王杰 王允武

[摘要]民族自治地方經(jīng)濟發(fā)展必須立足于自然資源優(yōu)勢。憲法和法律規(guī)定的民族自治地方自然資源權(quán)利并未得到實際保障。究其原因，不同利益主體在民族自治地方自然資源開發(fā)和保護中存在利益沖突。分析利益沖突與相關(guān)權(quán)力博弈表現(xiàn)，理清問題成因和解決思路，在認清相關(guān)分權(quán)機理的基礎(chǔ)上，完善民族自治地方自然資源權(quán)利相關(guān)的頂層制度設(shè)計，同時，采取托管式有限自治的模式，是民族自治地方自然資源權(quán)利實現(xiàn)的當(dāng)下路徑。

[關(guān)鍵詞]民族自治地方；自然資源權(quán)利；利益沖突；權(quán)力博弈；托管模式

中圖分類號：D922.15 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-9391（2014）02-0053-09

自然資源是經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)，這是發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的經(jīng)典論斷。對于我國少數(shù)民族經(jīng)濟的發(fā)展，依賴于自然資源豐富性的優(yōu)勢、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，至少是一個基本路徑。然而，憲法和法律規(guī)定的民族自治地方自然資源權(quán)利并未得到實際保障，仍需加強研究。

一、民族自治地方自然資源權(quán)利的法定體系

從開發(fā)和保護自然資源的經(jīng)濟行為過程來看，民族自治地方的自然資源權(quán)利，應(yīng)當(dāng)包括產(chǎn)權(quán)確定、合理開發(fā)和利用、享受收益和分享利益、資源保護和生態(tài)恢復(fù)等方面。國家法律作出了如下特殊規(guī)定：

《憲法》（2004）第四條確立了“國家保障少數(shù)民族合法權(quán)利益”和“國家根據(jù)少數(shù)民族的特點和需要，幫助少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟發(fā)展”等基本原則，是民族自治地方在自然資源方面特殊權(quán)利的憲法基礎(chǔ)。

《民族區(qū)域自治法》（2001）（簡稱《自治法》）從民族自治地方自治權(quán)和上級國家機關(guān)責(zé)任兩個方面進行了規(guī)定。關(guān)于自然資源自治權(quán)的規(guī)定有三項：1、依法確定本地草場和森林的所有權(quán)和使用權(quán)，保護、建設(shè)草原和森林（第27條）；2、依法管理和保護本地自然資源（第28條）；3、根據(jù)法律規(guī)定和國家的統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)先合理開發(fā)利用可以由本地方開發(fā)的自然資源（第28條）。關(guān)于上級國家機關(guān)責(zé)任的規(guī)定有五項：1、優(yōu)先合理安排民族自治地方資源開發(fā)項目（第56條）；2、支持金融機構(gòu)對民族自治地方開發(fā)資源方面給予重點扶持（第57條）；3、在民族自治地方合理利用本地資源、發(fā)展生產(chǎn)方面的投資、金融、稅收等扶持（第63條）；4、在開發(fā)民族自治地方資源時的利益照顧和利益補償（第65條）；5、在民族自治地方生態(tài)和環(huán)境保護方面的規(guī)劃、組織、補償和監(jiān)管（第66條）。關(guān)于上級國家機關(guān)的責(zé)任規(guī)定，實際上是民族自治地方在自然資源方面享有的獲取國家?guī)椭鷻?quán)。

另外，《立法法》（2000）第66條和《自治法》第20條還確立了民族自治地方的立法變通權(quán)。有學(xué)者基于此，將民族自治地方自治機關(guān)在自然資源方面的立法變通權(quán)也列為民族自治地方自然資源自治權(quán)的重要內(nèi)容[1]。筆者以為，立法自治權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種更高位階的自治權(quán)，既貫穿于各項具體自治權(quán)利之中，又超脫于各項自治權(quán)利，而且和有關(guān)獲取國家?guī)椭鷻?quán)之間有一定交叉性，不適合將其簡單地并入某一項具體自治權(quán)之中來分析和論述。在本文中，應(yīng)將民族自治地方自然資源立法變通權(quán)單列。

綜上，現(xiàn)有法律確立了民族自治地方的自然資源權(quán)利基本體系，即：圍繞關(guān)于自然資源開發(fā)和保護的四個經(jīng)濟行為階段，規(guī)定了三項民族自治地方自然資源自治權(quán)、五項民族自治地方自然資源獲取國家?guī)椭鷻?quán)和民族自治地方自然資源立法變通權(quán)。其中，前兩者是實體性權(quán)利，后者為保障性權(quán)利。

圍繞這一體系的其它法律法規(guī)主要有①：1、關(guān)于自然資源的法律法規(guī)。如：《森林法》（1998）第9條和第48條、《礦產(chǎn)資源法》（1996）第10條、《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》（1997）第10條、《新疆維吾爾自治區(qū)礦產(chǎn)資源補償費征收使用管理辦法》（2010）第23條，等等。2、《國務(wù)院實施<中華人民共和國民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》（2005）第8條細化了上級國家機關(guān)責(zé)任規(guī)定。3、民族自治地方法規(guī)?，F(xiàn)行有效的涉及“資源”的民族自治地方自治條例立法有187部。大多數(shù)立法中“資源”的詞頻在10-20次，“資源”的詞頻在20次以上的有19部，最多的為《涼山彝族自治州自治條例》（2007）中“資源”的詞頻為38次。除極個別立法條文中的“資源”是指“人才資源”、“人力資源”或“文化資源”，其余都是關(guān)于自然資源。民族自治地方還制定許多關(guān)于自然資源的單行條例。4、其它行政法規(guī)和部門規(guī)章中的相關(guān)條文。如，有關(guān)水庫移民等方面的立法。

