就是我們在社會管理中片面地將人民權(quán)利的保障和社會秩序和穩(wěn)定相對立。有些干部面對群眾的合法利益受到侵害，不是積極主動地加以改善和救濟，而是睜一只眼閉一只眼。當群眾不滿意有意見時，甚至不惜動用權(quán)力壓制。有的地方政府，對權(quán)力沒有敬畏感，而是想方設法利用權(quán)力謀利，如最近媒體報道的公安縣結(jié)婚要繳“宣誓費”，被指捆綁收費“趁喜打劫，”如此種種，不但不能帶來社會穩(wěn)定和秩序，反而會導致社會的矛盾日益尖銳。習近平在考察黃維輸油管線事故搶險工作時強調(diào)要“舉一反三全面加強安全生產(chǎn)”，也就是要求我們各級干部在建設法治中國時，必須時時刻刻把人民的利益放在第一位，要處處以人民的利益為出發(fā)點，想為人民群眾所想，做為人民群眾所做，要全心全意為人民服務，為保障人民的合法利益舉一反三，把不利于群眾利益保障的做法統(tǒng)統(tǒng)改掉，把與群眾爭利的現(xiàn)象統(tǒng)統(tǒng)撤掉，只有這樣，法治中國才能真正成為人民和諧祥和的家園，才會有真正持久的安定和有序。

二、法治中國必須加大權(quán)力的制約和監(jiān)督

為了保障人民的利益，要求政府加在法治，一個重要的方面就是要加大對權(quán)力的制約。繼黨的十八大明確提出“建立健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”后，十八屆三中全會又一次提出在建設法治中國時提出要“加強社會主義民主政治制度建設，推進法治中國建設，強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，”突出了權(quán)力運行的制約和監(jiān)督制度在法治中國的地位。特別是，最近黨和國家一系列重大制約和監(jiān)督舉頻頻出臺，如《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013～2017年）》發(fā)布，對今后5年中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作進行統(tǒng)籌安排，提出了指導思想、工作目標、基本要求、主要任務和落實要求，確定了一批黨內(nèi)法規(guī)重點制定項目，其核心就是要“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”；同樣，日前，最高人民法院在深圳舉行新聞發(fā)布會，公布了《最高人民法院關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》和《關(guān)于推進司法公開三大平臺建設的若干意見》。根據(jù)這些規(guī)定，從2014年1月1日后，裁判文書不上網(wǎng)要審批，也就是說，上網(wǎng)是普遍，不上網(wǎng)才是特例。輿論稱之為是“把司法權(quán)置于陽光之下?！蓖瑫r頒布的《關(guān)于推進司法公開三大平臺建設的若干意見》，明確提出全面推進司法公開三大平臺建設。這三大平臺包括審判流程信息公開、裁判文書信息公開、執(zhí)行信息公開平臺。所有這些，都是制約和監(jiān)督制度的具體化，對建設法治中國建設具有極為重要的意義。

在現(xiàn)代社會，對權(quán)力的制約和監(jiān)督是法治的基本要求。權(quán)力是管理和服務社會的一種工具，權(quán)力運行規(guī)范，權(quán)力管理和服務社會就得體。反之，社會管理和服務就不理想，甚至會出現(xiàn)社會的動蕩。因此規(guī)范權(quán)力的運行是現(xiàn)代民主法治國家的基本制度和目標，民主法治建設在某種意義上就是要將權(quán)力的運行規(guī)范化、制度化，使權(quán)力的運行受到法律的支配，而其最基本的手段就是制約和監(jiān)督。歷史上，不受法治制約的權(quán)力和帶來的災難可謂罄竹難書，因此，防止權(quán)力的濫用，是法治建設最根本的內(nèi)容。而不受制約和監(jiān)督的權(quán)力必然腐敗?！皺?quán)力容易使人腐化，絕對的權(quán)力絕對使人腐化?！薄爱斠粋€公民獲得過高的權(quán)力時，則濫用權(quán)力的可能也就更大”，這些思想所揭示的就是權(quán)力約束的重要性。反過來，權(quán)力獲得了有效制約，人民的權(quán)益才能得到保障。2007年貴州省錦屏縣平秋鎮(zhèn)圭葉村，因一枚“公章”而聞名全國。他們將刻有“平秋鎮(zhèn)圭葉村民主理財小組審核”字樣的印章分為五瓣，分別由四名村民代表和一名黨支部委員保管。村里的開銷須經(jīng)至少三人同意后，才可將其合并起來蓋章。這枚印章被網(wǎng)友稱為“史上最牛公章”。村委會如此，政府的權(quán)力同樣如此。因此，建設法治中國，必須在權(quán)力的制約和監(jiān)督上下工夫。法治中國就是政府的權(quán)力運行受到嚴格制約和監(jiān)督的政府。

