【摘要】中國正在建設法治中國，在群眾工作中運用法治路徑，有其必然性。這一路徑在群眾工作中有其功能的優(yōu)勢，主要是：具有合法性、權威性、操作性和反復適用性。它們的綜合十分有利于群眾工作的開展。當前，在群眾工作存在一些問題，這些問題又在不同程度上與法治相關聯，主要是：群眾工作主體的法治意識滯后、群眾工作對象法律知識缺乏和群眾工作的路徑單一等。在群眾工作中運用法治路徑還需把握一些關節(jié)點，其中包括：要提高公民尤其是群眾工作主體的法治意識、要繼續(xù)大力開展普法教育、要把法治路徑與其他路徑結合運用等。中國把法治作為治國方略的時間不長，把法治作為群眾工作路徑的時間更短，這就有一個不斷摸索、研究、實踐、總結、推廣的過程。

【關鍵詞】群眾工作 法治國家 法治路徑 社會治理

黨的十八屆三中全會十分重視中國的法治、群眾工作。在會議的《決定》中，第一次以黨的文件明確提出：“建設法治中國”和“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設?！蓖瑫r，也對群眾工作提出了更高要求，包括：“促進群眾在城鄉(xiāng)社會治理、基層公共事務和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督?！薄巴晟浦苯勇撓等罕姾头杖罕娭贫取！盵1]在當前加快建設社會主義法治國家的大背景下，把法治作為群眾工作的一個路徑，有其必要性。

一、法治路徑在群眾工作中的功能優(yōu)勢

與人治、神治路徑相比較，在中國的群眾工作中法治的路徑功能優(yōu)勢比較明顯。這種功能優(yōu)勢又十分有利群眾工作的開展，突出表現在以下四個方面。第一，具有合法性功能。即在群眾工作中法治路徑的合法性功能十分明顯。法治作為一種治國方略，已在中國的憲法中得到首肯。憲法的第5條明文規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家?！盵1]憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力，法治的合法性毋庸置疑。十八屆三中全會的《決議》進一步強調：“必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進。”體現在群眾工作中，就要充分運用法治路徑，因為其具有合法性。這一合法性功能利于群眾工作的開展，大家比較認同，不易受到質疑。

第二，具有權威性功能。即在群眾工作中法治路徑的權威性功能十分明顯。中國的法律需經過最高權力機關人民代表大會的制定或認可，具有國家意志性。這種國家意志反映了廣大民眾的意志和愿望，而且還通過合法程序產生，具有權威性。同時，它的這種權威性還與國家的強制力聯系在一起，以其作為后盾。任何單位、個人違反法律以后還會受到法律的制裁。違反了刑法就會受到刑罰的處罰，最重的是死刑，可以剝奪犯罪人的生命。違反了民事法律就會遭到民事制裁，其中包括：賠禮道歉、恢復原狀、恢復名譽、支付違約金、賠償損失等等。違反了行政法則要受到行政處罰，其中包含有：警告、罰款、行政拘留等等。法治路徑的這種權威性功能就易促使人們對法治懷有敬畏，不敢輕易觸犯，群眾工作也就容易開展了。

第三，具有操作性強的功能。即在群眾工作中法治路徑操作性強的功能十分明顯。法律規(guī)范很具體，利于運作，具有較強的操作性。它的邏輯結構中由假定、行為模式和法律后果三個部分構成。假定是指行為發(fā)生的時空、各種條件等事實狀態(tài)的預設。行為模式是指權利和義務的規(guī)定。法律后果是行為所造成的法律結果，其中又分為否定式后果和肯定式后果。這三個部分都要求具有操作性，便于人們實施。法律規(guī)范的這種操作性決定了法治的操作性。所以在群眾工作中運用法治路徑，就會有章可循，不會束手無措。遇到問題時，會知曉應該做什么，不應該做什么，應當這樣做，不應當那么做等等。這就容易克服隨意性和盲目性，保證群眾工作的有序進行。