二、民族自治地方自然資源權(quán)利的實現(xiàn)

（一）立法不足導(dǎo)致自治權(quán)難以實現(xiàn)

由于《自治法》規(guī)定的原則性、配套法律規(guī)定不具體以及自治條例立法困難等原因，民族自治地方自然資源自治權(quán)更多的還是紙上權(quán)利，離實現(xiàn)還很遙遠。

第一，關(guān)于“依法確定本地草場和森林的所有權(quán)和使用權(quán)，保護、建設(shè)草原和森林”的自治權(quán)?！恫菰ā罚?002）并沒有針對民族自治地方作出特殊規(guī)定?！渡址ā罚?998）第9條作出了“在森林開發(fā)、木材分配和林業(yè)基金使用方面，給予比一般地區(qū)更多的自主權(quán)和經(jīng)濟利益”的原則性規(guī)定，第48條作出了“自治機關(guān)可以……，制定變通或者補充規(guī)定”的兜底性特殊規(guī)定。

第二，關(guān)于“依法管理和保護本地方自然資源”的自治權(quán)?，F(xiàn)行法律并未針對民族自治地方作出特殊規(guī)定。一些民族自治地方的自治條例作出相關(guān)規(guī)定，但并未突破現(xiàn)有國家統(tǒng)一法律，多表述為“自治機關(guān)依照法律的規(guī)定，管理和保護轄區(qū)內(nèi)的自然資源”。

第三，關(guān)于“優(yōu)先合理開發(fā)利用可以由本地方開發(fā)的自然資源”的自治權(quán)。目前，對于可以自主開發(fā)利用的自然資源種類以及如何優(yōu)先合理開發(fā)利用，都無具體規(guī)定?！兜V產(chǎn)資源法》（1996）第10條只是照搬了《自治法》的規(guī)定。《森林法》第9條的規(guī)定也很原則。一些自治條例也作出了類似的原則性規(guī)定，如，《涼山彝族自治州自治條例》（2007）第27條規(guī)定為“自治機關(guān)……，對轄區(qū)內(nèi)自然資源進行統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)先合理開發(fā)利用”，《海西蒙古族藏族自治州自治條例》（2005）第30條規(guī)定為“……可以由本地方開采的礦產(chǎn)資源，優(yōu)先開發(fā)利用”。在現(xiàn)實中，民族自治地方不僅沒有享受到優(yōu)先開發(fā)權(quán)，而且會因“國家規(guī)劃開發(fā)、發(fā)達地區(qū)受益、全國人民買單、生態(tài)保護本地為主”的模式而利益受損。

（二）立法不足、利益沖突和政策偏差導(dǎo)致獲取國家?guī)椭鷻?quán)的實現(xiàn)存在不足

從現(xiàn)實來看，國家在“優(yōu)先合理安排民族自治地方資源開發(fā)項目”、“支持金融機構(gòu)對民族自治地方開發(fā)資源方面給予重點扶持”、“通過投資、金融、稅收等扶持民族自治地方合理利用本地資源、發(fā)展生產(chǎn)”等方面長期開展了大量工作，如，西部大開發(fā)、興邊富民行動、集中連片開發(fā)規(guī)劃、少數(shù)民族事業(yè)規(guī)劃等戰(zhàn)略措施中均包涵了這些方面。究其原因，除了落實《自治法》、發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟的因素，國家自然資源多半都在民族地區(qū)，開發(fā)民族地區(qū)自然資源也成為一個影響國家經(jīng)濟的全局性工作。

然而，國家在“開發(fā)民族自治地方資源時的利益照顧和利益補償”和“民族自治地方生態(tài)和環(huán)境保護”方面存在諸多問題：首先，國家在開發(fā)民族自治地方資源時，更多地是出于國家整體利益的考慮，多采取現(xiàn)代化的發(fā)展模式“一刀切”，對《自治法》規(guī)定的“照顧當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族群眾的生產(chǎn)和生活”考慮不足、一些就業(yè)和再就業(yè)問題沒有得到很好解決，或是有偏離少數(shù)民族傳統(tǒng)生活習(xí)慣和背離少數(shù)民族特有經(jīng)濟生活方式的傾向，不利于少數(shù)民族經(jīng)濟生活“民族性”的保留和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。其次，國家在開發(fā)民族自治地方資源時，對民族自治地方的“利益照顧和利益補償”標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、不規(guī)范，利益分享不公平，沒有充分估計民族自治地方的生態(tài)環(huán)境代價。補償?shù)姆绞綉?yīng)當(dāng)包括：資源補償費和稅收分享以及財政轉(zhuǎn)移支付等。目前，《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》（1997）第10條明確作出了對民族自治地方的傾斜標(biāo)準(zhǔn)。稅收法律制度在稅收的標(biāo)準(zhǔn)、繳納和分配上存在不足。財政轉(zhuǎn)移支付制度自1995年建立，有一些轉(zhuǎn)移支付項目涉及到民族地區(qū)資源開發(fā)利用和生態(tài)補償。但該制度運行近30年仍未完備，操作標(biāo)準(zhǔn)和項目名稱存在不穩(wěn)定情況②。