歷史和實踐證明，用好制約和監(jiān)督是把權(quán)力關(guān)進籠子的最有效途徑。作為約束權(quán)力運行的兩種方式，制約和監(jiān)督作各有不同的特點，在設計制約和監(jiān)督時，要根據(jù)權(quán)力的特點來運用制約和監(jiān)督，才能用好制約和監(jiān)督，有效發(fā)揮遏制權(quán)力腐敗的功能。也就是說，權(quán)力的制約和監(jiān)督的設計和運用要科學。如果把制約用來監(jiān)督的場合或把監(jiān)督用在制約的場合就難以發(fā)揮制約和監(jiān)督的作用。我們社會有“如何加大對一把手監(jiān)督”的提法，就用錯了監(jiān)督。一般來說權(quán)力運行的內(nèi)部首先是制約的問題，制約的內(nèi)在性、即時性、對等性等等能夠及時有效地防范權(quán)力的濫用。故“一把手”首先要解決的如何制約的問題。如果沒有制約，其腐敗的風險極大。孟德斯鳩所謂不受制約的權(quán)力必然腐敗，其中的“必然性”應當引起我們的高度重視。我們社會中，開會決策“一言堂”，經(jīng)費開支“一支筆”，凡事一個人說了算的現(xiàn)象造成的腐敗和不公還少嗎？鄧小平在總結(jié)我們黨和國家領導制度的歷史經(jīng)驗時曾深刻指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！憋@然，用好制約和監(jiān)督，無疑是建設法治中國，推進反腐敗最重要的制度建設。

因此，法治中國建設需要進一步完善制約和監(jiān)督機制。我國目前的權(quán)力制約和監(jiān)督已經(jīng)廣受重視。但在觀念上人們往往還對制約和監(jiān)督不加區(qū)分，這必然會影響制約和監(jiān)督制度和機制的實施。在制度的操作層面，監(jiān)督的開放性還不夠，主要是一種內(nèi)部的自我監(jiān)督，這就難以真正發(fā)揮監(jiān)督的效能。我國雖然已經(jīng)構(gòu)成多元的監(jiān)督體系，但仍是以權(quán)力監(jiān)督為主，多元最后要集中到一元。這樣一種監(jiān)督，難以擺脫自我監(jiān)督的不足。權(quán)力具有獨立性、逐利性、擴張性和侵略性的特點，將權(quán)力的約束主要局限于自我監(jiān)督，不符合作為政治文明要素之權(quán)力制約的基本原理。自我監(jiān)督的實質(zhì)是自律，但防止權(quán)力的濫用僅靠自律，難以從根本上防止腐敗。這一點列寧說得很深刻，他曾指出，要防止濫用權(quán)力，完全依靠掌權(quán)者的“信念、忠誠和其他優(yōu)秀的精神品質(zhì)，這在政治上是完全不嚴肅的。”同時，我國權(quán)力約束機制中的監(jiān)督和制約還沒有形互補，有待進一步完善。歷史和實踐證明，僅有監(jiān)督或僅有制約都是不夠的。從制約來說，如果沒有外在監(jiān)督，就無法制止這個權(quán)力系統(tǒng)的內(nèi)在腐敗。雖然它有內(nèi)在的制約，但內(nèi)在制約也可能由于某種原因受到破壞。這種情況下就需要外界的監(jiān)督加以制約。另一方面，監(jiān)督也離不開制約。沒有制約的監(jiān)督，往往很難發(fā)揮效能。在中國，從來就不缺監(jiān)督，但不少地方的監(jiān)督效能并不理想，主要原因之一就是監(jiān)督轉(zhuǎn)化為制約的機制存在缺陷，人們感嘆的監(jiān)督機制蒼白就與此有關(guān)。顯然，承載法治中國之制約和監(jiān)督使命的我國民主法治建設，已經(jīng)開了一個好頭。我們期望在黨的十八屆三中會的東風之下，我國的制約和監(jiān)督體系和機制將變得更加科學和完備。