第四，具有反復適用的功能。即在群眾工作中法治路徑可以被反復適用的功能十分明顯。法律較為穩(wěn)定，不會朝令夕改。這樣，法治就可以被復制，持續(xù)發(fā)生效力。中國是單一制國家，不是聯邦制國家，全國適用同樣的法治，其反復適用的功能具體表現在時間、空間、對象等一些領域。在時間領域，昨天、今天可以適用，明天也可以適用。在空間領域，中國省、直轄市可以適用，自治區(qū)也可以適用。在對象領域，對你、我可以適用，對他也可以適用。法治的這種反復使用功能就使人們對自己的行為有了預期。守法、合法、依法的行為會得到法治的保護，違法、非法的行為會受到法治的懲罰。為了驅安避險，促使大家守法、合法、依法，避免違法、非法。每個人都如此，中國群眾工作的壓力就可大大減輕，開展起來也較為容易了。

以上這四種功能的綜合決定了法治在群眾工作中具有不可替代的優(yōu)勢。與人治、神治相比較，其優(yōu)越性也十分明顯。人治以人為權威，個人的意志決定法制；君主不受法制的制約，可以為所欲為；人治社會中的法制只是治國的輔助手段，君主的工具。在今天中國，人治不具有合法性、權威性的功能，更缺乏反復使用的功能，不宜把其作為群眾工作的路徑。神治也不把法律作為權威，而是把神作為權威；宗教領袖控制國家政權，形成政教合一的政權；宗教經典是廣大民眾學習的對象，其中的內容是行為準則；信教人員要定期、不定期到宗教場所祈禱，提高自己的信教水平等等。中國自古以來都是世俗統治，沒有神治傳統。今天中國，神治更不具有合法性和權威性功能，也談不上有操作強和反復適用的功能?？梢?，中國選擇群眾工作中的法治路徑，必然性十分突出，也非常有利于群眾工作的推進。

二、群眾工作存在的問題及其與法治的關聯

隨著中國改革開放的進一步發(fā)展，經濟、社會等領域都在轉型，社會階層、矛盾都有變化，群眾工作出現了新問題。這些問題在不同程度上都與法治相關聯。首先，做群眾工作的主體的法治意識滯后。在中國還沒有進入法治時代時，群眾工作主體的法治意識不強，還可應付一般的群眾問題，不會礙大事。現在中國進入了法治時代，建設法治中國已經成為趨勢，法治成為群眾工作路徑已成必然；做群眾工作的主體的法治意識必須有相應地提高，以適應這一時代的要求。否則，就會礙大事?，F在有不少做群眾工作主體的法治意識滯后，不盡如人意。有課題組的調研結果顯示，他們太看重自己的政績，太看重GDP及與此相關的各項工程，擺不正政府政績與群眾利益的關系，養(yǎng)成了一種只對上負責的慣性，甚至還把有損人民群眾利益的“大局”放在不恰當的位置，把群眾的訴求壓下去。其結果十分嚴重。有領導作了估計，在干群矛盾沖突中，屬于干部責任的占了50%。群眾認為，干群關系是水油關系的占了76.52%，水火關系的占了17.10%，水乳關系的才占了6.28%。[2]仔細分析一下就可發(fā)現，群眾工作主體的法治意識明顯滯后是之所以會出現這么多問題重要原因之一。而這些問題又都與法治的要求格格不入。法治要求平等、公平、正義，嚴格依法辦事，切實維護公民的合法權益，可在這些群眾工作主體的法治意識中都嚴重滯后，以致出現了群眾工作主體與群眾工作對象間不該形成的不正常關系。

