孟姝芳

(內蒙古大學歷史與旅游文化學院,呼和浩特010070)

清代雍正朝官員問責與參劾制度研究*

孟姝芳

(內蒙古大學歷史與旅游文化學院,呼和浩特010070)

雍正朝歷經13年,在治理改革整頓的同時,也完善加強了對官員的管理監(jiān)督,最主要的是完善了對官員違制違紀行為的問責與參劾。當時,參劾的方式多種多樣,包括直省參劾、科道參劾、官員自參、其他機構的參劾等等。通過各種形式的參劾,在雍正朝形成了一個系統(tǒng)的問責體系,有效地監(jiān)督了各級官員在行政過程中的失誤與過錯,保證了政務活動的順利實行。

清代;雍正朝;問責;參劾

目前,在學術界有一定的學者從事問責制度的研究,有的從史學角度,有的從法學角度,有的從行政學角度。在史學界,多就現代問責情況予以研究,對古代、清代問責制度研究的很少,僅有的如劉曉滿的《中國封建社會的行政問責制》、王占魁的《中國古代的官員問責》等等。參劾制在中國,僅存在于封建時期,對參劾制尤其是清代的參劾制,研究者更少。整體而言,對雍正朝問責與參劾之制的研究未見專門論著。清代,作為封建社會的最后一代王朝,制度定制很多,尤其是在雍正朝。本文試對這一時期的問責與參劾之制進行梳理,敬請專家指正。

“官者,管理也,既表明上下隸屬。職者,分別所司業(yè),要在名副其實”。[1][p.236]清代設官分職,號稱“內外相維,體統(tǒng)相制”。[2][卷10,治體四·政本下]《乾隆會典》定義京官:“國家稽古建官,立綱陳紀。宗人府宗令、宗正、宗人皆王公領之,所屬左右司,半用宗室,其制不隸于吏部。惟漢府丞及司屬旗員之半,以類相從,列六部之次。內閣絲綸是職,政本系焉。六部、都察院、通政使司、大理寺為九卿。刑部、都察院、大理寺為三法司,以詳議國是,均平政刑。理藩院、內務府、翰林院、詹事府、太常、光祿、太仆、鴻臚諸寺、國子監(jiān)、欽天監(jiān)各治一官。京尹,敷化郊圻?！盵3][卷3,吏部]其責“執(zhí)法奉令,可以通達政體”。[2][卷10,治體四·政本下]

《乾隆會典》定義外官:“直省設總督統(tǒng)轄文武,詰治軍民,巡撫綜理教養(yǎng)刑政,承宣布政使司掌財賦,提刑按察使司主刑名,糧儲、驛傳、鹽法、兵備、河庫、茶馬、屯田,及守廵各道,核官吏、課農桑、興賢能、礪風俗、簡軍實、固封守。督撫挈其綱領,司道布其教令,以倡各府。府有知府、同知、通判,以倡州縣。州有知州、同知、判官,縣有知縣、有丞、有主簿,各治其土田、戶口、賦稅、辭訟。司學校者府曰教授,州曰學正,縣曰教諭,其貳皆曰訓導。修四術造士,以倡四民,共成治化,司府首領,州縣雜職,則有經歷、都事、理問、照磨、檢校、知事、司獄、吏目、典史、驛丞、巡檢、閘官、倉庫大使,或司一事或任差委,皆尊卑有紀,大小相承,以分猷效職,阜成兆民?！盵3][卷4,吏部]其職掌“承流宣化,易于練察民情”。[2][卷10,治體四·政本下]雍正即位伊始,意識到外官之重要,曾特諭總督、巡撫、布政使、按察使、道員、提督、知府、知州、知縣、督學、總兵官、副將、參領、游擊等,以明外官中上層官員的責任。

在清代,不論京官、外官,皆遵循“政以治民,民為政本,原無分別”。[2][卷10,治體四·政本下]至于文武“各有職守,非其責而越俎代庖者,謂之侵官。常其任而折鼎覆餗者,謂之溺職”。[2][卷88,兵政十九·苗防]因此,“設官所以任事,分職必當效能,故官無崇卑,均有專責,雖微末如巡檢、典史,亦有地方之責任”。[4][第24冊,p.556]官員一旦失職失責,會受到相應懲罰。重者如《大清律》定:“內外大小衙門官員,但有不公不法等事,在內從臺省,在外從督撫,糾舉須要明著年月,指陳實跡,明白具奏。若系機密重事,實封御前開拆,并不許虛文泛言,若挾私搜求細事,及糾言不實者,抵罪?！盵5][禮律·儀制]輕者,如《吏部處分則例》之規(guī)定,要受到科道和督撫參劾,或罰俸,或降級,或革職。如果上司官員知屬員過犯,或官員知同僚過犯而不揭發(fā)檢舉的,要按例處分。正是“黜陟幽明,治官之典,官茍有罪,安得不參”。[2][卷15,吏政一·吏論上]這些參劾方式,在雍正朝主要有直省揭參、科道參劾、官員自行參奏,其他機構和官員參劾等等。