（三）立法體制、利益沖突等因素影響自然資源立法變通權(quán)行使不到位

現(xiàn)有民族自治地方立法變通模式似乎難以突破制度性瓶頸制約和有關(guān)利益沖突限制，在自然資源變通立法上也一樣。目前，民族自治地方自然資源立法有兩種：現(xiàn)行有效的147個自治條例中有關(guān)于自然資源的條款；有關(guān)自然資源的單行條例。存在的問題有：五大自治區(qū)自治條例遲遲沒有出臺，已頒行的自治條例和單行條例多為原則性立法，大多自然資源自治立法并未真正體現(xiàn)“自治”的精神。好在近年新修訂的個別自治法規(guī)取得了一定突破，如：《涼山彝族自治州自治條例》③。

由于法律并沒有清晰劃定中央與民族自治地方的權(quán)力邊界，使得基于立法變通權(quán)的自治立法過程帶有明顯的行政化特征，促使中央與民族自治地方分權(quán)模式異化為行政化分權(quán)模式[2]。實踐中，自治區(qū)將自治法規(guī)草案報全國人大常委會審批時，在非法定的必經(jīng)程序中，也可能由于和國務(wù)院法規(guī)及其部委規(guī)章相抵觸，而被否決[3]。這可能是目前為止五大自治區(qū)自治條例遲遲無法出臺、自治立法“虛化”的最大原因?！疤摶钡谋澈螅菄鴦?wù)院及其部委權(quán)力所代表的國家利益或者是部門利益的強勢、民族自治地方利益表達弱勢的表現(xiàn)。

綜上所述，民族自治地方自然資源權(quán)利沒有得到有效行使，民族自治地方、少數(shù)民族群眾利益被“剝奪”，亟需進一步分析其中的利益沖突與權(quán)力博弈格局，完善有關(guān)制度設(shè)計。

三、民族自治地方自然資源開發(fā)和保護中的利益沖突與權(quán)力博弈

（一）不同主體的利益表現(xiàn)

1、國家利益

國家在民族自治地方自然資源開發(fā)和保護中的利益，是國家整體的利益，包括經(jīng)濟開發(fā)利益與生態(tài)環(huán)境保護利益兩個方面。國家經(jīng)濟開發(fā)利益，表現(xiàn)為國家基于總體經(jīng)濟提升和戰(zhàn)略發(fā)展的需要，對重要自然資源的控制、管理與直接開發(fā)。國家生態(tài)環(huán)境保護利益，表現(xiàn)為對自然資源的適度開發(fā)、對生態(tài)的保護和對環(huán)境的治理。民族自治地方即是國家的自然資源富集地，又整體處于國家的西部生態(tài)功能區(qū)。國家對民族自治地方自然資源的整體戰(zhàn)略是開發(fā)和保護并重，由國務(wù)院、國家部委和中央企業(yè)三種責(zé)任主體來貫徹。國務(wù)院是國家利益的總代表，國家部委代表國務(wù)院進行管理，中央企業(yè)在國家主導(dǎo)開發(fā)模式下直接參與。

2、國家部委利益

國家部委不僅在法律和國務(wù)院授權(quán)范圍內(nèi)代表國家對自然資源進行管理，而且還有自己的利益，有“部委利益國家化”的傾向。由于國家行政管理體系不完善，行政權(quán)力存在不規(guī)范的情況，基于政績的驅(qū)動等原因，國家部委可能會基于自身利益以國家名義實施一些不利于民族自治地方、地方企業(yè)或者是少數(shù)民族群眾的自然資源管理行為。

3、中央企業(yè)利益

民族自治地方的中央大型企業(yè)比較多。中央企業(yè)作為第三種代表國家利益參與自然資源開發(fā)和保護的責(zé)任主體，也有自己的利益。除了技術(shù)、資金和規(guī)模等方面的優(yōu)勢，在資源產(chǎn)權(quán)高度集中的體制下，國務(wù)院及有關(guān)部委的授權(quán)開發(fā)，使得央企在民族自治地方自然資源開發(fā)中具有天然優(yōu)勢，享有更多的壟斷性經(jīng)濟利益。另外，央企的利益也是國家部委利益的延伸。可以說，壟斷利益的維護和國家部委利益的貫徹，是央企自己利益的主要表現(xiàn)。

4、地方企業(yè)利益

和中央企業(yè)相比，地方企業(yè)在民族自治地方自然資源開發(fā)中處于弱勢。地方企業(yè)的利益更多地是謀求自身發(fā)展。但也不排除地方企業(yè)在本地自然資源開發(fā)中存在壟斷利益。

5、民族自治地方利益

民族自治地方利益主要有：實現(xiàn)自然資源自治權(quán)和獲取國家?guī)椭鷻?quán)，優(yōu)先合理開發(fā)自然資源，在國家主導(dǎo)的開發(fā)中獲得合理的利益分享，在利用資源、發(fā)展生產(chǎn)中得到國家的幫扶，在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護中得到國家?guī)头龊脱a償，以加快本地方經(jīng)濟的發(fā)展，改善地方財政，實現(xiàn)經(jīng)濟總量的提升、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、經(jīng)濟民族性的發(fā)展和保留，保護本地生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

6、少數(shù)民族群眾利益

少數(shù)民族群眾的利益主要表現(xiàn)為直接的物質(zhì)利益：參與本地資源開發(fā)，獲得勞動就業(yè)機會，增加收入；享受本地資源開發(fā)所帶來的交通、水利、信息化等基礎(chǔ)設(shè)施的改善，來發(fā)展生產(chǎn)；享受因資源開發(fā)帶來的經(jīng)濟發(fā)展成果，提高生活質(zhì)量。同時，少數(shù)民族群眾還有著本地生態(tài)和環(huán)境不被破壞、原有傳統(tǒng)的特色民族經(jīng)濟生活得以繼續(xù)延續(xù)、持續(xù)享受在秀美山川中健康生活的利益。