其次，群眾工作對象法律知識缺乏。在法治時代里，任何公民都需具備的一定的法律知識，以適應時代發(fā)展的要求，成為一位合格的守法公民。否則，無法辨別合法與非法、有罪與無罪，難免陷入違法與犯罪之中，受到制裁，帶來不必要的麻煩和痛苦。只有認真學習、真正掌握法律知識，嚴格守法、用法，才會受到法律的保護，在法治的自由王國里趨樂避苦，幸福生活。當前，中國基層矛盾的焦點主要集中在土地征收、房屋拆遷、環(huán)境保護、權屬糾紛、交通事故、醫(yī)患糾紛、社會保障、企業(yè)改制等領域。矛盾的激化又與群眾工作對象的法律知識缺乏有關?！耙恍┤罕娫诜从硢栴}時，要求的合理性與行為的違法性交織在一起?！盵1]這種“行為的違法性”與法治的要求水火不容。法治要求依法行事，追求法治理性；不認可違法行為，要懲治違法行為，追究違法行為人的法律責任?？梢姡罕姽ぷ鲗ο笳J真學習法律知識，增強法律意識，提高法律素質，這已成為如今群眾工作中的一個當務之急。

最后，群眾工作的路徑較為單一。新形勢下，市場經濟的深入發(fā)展、社會轉型而帶來社情變化和利益調整不可避免。這種變化、調整會帶來陣痛，產生一些復雜情況。首先，在觀念上出現了變化。一些群眾工作對象自私自利、金錢至上、唯利是圖和功利主義觀念強烈；有些地方群眾工作對象的自由主義、無政府主義思想嚴重；部分群眾工作對象的道德觀念、社會秩序觀念淡薄。其次，群眾性事件時有發(fā)生。觀念的變化引發(fā)了群眾工作的新情況，以致群體性事件時有發(fā)生。這種事件的參與者已由單一的物質利益需求轉變?yōu)樯鏅?、文化權、民主權并存的訴求。這就與法治相關聯了。面對這種復雜情況，開展群眾工作就需把法治途徑與其他途徑結合起來運用，單一化的路徑明顯滯后。事實證明，凡是引發(fā)群體性事件，處理不當的，都與采用較為單一的路徑有關。有些地方片面采用壓制的方法，甚至用警力壓彈；有些地方的群眾工作主體態(tài)度粗暴，不能說理疏導等等，以致矛盾激化。因此，除了要提高群眾工作主體的素質以外，還要運用包括法治在內的多種途徑來開展群眾工作，才能收到滿意的效果。

三、運用群眾工作中法治路徑需要把握的一些關鍵點

為了充分發(fā)揮群眾中法治路徑的功能，還需把握好三個關鍵點。首先，要提高群眾工作主體的法治意識。法治意識是法治路徑的靈魂。只有具備了法治意識，法治路徑才可能運用好。這對群眾工作的主體尤其如此。失去了法治的靈魂，法治路徑也就不暢通了。法治意識是對法治現實的客觀反應，也是推行法治必須具備的意識。其中，包括了權利與義務、公平與正義、平等與自由、尊重人權、限制政府權力等意識。它們對于正確認識、科學分析、妥善處理、合法解決群眾工作中出現的問題都極為需要，不可或缺。法治意識首先來自于學習法律的過程中。不學法律，不知法治，無法形成法治意識。從這種意義上講，堅持學法，很有利于全國公民法治意識的萌生和提高。有調研顯示，上海市民學習法律的主要途徑是看電視、聽廣播、閱報紙。也就是說，它們成為上海市民獲得法律知識的主要來源。[2]他們最感興趣的法律則是與自己日常生活關系比較密切的法律，首先是民法和勞動法，其次才是憲法等。[3]群眾工作主體應該從中得到啟示，帶頭、主動學習法律知識，提高自己的法治意識。法治意識的提升還需要參加法治實踐，其中包括群眾工作主體的守法和依法辦事。在實踐中，把法律知識與實踐工作結合起來，學以致用，鞏固和發(fā)展已學的法律知識，感受活生生的法治現象，深刻理解法治的核心內容，使自己的法治意識得到升華。當群眾工作的主體的法治意識提高了，就會自覺守法、講法、守法、用法，群眾工作也就容易開展了。

