全毅文

引言：隨著經(jīng)濟(jì)全球化和全球金融一體化的不斷深入，金融監(jiān)管越來越受到各國政府和理論界的重視。金融監(jiān)管是一項專業(yè)性、技術(shù)性都很強(qiáng)的工作。本文通過研究我國目前金融監(jiān)管中存在的問題，就我國目前應(yīng)建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制及監(jiān)管模式給出了途徑建議。

金融監(jiān)管作為對金融業(yè)風(fēng)險的外部監(jiān)督與管理，隨著金融全球化、網(wǎng)絡(luò)化及金融自由化改革和對外開放的步伐加快以及金融風(fēng)險的暴露日益受到重視。然而，目前我國金融監(jiān)管的內(nèi)容與方法在金融全球化、網(wǎng)絡(luò)化、自由化浪潮下，面臨巨大的挑戰(zhàn)，亟待創(chuàng)造性的革新。

一、我國金融監(jiān)管所面臨的問題

隨著國際經(jīng)濟(jì)、金融一體化的發(fā)展和我國金融體制改革的不斷深化，金融業(yè)將面臨著更大的考驗，金融監(jiān)管所肩負(fù)的責(zé)任更加艱巨，維護(hù)金融穩(wěn)定發(fā)展的難度將進(jìn)一步增加。而目前我國的金融監(jiān)管體系已經(jīng)逐漸不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，面臨的問題也日益增多。

1. 現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制已經(jīng)不能適應(yīng)金融混業(yè)經(jīng)營的趨勢。在金融自由化和金融活動全球一體化趨勢不斷強(qiáng)化的推動下，混業(yè)經(jīng)營將成為國際上各國金融業(yè)經(jīng)營發(fā)展的基本模式。而我國目前仍然實行分業(yè)經(jīng)營的模式，但是包括中國國際信托公司等事實上已經(jīng)存在混業(yè)經(jīng)營。在這種情況下，銀行、證券、保險三個監(jiān)管部門往往不能實現(xiàn)監(jiān)管信息的共享，不能在監(jiān)管制度上達(dá)成有效的配合，很容易產(chǎn)生新的金融風(fēng)險。

2. 各金融監(jiān)管部門自成系統(tǒng)，缺乏配合。我國目前分業(yè)監(jiān)管體制的目的是實現(xiàn)監(jiān)管的專業(yè)化分工，提高監(jiān)管效率。2000年9月初，中國人民銀行、證監(jiān)會、保監(jiān)會雖建立了監(jiān)管聯(lián)席會議制度。然而，隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展，銀行、證券、保險相互代理業(yè)務(wù)的發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)日益走向綜合化。這種分業(yè)監(jiān)管體制容易造成某些領(lǐng)域的監(jiān)管真空，也容易由于監(jiān)管責(zé)任不明確而造成重復(fù)監(jiān)管，提高了監(jiān)管的成本。

3. 監(jiān)管手段單一。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，通常由五類機(jī)構(gòu)對整個金融市場行使監(jiān)督職能，分別是董事會、中介機(jī)構(gòu)、媒體、行政監(jiān)管、司法訴訟。越靠前面的機(jī)構(gòu)所起的作用越直接、糾錯效果越好，成本也越低；越靠后，最后補(bǔ)救性質(zhì)也越強(qiáng)。因此，行政監(jiān)管屬于外部監(jiān)督的重要組成部分，但不是唯一的監(jiān)管手段，而我國目前金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計獨立性差，自我約束和自我管理的機(jī)制并不完善，造成對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主要依賴于金融當(dāng)局的外部監(jiān)管，監(jiān)管的效率比較低。而且我國金融監(jiān)管主要以現(xiàn)場監(jiān)管為主，哪里出現(xiàn)了問題就到哪里監(jiān)管，實質(zhì)是事后監(jiān)管，缺乏主動性和超前意識。