三、法治中國必須確保法律的底線不受破壞

剛剛結(jié)束的黨的十八屆三中全會，明確提出要建設法治中國，維護憲法和法律的權(quán)威。而維護憲法和法律的權(quán)威，必須從保障法律的底線不被突破開始，這是司法公正的基本要求。繼十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要健全錯案防止機制后，最近，最高人民法院出臺《關(guān)于建立健全防范刑事冤假錯案工作機制的意見》，要求堅決守住防范冤假錯案的司法底線。這顯然是維護憲法和法律權(quán)威最有力的舉措。推進法治中國建設，維護憲法和法律的權(quán)威，促進司法公正，必須保證法律的底線不被破壞。

確保法律的底線不受破壞是法律權(quán)威和和公信力的基礎。法律的底線是憲法和法律實施的原則，通常稱之為法律的原則，是指構(gòu)成法律規(guī)則之基礎或本源的綜合性、穩(wěn)定性的原理和準則，它是法治不可缺少的基本要素之一。在法律實施中，從法律到現(xiàn)實生活有一個適用的過程，而這個過程往往與執(zhí)法和適法人員的素質(zhì)及對法律的忠誠等有密切的關(guān)系。如國外法律現(xiàn)實主義學派主張影響案件的不是實體法的規(guī)定，而是法官的背景及其他的法官個人的非法律因素。他們甚至主張決定法官當天判決的不是法律，而是他們當天早餐所喝的咖啡是太甜還是太苦。但一個民主和法治的國家，并不意味著法律的實施是隨心所欲的。這就是法律原則和底線的約束。法律的適用中可以有個人的因素，這種因素在對法律的理解的實施中在公平正義的程度上可以有一個量的差別，但由于法律原則和底線的存在，保證了法律實施公平正義的質(zhì)的嚴肅性，從而使“一部法律管天下”成為現(xiàn)實。當代民主法治包括我國的民主法治，已經(jīng)在理論和實踐中形成了一系列體現(xiàn)公平正義的法律原則，如一事不再理制度，以事實為依據(jù)，法律為準繩的原則，過錯原則，法無明文規(guī)定不為罪原則，有利于社會道德進步等原則。堅持法律的原則，維護法律的底線，就能保證憲法和法律的忠實實施，是建設法治中國的根本性保障。

超越法律的底線就是破壞社會的穩(wěn)定。在市場經(jīng)濟中，保障人民的人身安全和財產(chǎn)和交易的安全是現(xiàn)代社會穩(wěn)定和秩序的基本要求。在社會生活中，人與人之間，人與社會，社會與社會之間難以避免各種糾紛。糾紛的解決必須秉承法律的原則和公平正義的糾紛解決機制，只有如此，才能維護憲法和法律的權(quán)威。反之，如果法律的原則都不能堅持，動輒超越法律的底線，必須造成基本社會秩序的失控，甚至會導致社會道德和精神文明的滑坡。比如，在民事案件中，如果過錯方不但不受追究，而且能夠獲得巨大的利益，而誠實守信的當事人不但不能從合法的經(jīng)濟活動中獲益，反而要蒙受巨大的損失，堅持公共關(guān)懷和社會道義的人就會越來越少，與此相應，欺詐和為富不仁的現(xiàn)象會越來越普遍。同樣地，在刑事案件中，造成社會嚴重危害的犯罪的人不受追究，而無辜的人卻受到了不應有的處罰，甚至為之傾家蕩產(chǎn)，對個人和社會秩序造成的道義沖擊和損害是難以想象和彌補的。近年，我國社會中上訪人員不斷增多，這不能不是一個重要的原因。因此，對法律原則和底線的破壞，受到損害的不僅是憲法和法律的權(quán)威，也不僅僅是公民個人合法人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的損害，而是人們對社會道義的信仰和對司法的公信和期盼。一個民主和法治國家的司法，決不能容忍違法現(xiàn)象，更不能公然地背離司法和法律的原則。