其次，要繼續(xù)大力開展普法教育。法治的基礎是法律。沒有法律，無法進行法治。群眾工作中的法治路徑，主要就是運用法律知識進行治理的過程。不學法律知識，不懂法治，無法運用法治路徑。普法是增長公民法律知識的有效途徑。它受眾面寬，容易收到整體效果。中國從1986年開始的大規(guī)模普法以來，現在已是“六五”普法階段。以往經驗證明，普法效果不錯。[4]當前，中國特色的社會主義法律體系已經基本建成，普法教育可以加大力度，全面展開。中國的法律體系中，法律分為不同層次，它們的法律效力也不相同，有位階的高低之分。最高層次為憲法，其是根本大法，地位和效力均最高。然后，依次是基本法律、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件等。同時，中國的法律體系中還有法典、相關法規(guī)、法律解釋等構成。法律解釋中還有全國人大的立法解釋與最高人民檢察院、最高人民法院的司法解釋等構成。在普法教育中，首先要學習中國法律體系中的憲法與法律的知識、法典的知識，然后才擴展為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件、法律解釋等。如果能把它們與案件結合起來，那就更理想了，以便受教育的公民能夠較為全面地掌握相關的法律知識。為了使更多的公民受益，得到更好的普法效果，有必要采用各種普法教育手段，形成合力。除了繼續(xù)使用電視、廣播、報紙等這些傳統方式外，還可以利用網絡、微信等一些新方式，使普法教育的途徑更多一些，覆蓋面更寬一些。另外，對于不同人群，要結合他們的不同特點，有的放矢地開展普法教育，以便更受歡迎，也可更有實效。比如，對于公務員，可以多灌輸一些職務犯罪的規(guī)定，防止職務犯罪；對于青少年，可以多宣傳一些保護青少年的規(guī)定，切實保障他們合法權利；對于農民工，可以多宣講一些勞動法的規(guī)定，便于他們維護自己合法權益等等。中國的群眾工作道路漫長，普法教育也是一項長期的工作。目前，只能加強，不能削弱。

最后，要把法治路徑與其他路徑相結合。在當前建設法治中國的過程中，法治作為群眾工作中的主要路徑毋容置疑，這與治國方略相聯系，也是歷史的必然性選擇。然而，由于群眾工作的復雜性，單兵突進還往往不夠，協同作戰(zhàn)將會更好。要取得更高的工作效率，受到更好的工作效果，把法治路徑與其他路徑結合起來，將會更理想。比如，道德教育、綜合治理路徑等路徑都是如此。道德教育路徑有提高公民道德水準的功能。通過這一路徑，可以使公民自覺分辨真與假、善與惡、美與丑，主動認同和接受真、善、美，抵制假、惡、丑。大家的道德水準提升了，社會正能量就上升，負能量隨之下降，群眾工作也就容易開展了。綜合治理，是一種調動一切可以調動的力量進行治理的方式。這里的力量既包括了家屬、單位、社區(qū)的力量，也包含了行政執(zhí)法機關和司法機關的力量等等。由他們一起發(fā)力，共同投入到群眾工作中去，共同做好群眾工作，那就比較理想了。因為這些力量都有自己的資源，可以從一個側面來促進群眾工作的開展。比如，家庭可以利用親情資源來打動群眾工作的對象，單位可以利用組織資源來說服群眾工作的對象，社區(qū)可以利用鄰居、朋友關系來幫助群眾工作的對象等等。這些都有利于解決群眾工作中的糾結問題?？傊逊ㄖ温窂脚c其他路徑結合起來，打造群眾工作的新局面，開辟一個新天地。

中國把法治作為治國方略的時間不長，把法治作為群眾工作的路徑時間更短。作為一種新路徑的運用，還有一個不斷摸索，研究、實踐、總結、推廣的過程。希望法治能很快被廣大公民所接受，成為群眾工作中的主導路徑，并熟練加以運用，使群眾工作有個新變化、新氣象。

王立民（1950 - ），男，浙江寧波市人，法學碩士、史學博士，華東政法大學教授、博士生導師。

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