一、直省揭參

《大清會典》規(guī)定,地方各省三品以下官,如“有犯議處,(要)由本管官核實具疏劾參”。[6][卷65,兵部職方清吏司]由此可知,直省揭參主要是地方大員對違制違紀屬官的問責與參劾。檔案中記載:“計典之黜陟,特疏之薦彈,朝廷憑督撫之奏章,督撫憑布按之詳揭”,[7][卷3,p.68]反映了地方揭參的兩個步驟,即司道府之先期揭報與督撫之隨后參劾。雍正即位,對這兩個環(huán)節(jié)予以了進一步的完善。

(一)司道府之揭報

順治、康熙時期,兩司、道府的揭報已經存在,但是大多為兩司、道府各自單獨揭報,揭報中的弊端還不明顯。雍正朝遵循前朝制度,不僅強調兩司、道府揭報的重要,更強調兩司、道府的集體揭報。并且進一步把揭參程序與行政層級緊密掛鉤。如“總督參劾知府,例由司道揭報”,[7][卷3,p.68]“參劾州縣,例由兩司、道府揭報”。[7][卷3,p.68]“巡撫參劾知府,應由司道揭報”,“參劾州縣,應由司道府揭報”。[7][卷3,p.69]而參劾州縣以下官吏,要由州縣申報,司道府揭報。一般而言,官吏所處行政層級級別越低,其上級機構越多,揭報機構也越多。如知縣有過失,司道府皆可揭報。相反,行政層級級別越高,上級機構減少,揭報機構也相應減少。如“督撫貪贓壞法,許藩揭報”。[4][第1冊,p.129-130]

在完善直省揭報的同時,還有一個變化。雍正朝隨著奏折制度的發(fā)展,地方官員享有密折奏事權的越來越多,導致地方官員之間的直接揭報越來越少,對雍正的直接密奏卻越來越多。地方揭參的兩個步驟,從順康的以揭報為主,慢慢轉變?yōu)橐詤③罏橹?從間接對皇帝負責轉變?yōu)橹苯訉实圬撠煛?/p>

第一,單獨揭報

道的單獨揭報。雍正元年(公元1723年)諭道員:“爾等官歷監(jiān)司,所以贊襄藩臬,承流宣化者也。分守、分巡職居協(xié)理,糧河鹽驛各有專司?！缡匮矁傻?首當潔己惠民,凡府州縣之廉潔貪污,俱宜細加察訪,不時密詳督撫,以憑舉劾”,[7][卷3,p.75]可見各道之職掌。依此職掌,同年,直隸地區(qū)守道桑成鼎、巡道法閔、霸昌道高曠三道,揭報當時河北香河縣知縣喻宗英,蒞任二十余年,“老邁昏憒,步履維艱”。[8][第2冊,p.442]都察院右副都御史利瓦伊鈞據此三道揭報予以題參,旨下喻宗英被勒令休致。

兩司單獨揭報。雍正元年(公元1723年)諭布政使曰:“國家官制,分省開藩,爾職居方伯任寄洵宣,所以綏輯群黎,布昭德意,實庶邦之喉舌,列服之綱維,任既重矣,責亦大矣。府州縣官之賢不肖,最關民生休戚,當不時察核治行,務知其實分別臧否,以告督撫?！盵7][卷3,p.73]正是由于布政使的這項職責,雍正五年(公元1729年)直隸布政使張適向署理直隸總督宜兆熊揭報本省廣平府知府王允玫“年衰才劣,不能稽查屬員,且懶出堂理事,公務日漸廢弛,吏役多無約束,昏聵阘葺,有忝職守”。[8][第34冊,p.120]宜兆熊據此揭報參劾王允玫溺職,旨下王允玫革職。府縣單獨揭報基本未見相關記載。