總體來說，國務(wù)院、國家部委和中央企業(yè)在國家整體利益上的一致性，中央企業(yè)和地方企業(yè)在追求企業(yè)利益最大化上的一致性，民族自治地方和少數(shù)民族群眾在民族整體經(jīng)濟利益上的一致性。不同主體之間利益存在的沖突值得重視。

（二）不同主體之間的利益沖突和權(quán)力博弈表現(xiàn)

1、國家整體利益的讓渡不足會擠壓民族自治地方和少數(shù)民族群眾利益的實現(xiàn)

民族區(qū)域自治的核心問題是基于對少數(shù)民族權(quán)利特殊保護法律制度的中央權(quán)力和國家整體利益讓渡問題。現(xiàn)行法律的模糊性、具體量化指標(biāo)運用的困難性和“應(yīng)當(dāng)”、“可以”等原則性用語在法律規(guī)則中的大量運用使得國家整體利益讓渡存在不確定性，更多地依靠國務(wù)院和國家部委“自覺”、“自由”甚至“自愿”地讓渡權(quán)力和利益，必然會擠壓民族自治地方和少數(shù)民族群眾利益的實現(xiàn)。在國家的自然資源管理領(lǐng)域，在過去的“統(tǒng)一所有、分級管理”和當(dāng)前的“統(tǒng)一所有、分級代表”的國有資源管理總格局下，國家對包括自然資源在內(nèi)的國有資產(chǎn)分權(quán)配置一直持謹慎的態(tài)度，在此背景下對民族自治地方自然資源權(quán)利進行特殊讓渡，尚缺乏前置條件的完備。

其權(quán)力博弈表現(xiàn)為：國務(wù)院是自然資源產(chǎn)權(quán)的主體，擁有資源的所有權(quán)和控制權(quán)，民族自治地方政府在授權(quán)和許可下?lián)碛胁糠质褂脵?quán)和經(jīng)營權(quán)，如，石油天然氣資源的所有權(quán)與開發(fā)權(quán)都集中于中央政府[4]；現(xiàn)有資源補償費、稅收的分享照顧以及財政轉(zhuǎn)移支付等方式都是依靠國務(wù)院來決定標(biāo)準(zhǔn)和組織實施，權(quán)力和利益讓渡標(biāo)準(zhǔn)的法律缺失和不完善，使得民族自治地方自然資源法定權(quán)利的實現(xiàn)會因國務(wù)院和國家部委的政策調(diào)整而調(diào)整；民族自治地方想通過立法變通權(quán)制定自治條例來明確在本地自然資源開發(fā)和保護中的權(quán)力，構(gòu)成對國家整體利益代表者（國務(wù)院及其部委）權(quán)力和利益最大化的一種“地方性否定” [5]，必然會遭到國家整體利益代表者的阻礙。

2、國家部委利益的異化會侵犯民族自治地方和少數(shù)民族群眾的利益

除了前文提及的自治條例報批時非必經(jīng)程序的被國家部委否決外，在具體的有關(guān)民族自治地方自然資源開發(fā)和保護的審批和照顧事項中，也會存在國家部委利益異化的情況。同時，部委權(quán)力的不規(guī)范，多部門對自然資源的交叉管理的混亂現(xiàn)象④，直接影響了民族自治地方自然資源權(quán)利的行使。國家民委在有關(guān)民族自治地方利益問題上協(xié)調(diào)乏力。

其權(quán)力博弈表現(xiàn)為：沒有哪一個省級人大或政府敢為了本轄區(qū)民族自治地方的利益而得罪任何一個國家部委，這直接關(guān)系到本轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的很多關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。面對部門交叉管理的情況，民族自治地方也束手無策。

3、央企的強勢壟斷利益與地方企業(yè)利益、民族自治地方和少數(shù)民族群眾的利益發(fā)生沖突

首先，央企與民族自治地方經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)不一致。民族自治地方希望發(fā)展附加值更高的資源利用和深加工項目，而央企以資源外輸為主、難以考慮地方產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。央企的壟斷性開發(fā)，壓縮了地方企業(yè)和民營企業(yè)的市場份額，直接影響資源地政府經(jīng)濟利益。[6]其次，資源開發(fā)型央企，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟相對割裂，并沒有給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展帶來繁榮，其經(jīng)濟形態(tài)大多是“孤島型經(jīng)濟”⑤，當(dāng)?shù)貐⑴c較少、獲利少，因央企所帶來的國家注資、央企人員的高收入等因素使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟出現(xiàn)了房價飆升、物價上漲等現(xiàn)象，而當(dāng)?shù)厝丝诘氖杖霙]有獲得同比增加，生活成本更高。再次，央企繳納的低水平資源稅難以補償環(huán)境污染的損害。民族自治地方反而間接利益受損。另外，央企還利用其強勢地位，抵制民族自治地方的有關(guān)規(guī)定。

其權(quán)力博弈表現(xiàn)為：央企在國家管理體制中被賦予“副部級”地位，實際上其影響力遠遠超過“副部級”地位，國務(wù)院的一些改革方案都要充分考慮央企的意見⑥。大多數(shù)民族自治地方根本沒有和央企平等“對話”的資格，就連五大民族自治區(qū)也不愿意直接和央企發(fā)生“沖突”。民族自治地方政府就會偏向利稅貢獻大的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，以實現(xiàn)吸納就業(yè)和增加財政收入等利益。