二、金融監(jiān)管模式的國際比較分析

在金融監(jiān)管模式中有四種模式：美國模式、德國模式、英國模式、日本模式。美國模式可以稱為“雙線多頭金融監(jiān)管體制”，即中央和地方都對銀行有監(jiān)管權(quán)，同時每一級又有若干機(jī)構(gòu)共同行使監(jiān)管職能。聯(lián)邦制國家因地方權(quán)力較大往往采用這種監(jiān)管模式。德國、英國模式基本可以劃為“單線多頭金融監(jiān)管體制”，其優(yōu)點是，有利于金融體系的集中統(tǒng)一和監(jiān)管效率的提高，但需要各金融管理部門之間的相互協(xié)作和配合。從德國、英國的實踐來看，人們習(xí)慣和贊成各權(quán)力機(jī)構(gòu)相互制約和平衡，金融管理部門之間配合是默契的，富有成效的。然而，在一個不善于合作與法制不健全的國家里，這種體制難以有效運(yùn)行。而且，這種體制也面臨同雙線多頭管理體制類似的問題，如機(jī)構(gòu)重疊、重復(fù)監(jiān)管等。雖然德國和英國同劃為“單線多頭金融監(jiān)管體制”，但是德國模式和英國模式相比，更加強(qiáng)調(diào)其銀行監(jiān)管局、證券監(jiān)管局和保險監(jiān)管局之間既要相互協(xié)作而且還要保持各自的獨立。而日本的金融監(jiān)管事務(wù)完全由金融廳負(fù)責(zé)，因此日本模式可以劃為“集中單一金融監(jiān)管模式”，其優(yōu)點：金融管理集中，金融法規(guī)統(tǒng)一，金融機(jī)構(gòu)不容易鉆監(jiān)管的空子；有助于提高貨幣政策和金融監(jiān)管的效率，克服其他模式的相互扯皮、推卸責(zé)任弊端，為金融機(jī)構(gòu)提供良好的社會服務(wù)。但是，這種體制易于使金融管理部門養(yǎng)成官僚化作風(fēng)，滋生腐敗現(xiàn)象。

三、對我國金融監(jiān)管模式選擇的建議

（一）我國的混業(yè)監(jiān)管模式的選擇

通過國外模式的分析比較，我認(rèn)為德國模式值得我國借鑒，即建立一個統(tǒng)一的監(jiān)管當(dāng)局，下設(shè)銀行、證券和保險三個監(jiān)管部門，實行一種混業(yè)監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管的混合模式。

這種模式的優(yōu)勢體現(xiàn)在以下幾個方面。首先，銀行、證券和保險三個監(jiān)管部門相互獨立，各部門對自己的職能范圍較為明確，有利于各部門進(jìn)行專業(yè)化管理。同時各部門之間可以形成一定的競爭，從而有效地提高監(jiān)管效率。其次，由于三個監(jiān)管部門統(tǒng)一在一個監(jiān)管當(dāng)局下，因此有利于各部門之間的信息交流與合作，能夠同時對分業(yè)經(jīng)營和混業(yè)經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，從而避免出現(xiàn)監(jiān)管的真空和重疊，同時也有利于根據(jù)金融市場的變化在各部門之間合理分配監(jiān)管資源。再次，我國金融混業(yè)的主要形式，即金融控股集團(tuán)，具有“集團(tuán)混業(yè)、個人分業(yè)”的特點，而德國模式下的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置與這種金融機(jī)構(gòu)設(shè)置相對應(yīng)，因此其監(jiān)管效果會更好。最后，這種混業(yè)監(jiān)管模式的建立是將我國現(xiàn)有的三個監(jiān)管委員會進(jìn)行整合，不需要重新設(shè)立或撤銷機(jī)構(gòu)，既能減少現(xiàn)行體制下機(jī)構(gòu)和功能重復(fù)設(shè)置導(dǎo)致的資源浪費(fèi)，又使得改革的社會成本最低。

具體對我國來說，首先可以在中國人民銀行成立一個分部，專門負(fù)責(zé)處理全國金融監(jiān)管事務(wù)，并從銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會抽調(diào)人員和資源設(shè)立一個協(xié)調(diào)委員會。該委員會受人民銀行管轄。其主要職能是：三個監(jiān)管委員會收集的各種信息和數(shù)據(jù)匯集到協(xié)調(diào)委員會，由該委員會負(fù)責(zé)整理和分析，建立相應(yīng)的金融信息數(shù)據(jù)庫，結(jié)果由三個監(jiān)管委員會共享，并且與中國人民銀行、財政部等部委的數(shù)據(jù)庫進(jìn)行實時的交流和互換；協(xié)調(diào)委員會沒有監(jiān)管權(quán)力，僅負(fù)責(zé)三個監(jiān)管委員會之間的協(xié)調(diào)與合作，負(fù)責(zé)召集聯(lián)席會議和經(jīng)常聯(lián)系會議，并由協(xié)調(diào)委員會與中國人民銀行、財政部等相關(guān)部委進(jìn)行溝通和聯(lián)系。為了節(jié)約成本，可以成立協(xié)調(diào)委員會常務(wù)委員會，進(jìn)行日常協(xié)調(diào)。

