陳司司

摘要：行政賠償制度在我國(guó)行政法領(lǐng)域有著重要地位。而行政賠償范圍解決了對(duì)行政法律關(guān)系中處弱勢(shì)地位的行政相對(duì)人的救濟(jì)范圍問(wèn)題，故行政賠償確定之日起就備受關(guān)注。作為行政賠償?shù)幕A(chǔ)，行政賠償?shù)姆秶绻^(guò)狹小，必然難以適應(yīng)發(fā)展也不利于社會(huì)長(zhǎng)治久安，因此，有必要對(duì)行政賠償?shù)姆秶M(jìn)行擴(kuò)寬。

關(guān)鍵詞：行政賠償范圍；國(guó)家賠償法；完善

行政賠償是國(guó)家賠償?shù)闹匾M成部分，更是其核心。行政賠償是指國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織及其工作人員的職務(wù)行為侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益所造成的損害，依法給予賠償?shù)姆芍贫?。①總體來(lái)看，各國(guó)各地區(qū)的行政賠償發(fā)展都是跟隨著行政法治的完善而不斷進(jìn)步的，完成了從否定到肯定的一個(gè)發(fā)展歷程。尤其是像英、美等一些對(duì)人權(quán)保護(hù)較早，較重視的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，早在第二次世界大戰(zhàn)之后就分別制定了自己國(guó)家的賠償法。我國(guó)的《國(guó)家賠償法》通過(guò)于1994年并實(shí)施于1995年，這一部法律的施行標(biāo)志了我國(guó)行政賠償制度的確立。在過(guò)去20年的發(fā)展中，我國(guó)《國(guó)家賠償法》也經(jīng)歷了自己的發(fā)展，進(jìn)行了一定的修正，現(xiàn)行的《國(guó)家賠償法》是2012年進(jìn)行第二次修正后的最新版本，盡管如此，我國(guó)《國(guó)家賠償法》還是在一些問(wèn)題上不盡人意。本文主要試著論述對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政賠償制度的賠償范圍不足的看法。

行政賠償范圍解決的是哪些損害需要國(guó)家進(jìn)行行政賠償而哪些是不需要國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的問(wèn)題?，F(xiàn)行的我國(guó)《國(guó)家賠償法》第二章第一節(jié)對(duì)行政賠償?shù)馁r償范圍進(jìn)行了確認(rèn)，其采用的是肯定加排除的規(guī)定方式。我國(guó)《國(guó)家賠償法》的條文設(shè)計(jì)雖然對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益的保護(hù)和促進(jìn)我國(guó)行政法治的進(jìn)步起了很大的作用，但是從法條中可以看出其賠償范圍十分有限，所帶來(lái)的后果也日益凸顯。問(wèn)題主要在對(duì)于日益突出的行政不作為所可能引起的損害，還有公共設(shè)施管理瑕疵引起的損害等等突出問(wèn)題都沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，已經(jīng)不能適應(yīng)不斷發(fā)展的社會(huì)。