此外，民族自治地方政府與地方企業(yè)、少數(shù)民族群眾相互之間也存在利益沖突。一方面，存在企業(yè)謀利多、地方收益少的情況。另一方面，地方政府在有關(guān)資源開發(fā)征地補償和拆遷安置等方面的工作存在很多不足，民族自治地方同樣對少數(shù)民族群眾利益維護不夠。

四、民族自治地方自然資源權(quán)利實現(xiàn)的制度完善

（一）理論困境：放權(quán)地方與統(tǒng)一規(guī)制的矛盾調(diào)和問題

民族自治地方自然資源權(quán)利的完善，本質(zhì)上是一個中央與地方分權(quán)的問題：一是中央權(quán)力與民族自治地方自治權(quán)邊界劃分問題，二是自然資源利益和權(quán)力在中央和地方之間的劃分。兩方面都面臨同一個理論困境，即：放權(quán)地方與統(tǒng)一歸制的國家治理理念矛盾。

民族自治地方自然資源開發(fā)和保護，不僅是國家經(jīng)濟治理問題，也是國家政治治理問題。改革開放以來，經(jīng)濟領(lǐng)域的國家治理從高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)向適度分權(quán)的政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟模式，政治領(lǐng)域的國家治理從“領(lǐng)導(dǎo)人一言九鼎”式的權(quán)威主導(dǎo)型治理到漸進式的民主治理。適度“放權(quán)”，成為國家治理的必然。然而，作為社會主義大國的治理，國家絕對不能放棄對經(jīng)濟的統(tǒng)一調(diào)控和政治的民主集中。放權(quán)與統(tǒng)一，同樣重要。重點是理清權(quán)力的邊界和權(quán)利的內(nèi)容。對于民族民族自治地方自然資源開發(fā)和保護而言，放權(quán)地方與統(tǒng)一歸制矛盾的解決，應(yīng)以《憲法》和《民族區(qū)域自治法》確立的框架為基礎(chǔ)，以完善自然資源權(quán)利為核心，完善自然資源國家立法和自治立法，理順國家機關(guān)之間在民族自治權(quán)問題上的權(quán)力關(guān)系，暢通民族利益表達渠道，完善爭議解決機制，完成制度的頂層設(shè)計。鑒于立法的滯后性和改革的漸進性，可以構(gòu)建托管式的有限自治模式，來實現(xiàn)當(dāng)下的突破。

（二）頂層設(shè)計：以自然資源自治權(quán)利為核心的完善路徑

1、完善國家自然資源立法

首先，完善國家自然資源物權(quán)立法。由于沒有理清自然資源有關(guān)的物權(quán)屬性，現(xiàn)行法律沒有把自然資源資產(chǎn)納入國有資產(chǎn)立法調(diào)整范圍，而且將開發(fā)利用自然資源權(quán)歸屬于特許物權(quán)、準(zhǔn)物權(quán)列入他物權(quán)之用益物權(quán)。盡管《憲法》第9條、《中華人民共和國民法通則》（1986）第81條、《中華人民共和國物權(quán)法》（2007）（簡稱《物權(quán)法》）第48條以及各自然資源單行立法確立了國家為主、集體為輔的自然資源二元所有制結(jié)構(gòu)，但現(xiàn)行立法并沒有拋棄“將自然資源作為行政管理附屬”的計劃經(jīng)濟思維，導(dǎo)致自然資源行政許可與收費制度法律邏輯思維的混亂，國家應(yīng)當(dāng)由管理者切實轉(zhuǎn)為所有者[7]。針對自然資源開發(fā)利用權(quán)，應(yīng)根據(jù)性質(zhì)、功能以及客體的特點，將其分為典型用益物權(quán)、典型自物權(quán)、準(zhǔn)用益物權(quán)三種類型[8]，克服《物權(quán)法》第118條規(guī)定的單一用益物權(quán)的局限性，保障資源有效配置。

其次，應(yīng)在理清自然資源物權(quán)屬性的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)國有資產(chǎn)“分級所有”，完善自然資源國有資產(chǎn)管理立法。十六大以來的國有資產(chǎn)“分級代表”改革，在“分級管理”體制上邁進了一大步，但仍不徹底。學(xué)者們提出要以實現(xiàn)“分級所有”為最終模式，主要理由有：“分級代表”賦予了地方政府行使占有、使用、收益和處置等作為所有者才能完整享有的出資人權(quán)利，是一種過渡性制度，只有“分級所有”才真正有利于發(fā)揮中央和地方積極性、提高國有資產(chǎn)運行效率、適應(yīng)當(dāng)前分稅制財政體制、地方政府享有所轄國企全部收益已是事實、國務(wù)院從來沒有能代表國家統(tǒng)一行使對龐大國有資產(chǎn)的所有者職能、我國法律已經(jīng)承認了“誰投資誰所有”的基本原則、不同代表者追逐利益造成的國有資產(chǎn)流失是難以解決的問題，“分級所有”并不意味著國家宏觀調(diào)控的弱化、不會導(dǎo)致“諸侯經(jīng)濟”和區(qū)域經(jīng)濟差距的擴大、不會動搖公有制主體地位和國有經(jīng)濟的主導(dǎo)作用，等等[9-12]。結(jié)合學(xué)界的觀點和世界發(fā)達國家的做法來看，實現(xiàn)“分級所有”是必然選擇。