（二）建立適合我國混業(yè)監(jiān)管模式的途徑

1. 對現(xiàn)行的中央銀行法、商業(yè)銀行法、證券法和保險法等進(jìn)行修改，確立混業(yè)經(jīng)營的合法地位，為金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行混業(yè)經(jīng)營預(yù)留空間，并鼓勵金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行金融創(chuàng)新。針對現(xiàn)行的混業(yè)經(jīng)營的機(jī)構(gòu)和方式，制定相關(guān)的法律法規(guī)，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)有法可依。

2. 轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，加快監(jiān)管創(chuàng)新。一是要調(diào)整監(jiān)管目標(biāo)，二是將監(jiān)管重心轉(zhuǎn)移到新業(yè)務(wù)、新品種的監(jiān)管上來；三是監(jiān)管手段要創(chuàng)新，改變目前金融監(jiān)管“救火隊”的現(xiàn)狀，實現(xiàn)專業(yè)化的監(jiān)管；四是加強(qiáng)金融立法的創(chuàng)新，一方面對中國現(xiàn)行金融監(jiān)管法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)清理，另一方面，補(bǔ)充制定新的金融監(jiān)管法律規(guī)范。

3. 注重金融監(jiān)管專業(yè)人才的培養(yǎng)和選拔。在這里，我們不得不承認(rèn)和尊重監(jiān)管的專業(yè)性。金融業(yè)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，其組織形式和業(yè)務(wù)活動相當(dāng)復(fù)雜，是最體現(xiàn)技術(shù)性與專業(yè)性的領(lǐng)域。金融監(jiān)管專業(yè)化是必然選擇，其運(yùn)作離不開強(qiáng)大的專家體系。因此，選拔專業(yè)監(jiān)管者必須極度看重專業(yè)能力。在機(jī)構(gòu)、人員設(shè)置上摒棄“官本位”。

4. 建立有效的危機(jī)處理機(jī)制和存款保險制度。由于金融業(yè)的高風(fēng)險性，出現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉是不可避免的。因此，建立有效的危機(jī)處理機(jī)制和存款保險制度是必不可少的。只有這兩種制度的存在，才能將金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉的發(fā)生率降到最低，最大限度地保護(hù)存款人的利益，從而維護(hù)金融秩序和社會的穩(wěn)定。

5. 監(jiān)管部門實現(xiàn)非現(xiàn)場檢查與現(xiàn)場檢查的有機(jī)結(jié)合。為提高我國金融監(jiān)管的有效性，充分發(fā)揮預(yù)防、控制和化解風(fēng)險的功能，我國的金融監(jiān)管方式也應(yīng)由過去粗放式監(jiān)管向風(fēng)險目標(biāo)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，必須使非現(xiàn)場監(jiān)測和現(xiàn)場檢查成為有機(jī)的整體。必須建立統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范化的非現(xiàn)場監(jiān)測體系、法律體系和風(fēng)險監(jiān)控指標(biāo)；必須建立規(guī)范化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化的會計報告制度；必須充分利用計算機(jī)等先進(jìn)工具，發(fā)揮其網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測作用；必須盡快實現(xiàn)由事后發(fā)現(xiàn)和化解風(fēng)險向事前預(yù)警和預(yù)防風(fēng)險轉(zhuǎn)化，必須健全非現(xiàn)場監(jiān)測評級與信息披露制度，實現(xiàn)現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場監(jiān)測的協(xié)調(diào)一致，真正使非現(xiàn)場監(jiān)測成為現(xiàn)場檢查的目標(biāo)導(dǎo)向，現(xiàn)場檢查成為非現(xiàn)場監(jiān)測的基本依據(jù)，最后形成統(tǒng)一的監(jiān)管結(jié)論，采取統(tǒng)一的監(jiān)管行動。

6. 加強(qiáng)金融監(jiān)管的國際合作。在金融全球化條件下，為了有效監(jiān)管本國金融機(jī)構(gòu)的境外業(yè)務(wù)以及外國金融機(jī)構(gòu)在本國的金融業(yè)務(wù)，進(jìn)一步加強(qiáng)跨國金融監(jiān)管的交流與合作已經(jīng)變得越來越迫切和越來越重要。因此，我國金融監(jiān)管部門必須與相關(guān)國家開展有效的雙邊和多邊合作，保持經(jīng)常性的聯(lián)系與磋商，進(jìn)行廣泛的監(jiān)管信息交流，在全面了解、認(rèn)真學(xué)習(xí)、研究借鑒國際上的先進(jìn)做法和有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提高我國金融監(jiān)管的國際認(rèn)可水平，實現(xiàn)我國金融監(jiān)管與國際慣例接軌，達(dá)到在國際范圍內(nèi)有效的防范和控制金融風(fēng)險的目的。

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（作者單位：內(nèi)蒙古商貿(mào)職業(yè)學(xué)院）