整體來(lái)看，我國(guó)行政賠償范圍的不足主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

第一，公共設(shè)施設(shè)施設(shè)置或管理瑕疵致?lián)p害的情況不在行政賠償范圍。2012年3月，長(zhǎng)沙一場(chǎng)暴雨奪走了一位21歲女孩的生命，因?yàn)楸┯陮⑾滤w沖走，女孩掉入下水道，近兩個(gè)月后才將其遺體打撈起來(lái)。事實(shí)上，這已不是首例井蓋奪命事件。2010年5月廣州的暴雨讓一名女生墜入被水淹沒(méi)的下水道口，幾日以后遺體才被找尋到。2011年6月北京的暴雨讓兩名青年推車(chē)時(shí)墜井身亡，遺體也是在幾日后才在距井口三公里處被找到。這一條條鮮活的生命引發(fā)了人們的思考，究竟誰(shuí)該為他們的生命負(fù)責(zé)，這些都僅僅是天災(zāi)這么簡(jiǎn)單？事實(shí)上，這不僅是天災(zāi)，也是因?yàn)楣苍O(shè)施管理的瑕疵而引起的人禍。公共設(shè)施是政府設(shè)置和管理的基礎(chǔ)物質(zhì)設(shè)施，在社會(huì)生活中起著基礎(chǔ)作用，包括日?？梢?jiàn)的鐵路、路燈、橋梁等。日本和法國(guó)都在國(guó)家賠償法中明確規(guī)定了因?yàn)楣苍O(shè)施設(shè)置或者管理有瑕疵致人損害國(guó)家應(yīng)該進(jìn)行賠償。這種做法也是其他大陸法系和英美法系國(guó)家的趨勢(shì)。因?yàn)樵趯?shí)踐中，公共設(shè)置致人損害的大量存在是一個(gè)令人無(wú)法忽視的事實(shí)。理論上，公共設(shè)施的設(shè)置和管理是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職務(wù)履行行為，如果發(fā)生損害，理所應(yīng)當(dāng)國(guó)家應(yīng)該進(jìn)行賠償。在我國(guó)，雖然大部分公共設(shè)施致人損害最后所負(fù)擔(dān)賠償責(zé)任的為行政管理機(jī)關(guān)，但是《國(guó)家賠償法》的行政賠償中并沒(méi)有明確責(zé)任，其賠償責(zé)任往往是不明確。如長(zhǎng)沙被沖入下水道的女孩的父母最后只得到了人道主義救助款72萬(wàn)元，從頭到尾，沒(méi)有任何相關(guān)行政部門(mén)公開(kāi)站出來(lái)承擔(dān)責(zé)任。不管從什么角度來(lái)看，考慮將因公共設(shè)施設(shè)置、管理瑕疵致人損害納入國(guó)家行政賠償范圍勢(shì)在必行。

第二，行政指導(dǎo)失實(shí)致?lián)p不在國(guó)家行政賠償范圍。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，行政指導(dǎo)不具有強(qiáng)制力，屬于事實(shí)行為，不能提起行政訴訟，所以通常錯(cuò)誤的或失實(shí)的行政指導(dǎo)引起的損害是不需要承擔(dān)賠償責(zé)任的。那么在現(xiàn)實(shí)中，也就不能保證不會(huì)出現(xiàn)因?yàn)椴恍枰袚?dān)責(zé)任而進(jìn)行亂指導(dǎo)，瞎指導(dǎo)的情形。行政指導(dǎo)雖然不具有強(qiáng)制力，但是是由行政機(jī)關(guān)所作，對(duì)于人民群眾來(lái)說(shuō)，行政指導(dǎo)有著不可忽視的說(shuō)服力和感染力，從而影響人民群眾的行為。如果因?yàn)樾姓笇?dǎo)沒(méi)有強(qiáng)制力，就不需要承擔(dān)致?lián)p賠償責(zé)任，那么如果因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)行政指導(dǎo)不負(fù)責(zé)，內(nèi)容失實(shí)的情況，造成人民群眾的損害，但是卻要人民群眾自己承擔(dān)損害后果，這樣未免顯失公平，而且有悖了行政指導(dǎo)的初衷。也可能會(huì)造成人民群眾不相信行政機(jī)關(guān)，不相信政府的可怕后果。在非強(qiáng)制的行政指導(dǎo)這樣的行政行為日漸豐富的情況下，如果行政指導(dǎo)致?lián)p害，完全不考慮納入行政賠償?shù)姆秶?，明顯是有悖常理的，通常人都需要為自己的行為負(fù)責(zé)。即使，行政指導(dǎo)不具有強(qiáng)制力，但是考慮到政府對(duì)于人民群眾的特殊地位，需要考慮將行政指導(dǎo)致?lián)p的責(zé)任在法律上進(jìn)行明確。