因此，應(yīng)盡快制定《國有資產(chǎn)法》，克服《物權(quán)法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律的不足，明確國有資產(chǎn)分級所有、分類管理等問題，明確自然資源作為國有資產(chǎn)的有關(guān)物權(quán)屬性以及在中央和地方之間權(quán)屬問題，改變過去行政審批為主的制度為監(jiān)督和宏觀調(diào)控為主的經(jīng)濟委托制度。在此基礎(chǔ)上，再進一步完善民族自治地方自然資源自治立法。

2、完善民族自治地方自然資源自治立法

完善民族自治地方自然資源自治立法是完善自然資源權(quán)利的重點，是民族經(jīng)濟自治權(quán)的核心部分，也可以作為整體民族自治權(quán)實現(xiàn)的一個重要突破口。

在立法的原則上，以特殊保障少數(shù)民族權(quán)益為基本原則，堅持資源節(jié)約、高效、低耗和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，因地制宜、充分發(fā)揮民族自治地方資源優(yōu)勢，要實現(xiàn)民族經(jīng)濟和社會、文化的協(xié)調(diào)發(fā)展，體現(xiàn)代際公平 [13]。

在立法的內(nèi)容上，第一，要明確民族自治地方有權(quán)開發(fā)和管理的自然資源種類和標(biāo)準(zhǔn)，落實《自治法》規(guī)定的“優(yōu)先合理開發(fā)利用權(quán)”。第二，完善國家主導(dǎo)開發(fā)模式下對“照顧當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族群眾的生產(chǎn)和生活”的具體內(nèi)容，保障資源型經(jīng)濟開發(fā)有利于少數(shù)民族經(jīng)濟“民族性”的保留、生產(chǎn)的發(fā)展和生活的改善。第三，完善利益分配和補償制度。改革資源補償費制度，提高自治地方的分成比例， 擴大自治地方征收權(quán)力和支配自由[14]。改革資源稅收制度，賦予民族自治地方部分稅收立法權(quán)[15]，科學(xué)劃定征稅范圍，完善稅率和計稅依據(jù)，完善增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅制度對自治地方的照顧。完善財政轉(zhuǎn)移支付制度立法，完善評估因素的權(quán)重、計算方法、撥付體系、使用監(jiān)管和評價機制等方面[16]。第四，完善生態(tài)補償制度，科學(xué)劃分國家和自治地方的生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任，細化國家在生態(tài)方面幫扶和補償責(zé)任的落實。

在立法的途徑和法律淵源上，一是完善《憲法》和《自治法》有關(guān)規(guī)定；二是完善現(xiàn)有的《水法》、《草原法》、《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》等國家自然資源法律和稅收法律等經(jīng)濟管理法規(guī)中的自治條款；三是制定《國有資產(chǎn)法》、《財政轉(zhuǎn)移支付法》、《自然資源開發(fā)法》、《生態(tài)補償法》等法律，充分考慮民族自治地方的特殊情況；四是完善自治地方尤其是自治區(qū)一級的自治條例和單行條例立法。目前西藏⑦、新疆⑧和四川涼山的自然資源自治立法取得了一定突破。

在立法的技術(shù)上，重點是盡量減少在現(xiàn)有原則性立法下的重復(fù)性照搬和模糊性立法，要增強可操作性。

3、理順相關(guān)權(quán)力關(guān)系

徒法不足以自行。民族自治地方自然資源權(quán)利的實現(xiàn)，僅靠完善立法是不夠的。需要從以下幾方面來完善國家權(quán)力運行體制：

首先，理順全國人大與國務(wù)院之間的關(guān)系。加強全國人大的立法職能，限制國務(wù)院立法權(quán)。一方面，全國人大及其常委會立法不應(yīng)過分看重國務(wù)院及其部委意見，而應(yīng)當(dāng)加強人大自身的立法能力和立法魄力。另一方面，全國人大應(yīng)依法收回授予國務(wù)院的部分立法權(quán)，弱化國務(wù)院的立法職能，加強國務(wù)院對國家決策的執(zhí)行職能和服務(wù)型政府職能。

其次，理順國務(wù)院各部委之間的關(guān)系。核心是以建立法治政府為目標(biāo)，科學(xué)劃分部門之間的權(quán)限，實現(xiàn)部門權(quán)限法定。一是實現(xiàn)部門權(quán)限平衡，不應(yīng)再有“小國務(wù)院”之類的超級部門。二是實現(xiàn)部門權(quán)限平行，不應(yīng)再有交叉管理、多頭出政的治理亂象。三是國家民委應(yīng)當(dāng)切實擔(dān)負起在民族工作方面的各項職責(zé)。

再次，理順民族自治地方與國家部委的關(guān)系。加快服務(wù)型政府⑨職能改革，提高經(jīng)濟調(diào)節(jié)能力和市場監(jiān)管水平，規(guī)范政府管理事項，防止部門權(quán)力異化和膨脹。強化國家部委服務(wù)于全國和地方發(fā)展的角色，實現(xiàn)服務(wù)和管理并重。完善民族自治地方與國家部委之間的溝通協(xié)調(diào)機制。