為了維護憲法和法律的權(quán)威，我國法律和司法界必須以更大的政治勇氣捍衛(wèi)法律的底線不被破壞。剛剛結(jié)束的黨的十八屆三中全會，明確提出要建設法治中國，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，這是我國最重要的法律原則和底線。我們看到，2013年3月26日，服刑近10載的浙江叔侄被浙江高院依法再審宣告無罪；4月25日，河南李懷亮被羈押近12年后終于重獲自由；7月2日，浙江高院公開宣判18年前蕭山搶劫致死案陳建陽等5被告人罪名不成立……這些備受關(guān)注的冤假錯案糾正，在考驗人們對司法公正信任的同時，也見證了司法機關(guān)提高公信力的勇氣與決心。但是，維護司法的權(quán)威不受破壞，在糾正冤假錯案的同時，必須對破壞法律底線的行為零容忍，決不能姑息任何超越法律底線的行為和責任。三中全會在健全司法權(quán)力運行機制時，明確提到，“要完善主審法官、合議庭辦案責任制，上審理者裁判，由裁判者擔責?！睓?quán)力和責任是統(tǒng)一的。有多大的權(quán)力就有多大的責任。權(quán)力行使到哪里，責任就追究到哪里，權(quán)責必須平衡。這是國家權(quán)力服務于人民的基本的道義要求。必須改變我國長期存在的司法權(quán)責權(quán)分離的現(xiàn)狀。對于造成重大社會政治后果的錯案不但要糾錯，而且必須追責。任何人都不能違背法律，任何人超越法律底線的行為都必須糾正并被追究責任。只有在這條件下，“破壞和濫用準則是有限制的，因為法律的護衛(wèi)者和執(zhí)行人最終發(fā)現(xiàn)自己也不能擺脫法律的裁決?！狈駝t，我們就不可能從根本上遏制冤假錯案。

與此相適應，為了保障法律的底線不受破壞，司法體制改革必須同步跟上。比如，廣受質(zhì)疑的河北聶樹斌案、內(nèi)蒙呼格吉勒圖案，就涉及一個糾錯程序的公平性問題。賀衛(wèi)方教授在評論聶樹斌案時就指出了目前中國司法糾錯機制的缺陷：秦香蓮到包公處告陳世美，包公大筆一揮：“請陳世美同志審查?！彼痉ǖ幕驹瓌t是：任何人不能做自己的法官。自我糾錯是我國司法體制的重大不足，顯然不符合十八屆三中會會關(guān)于“健全錯案防止機制”的要求，應考慮加以改革，由沒有利益關(guān)系的法院或最高法院指定審理錯案。同時，對破壞法律原則和司法底線的行為必須零容忍。自我糾錯之所以阻力極大，就在于自我糾錯帶有人情味和各種干擾，使糾錯責任難以落實。

必須指出，陽光司法是為了保證法律的原則和底線不被破壞的重要制度保障，我國司法必須堅持司法的陽光化。三中全會突出強調(diào)了司法的陽光化，提出“要推進審判公開、檢務公開”，“推動公開法律生效裁判文書”等，都是司法陽光化的重要舉措。司法要講證據(jù)，重事實，要依法服人，而所有的證據(jù)事實道理都必須經(jīng)得起陽光的照射，這是法律底線不受破壞的重要保障。公平正義必須有陽光的保證。最高人民法院最近出臺的《關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》和《關(guān)于推進司法公開三大平臺建設的若干意見》，都是陽光司法的重要舉措，根據(jù)這些規(guī)定，從2014年1月1日后，裁判文書不上網(wǎng)要審批，輿論稱之為是“把司法權(quán)置于陽光之下”。只有陽光司法才能真正實現(xiàn)“讓人民群眾在每一個案件中都感受到公平正義”的目標。

蔣德海，中國檢察學基礎理論委員會副主任，華東政法大學政學理論研究所所長、教授。