第三，行政不作為致?lián)p不在國(guó)家行政賠償?shù)姆秶Ｐ姓蛔鳛榧粗感姓黧w及其工作人員負(fù)有某種作為的法定義務(wù)，并且具有作為的可能性擔(dān)仔程序上逾期不為的行為。②行政不作為是行政行為的一種，雖然其表現(xiàn)形式是消極的，在一定程度上，對(duì)于行政不作為的救濟(jì)甚至比行政作為的還要迫切。相比其他發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)在這方面做的差強(qiáng)人意。本人認(rèn)為可以參考其他國(guó)家這方面的做法，因?yàn)榛旧?，只要有?guó)家賠償法的國(guó)家，沒(méi)有哪一個(gè)將行政不作為致?lián)p害的責(zé)任排除在外。如美國(guó)在《聯(lián)邦行政程序法》中明確了行政不作為致人民損害的責(zé)任，法國(guó)也通過(guò)行政判例確定了不執(zhí)行公務(wù)為公務(wù)過(guò)錯(cuò)形式的一種，因?yàn)椴蛔鳛橐鸬膿p害國(guó)家需要承擔(dān)賠償責(zé)任。事實(shí)上，我國(guó)也并未完全的將行政不作為致?lián)p害的賠償責(zé)任完全排除在行政賠償之外，如在《國(guó)家賠償法》第3條第5款“造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為”此類(lèi)兜底的法條表述中，還是能夠?yàn)樾姓蛔鳛橹聯(lián)p害需要承擔(dān)賠償責(zé)任找到一定的根據(jù)，但是這樣的條文并不完善，由于沒(méi)有明確的關(guān)于行政不作為賠償?shù)姆l可循，在實(shí)踐中，法院或者行政機(jī)關(guān)的裁量往往也沒(méi)有定數(shù)。這樣看來(lái)，公平正義無(wú)法得到確切的保障。行政不作為的可賠償性是不容爭(zhēng)議的，在我國(guó)也不是討論該不該賠償?shù)膯?wèn)題，而是要考慮如何進(jìn)行法律上的明確，界定什么程度的不作為需要賠償?shù)膯?wèn)題，讓行政不作為的賠償問(wèn)題又明確的法條可循。以保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

第四，公務(wù)員內(nèi)部的懲戒行為致?lián)p害的應(yīng)當(dāng)要考慮納入行政賠償范圍。依照我國(guó)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部工作人員的獎(jiǎng)懲和任免決定是不可訴的。這就意味著即使出現(xiàn)錯(cuò)誤的、違法的懲戒導(dǎo)致了公務(wù)人員遭受損害也不能因此提出相應(yīng)的行政賠償請(qǐng)求。事實(shí)上，公務(wù)員本身有著自己區(qū)別與普通人民群眾的自身權(quán)益，遭受不合法懲戒會(huì)直接導(dǎo)致權(quán)益受到損害。如果對(duì)于這樣的損害不能通過(guò)一定的方式求償，那么公務(wù)員的合法權(quán)益應(yīng)該怎樣來(lái)維護(hù)呢？比較于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)在這方面也稍顯不足，如德國(guó)、法國(guó)等國(guó)家在第二次世界大戰(zhàn)之后都在本國(guó)的立法中對(duì)非法對(duì)公務(wù)員進(jìn)行懲戒的行為準(zhǔn)予其提出國(guó)家賠償起訴。我國(guó)的公務(wù)員群體日益強(qiáng)大，管理也趨于完善。在這方面也需要借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，不能完全的將行政賠償?shù)姆秶韧c行政訴訟的范圍。根據(jù)人權(quán)保障原則和“有損害必有賠償”原則，只要行政機(jī)關(guān)的違法職務(wù)行為給相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害，不管是外部行政行為還是內(nèi)部行政行為，國(guó)家都應(yīng)該承擔(dān)行政賠償責(zé)任。③所以，將行政內(nèi)部的公務(wù)員獎(jiǎng)賞與懲戒納入國(guó)家行政賠償?shù)姆秶粌H是對(duì)公務(wù)員管理體制的一種完善，也是在人權(quán)保護(hù)這個(gè)層面的一種進(jìn)步表現(xiàn)。因此，我國(guó)應(yīng)該考慮將內(nèi)部行政行為侵犯公務(wù)的權(quán)益這點(diǎn)納入國(guó)家行政賠償?shù)姆秶?。（作者單位：廣西民族大學(xué)）

注解

①楊海坤，章志遠(yuǎn)，中國(guó)行政法基本理論研究.北京：北京大學(xué)出版社.2004年版，第546頁(yè).

②周佑勇.論行政不作為[A].行政法論叢（第二卷）[C].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000.p251

③趙星. 我國(guó)行政賠償范圍的立法完善[J]. 法制與社會(huì)，2007，04：16-17.