最后，理順民族自治地方與央企的關(guān)系。關(guān)鍵是要進一步明確國有企業(yè)的市場地位，徹底剝離國有企業(yè)的行政權(quán)力特征。中央和地方政府不應(yīng)當(dāng)再按照行政級別劃分來管理國有企業(yè)，而重點在于經(jīng)營績效的考核管理。不再給與國企所謂“副部級”、“副廳級”之類待遇。改革開放已30多年，延續(xù)至今的這種行政式經(jīng)營管理體制，不僅不利于國有企業(yè)真正融入市場經(jīng)濟、接受市場檢驗、實現(xiàn)權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一，而且助長了特權(quán)思維和壟斷地位、加劇了社會不公和收入差距、阻礙了國家的法治進展。央企真正成為市場經(jīng)濟主體后，與民族自治地方之間的利益沖突才可協(xié)調(diào)。

4、完善民族利益表達渠道和爭議解決機制

首先，要充分利用好黨內(nèi)民主議事、人民代表大會、政治協(xié)商、民族區(qū)域自治、信訪、媒體、學(xué)術(shù)研究、民族工作機構(gòu)和人民團體等[17-18]各種民族利益表達渠道，增強信息對稱性，增強國家整體利益讓渡的確定性，減少利益和權(quán)力沖突。

其次，完善民族利益協(xié)商民主機制，重點發(fā)揮好全國人大民宗委和法工委、國務(wù)院民委和法制辦的協(xié)調(diào)作用，加強民族自治地方和國家部委、民族自治地方和央企間利益協(xié)商。

再次，發(fā)揮好全國人大常委會的法律解釋職能，啟動違憲審查工作，完善爭議裁決機制。

（三）實踐突破：基于民族區(qū)域自治的托管式有限自治模式設(shè)計

1、托管式有限自治模式的基本內(nèi)容和理論基礎(chǔ)

在目前自然資源國家立法和自治立法不完善、國家行政管理體制不健全、民族利益表達受阻和爭議解決機制缺乏的情況下，民族自治地方自然資源權(quán)利存在權(quán)利內(nèi)容過于原則、權(quán)利實現(xiàn)受到諸多權(quán)力制約，依靠制度頂層設(shè)計的完善可能需要一個漫長的過程。近年來，一些民族自治地方嘗試開展一些突破，如，四川甘孜在資源開發(fā)方面成功探索了銀多礦“參與式開發(fā)模式”突破了“獨占式”和“買斷排擠式”模式的限制[19]。然而，這種地方政府強勢推動的模式，屬于典型的非法治化推動，可復(fù)制性不強。

在世界范圍來看，包括自然資源在內(nèi)的國有資產(chǎn)分級所有是主要國家普遍采取的方式 ，也是我國的發(fā)展趨勢。當(dāng)前，可以借鑒國外分級所有、共同監(jiān)管的經(jīng)驗，以堅持和完善民族區(qū)域自治制度的為基本理論支撐，構(gòu)建中國特色的托管式有限自治模式：除了與國民經(jīng)濟命脈緊緊相連的自然資源，將民族自治地方其它國有自然資源全部通過經(jīng)濟委托授權(quán)給民族自治地方來管理、開發(fā)和保護，改審批為備案，民族自治地方充分利用自然資源、發(fā)展本地經(jīng)濟、改善民生，國家在資源利用效率和效益、生態(tài)環(huán)境保護、收益支配、民生改善等方面履行監(jiān)管職責(zé)。

托管式有限自治模式符合民族區(qū)域自治制度的目的和原則，是民族自治地方自治權(quán)的重大突破，可以在一定程度上規(guī)避目前存在的利益沖突和權(quán)力博弈，最大限度的發(fā)揮各少數(shù)民族當(dāng)家作主的積極性，管理本民族內(nèi)部事務(wù)，加速民族自治地方經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)各民族平等、團結(jié)和共同繁榮。是對《自治法》規(guī)定的“充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)”，“必須切實保障民族自治地方根據(jù)本地實際情況貫徹執(zhí)行國家的法律和政策”、“國家努力幫助民族自治地方加速經(jīng)濟發(fā)展”等原則的堅持和完善。

托管式有限自治模式，對現(xiàn)有關(guān)于自然資源的法律是一種突破，但并不違背《自治法》精神和自然資源管理發(fā)展趨勢，是一種過渡性的模式，最終“分級所有”是必然。

2、托管式有限自治模式的具體設(shè)計

基本原則：國家放權(quán)、宏觀監(jiān)管；地方自治、統(tǒng)籌兼顧（國家、企業(yè)、地方和民族利益）；群眾參與、民主協(xié)商。

操作步驟：第一步，劃定自然資源種類目錄。國務(wù)院有關(guān)部門在整理自然資源目錄的基礎(chǔ)上，建立自然資源分類管理體系。其中，要根據(jù)與國民經(jīng)濟命脈和國家安全的相關(guān)程度，對于國有自然資源，建立中央和民族自治地方分類管理總目錄。根據(jù)自然資源存量情況，建立每個民族自治地方的具體目錄。第二步，制定委托授權(quán)管理辦法。明確委托授權(quán)方式，明確授權(quán)后民族自治地方自然資源管理、開發(fā)和保護的備案制度，明確民族自治地方利用自然資源的目的是發(fā)展本地經(jīng)濟、改善民生和加強生態(tài)環(huán)境保護，明確國家履行監(jiān)管職責(zé)的內(nèi)容和方式，等等。第三步，簽署委托授權(quán)協(xié)議。強調(diào)中央和地方之間簽署協(xié)議，而不是通過中央政府發(fā)布命令（或公告），旨在建立符合市場經(jīng)濟規(guī)律的委托授權(quán)。如若是命令（或公告）方式，理論上中央政府隨時都可能收回，使得政策缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)期性，不利于制度目的的實現(xiàn)。具體協(xié)議簽署方式，可以由國務(wù)院和民族自治地方有關(guān)部門分別代表本級政府來簽署協(xié)議，也可以由國務(wù)院和民族自治地方來簽署。

注釋：

① 數(shù)據(jù)自中國審判法律應(yīng)用支持系統(tǒng)。

② 如《2011年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付情況》中的“民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付”項目對應(yīng)到《2012年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算安排情況》中為“革命老區(qū)、民族和邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付”項目。詳見：《第十一屆全國人民代表大會第五次會議關(guān)于2011年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預(yù)算的決議》。

③ 第27條規(guī)定了“堅持在資源開發(fā)地注冊開發(fā)公司的原則，凡在自治州內(nèi)投資開發(fā)資源的各類經(jīng)濟組織、個人應(yīng)當(dāng)在自治州內(nèi)進行工商注冊和稅務(wù)登記，并在自治州內(nèi)繳納稅費”、“跨自治州轄區(qū)實施的資源開發(fā)建設(shè)項目，自治州應(yīng)當(dāng)享受與該項目輸出資源比例相一致的地方稅收入分成”的內(nèi)容，第48條規(guī)定了“自治州……，對中央每年增值稅增量的直接返還部分，享受省全額返還的照顧”的內(nèi)容。

④ 有關(guān)部委不僅包括土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等直接管理自然資源的行政主管部門，而且包括對自然資源經(jīng)濟開發(fā)相關(guān)的金融、稅務(wù)、工商等管理部門，還包括主管國有企業(yè)、環(huán)境保護、民族宗教事務(wù)等方面的部門以及素有“小國務(wù)院之稱”的發(fā)改革會，等等。

⑤ “孤島經(jīng)濟”又稱“飛地式經(jīng)濟”，是指由于較多地依靠外在投資的支撐而形成的與本地區(qū)資源稟賦相對割裂的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)狀態(tài)。

⑥ 如，國務(wù)院從2004年起草的收入分配改革方案遲遲未出臺，就是受到了壟斷性央企和一些國家部委的阻撓。馮禹丁，張宴慧.深度——收入分配改革協(xié)商在高層[EB/OL].原載南方周末，轉(zhuǎn)引自中人網(wǎng)，2013-01-11。

⑦ 西藏自1994年開始就堅持實施駐區(qū)外企業(yè)回西藏繳納所得稅的辦法。

⑧ 《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)〈新疆原油、天然氣資源稅改革若干問題的規(guī)定〉的通知》于2010年6月1日起施行。

⑨ 《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要（2011）》第46章。

參考文獻：

[1] 張炳淳，陶伯進.突破與規(guī)制：民族自治地方自然資源自治權(quán)探討[J].西安交通大學(xué)學(xué)報（ 社會科學(xué)版），2012，（6）.

[2] 王允武，田釩平.中央與民族自治地方立法分權(quán)的法律實證研究[J].貴州民族學(xué)院學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2009，（2）.

[3]張文山等著.自治權(quán)理論與自治條例研究[M].北京：法律出版社，2005：157.

[4]崔光蓮、賈亞男.厘清新疆能源資源開發(fā)中地方與中央利益關(guān)系的建議[J].新疆財經(jīng)，2007，（4）.

[5]王朝恩.論民族自治條例的制定——一種法經(jīng)濟學(xué)的考察[J].湖北民族學(xué)院學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2012，（3）.

[6]盧鳳瑤.內(nèi)蒙古資源開發(fā)與少數(shù)民族利益研究[D].內(nèi)蒙古大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012：24.

[7]張璐.論自然資源的國有資產(chǎn)屬性及其立法規(guī)范[J].南京大學(xué)法律評論，2009，（1）.

[8]康紀(jì)田.論自然資源使用權(quán)物權(quán)屬性的三分制[J].天津市政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2006，（1）.

[9] 謝群松，郭平.國有資產(chǎn)“分級管理”與“分級所有”體制比較研究[J].財經(jīng)問題研究，2000，（9）.

[10]楊天宇.論我國國有資產(chǎn)的分級所有[J].學(xué)習(xí)與探索，2003（2）.

[11]趙贊揚.對構(gòu)建國有資產(chǎn)分級所有制度的思考[J].北京交通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2007，（4）.

[12]廖添土.國有資產(chǎn)“分級所有”：理論邏輯與路經(jīng)創(chuàng)新[J].福建師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010，（3）.

[13] 王允武.完善自治法保障民族地區(qū)自然資源開發(fā)利用[J].西南民族學(xué)院學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），1997，（4）.

[14]田釩平，王允武.從權(quán)力虛化、利益失衡到權(quán)益均衡的路徑選擇——民族自治地方自然資源開發(fā)權(quán)益分配機制研究[J].中南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2008，（3）.

[15]王玉玲.論民族自治地方的稅收收益權(quán)——由新疆資源稅改革引發(fā)的思考[J].民族研究，2011，（1）.

[16]趙春盛.建構(gòu)規(guī)范的民族區(qū)域自治財政轉(zhuǎn)移支付制度的公共政策分析[J].經(jīng)濟問題探索，2005，（9）.

[17] 雷振揚.完善少數(shù)民族利益表達制度踐行“三個代表”重要思想[J].民族研究，2005，（3）

[18]潘衛(wèi)杰.少數(shù)民族利益表達研究[J].烏魯木齊成人教育學(xué)院學(xué)報，2006，（3）.

[19]肖紅波，莊萬祿.民族地區(qū)資源開發(fā)與收益共享新模式調(diào)查[J].西南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2010，（11）.