第二,集體揭報

布政使和按察使集體揭報。雍正二年(公元1724年)西安布政使胡期恒和護理按察司事西安府知府金啟勛,揭報陜西米脂縣知縣尚安,在任“撫綏無術,漠視民瘼,一切事務不能料理,以致民怨沸騰,戶口逃亡”。[8][第10冊,p.561]都察院右副都御史范時捷據此兩司揭報,參劾尚安溺職,旨下尚安被議處。

司道府集體揭報。雍正元年(公元1723年)布政使石成峨、按察使陳安策,督糧道副使蔣日廣、驛鹽道副使孫蘭苾、饒九南道副使張鍇、贛南道僉事王世繩,瑞州府知府劉元琦、護理九江府印務德安縣知縣蕭彬、署贛州府事吉安府知府王若鰲等,共同揭報石城縣知縣李繼熊,“聽訟顛倒,怨聲載道”;湖口縣知縣高存佑,“催科無術,科派擾累”;高安縣知縣謝衍,“年邁耳聾,昏憒不職”,[8][第5冊,p.527]都察院右副都御史裴率度據此揭報,題參李繼熊等3人,3人皆被革職,這是幾位知縣被揭報題參。同年,云南布政使毛文銓、按察使金啟復、護永昌道印務廣西府知府周彩、大理府知府程衍,揭報趙州知州陳士昂,“染患目疾,見人不能分辨,出入須雇人扶”。云南巡撫楊名時據此揭報,“以廢疾之員”,[8][第5冊,p.419]將之題參,陳士昂被革職。雍正二年(公元1724年)閩浙總督滿保,參劾浙江龍游縣知縣謝汝梅、遂安縣知縣封昌駿、龍泉縣知縣李猶龍,“溺職無能,難以臨民蒞政”。[8][第12冊,p.395]旨下革職,亦據布按二司、道府的揭報。同年,兵部右侍郎孔毓珣題參太平府通判何灝,“才既昏庸,性復懶惰”[8][第9冊,p.91]旨下革職。亦據司道府之揭報,這起題參,揭報人員是最多的,既有司道府還有知縣。在雍正朝檔案中,所見集體揭報要多于單獨揭報,其原因在于集體揭報能更有效防止對官員的錯誤揭報,將錯誤消弭于地方基層,這也是雍正朝對直省揭參的完善。雍正六、七年以后,揭報情況相對減少。

第三,完善制度整頓揭報不力

不論是單獨揭報,抑或是集體揭報,隨著官僚政治的演化和利益群體的形成,揭報中出現了揭報不力的問題,雍正朝嘗試完善制度以整頓揭報不力。

改變參后補揭陋習。定例規(guī)定先揭后參,在官場中卻屢屢出現督撫先參,而后命令司道府補揭;或者司道府為迎合督撫的題參而做補揭。不論何種形式的補揭,都是對參劾制的破壞,對徇庇的縱容。因此,上至雍正,下至臣僚,對此提出了種種告誡與防范。雍正直陳弊端告誡督撫:“近有先行參劾而令其補揭,若所劾不公,則其補揭未免以勢凌之,使不得不從。果其當劾,則司道府既不能公揭于前,而復巧飾于后,以寬其徇庇失察之咎,上下容隱,視功令為具文,公慎無私之謂何?”[7][卷3,p.70]臣僚中署直隸總督蔡珽,在雍正三年(公元1725年)亦條陳此弊,“至督撫參官,或有司道府揭而不參者,定無督撫欲參而屬員不揭者也。人之性情不一,好惡亦難盡同,權勢所在不得不從,且多先拜疏,而后補揭者也?！盵8][第22冊,p.563]由此,建議“至參劾官員,由司道府揭者,疏內載入,如司道府有徇私曲庇者,即于疏內將司道府一體題參。如司道府或到任未久,或遠委公出,未能深知其所屬之賢否,則督撫獨參,不必定列司道等銜,既免參后取揭之欺,又無耽延泄露之慮,總期不事無益之虛文,以收簡便之實效”,[8][第22冊,p.563]雍正允準此提議。

完善制度制止推諉不揭。推諉不揭案例很多,典型地出現在緝捕盜案當中。對于疏防盜案,朝廷曾規(guī)定按察司有查揭之責。雍正七年(公元1729年)甘肅蘭州地區(qū)因武職疏防發(fā)生盜案,蘭州按察司李世倬認為其事“非按察司所轄”,且“例限寬疏”,“疏防定例又不開揭遲延”,是以未及時督促下屬揭報?？偠郊匆岳钍蕾尽安榻也涣Α鳖}參。參本上后,一者李世倬不服,上疏申冤。二者雍正覺察出制度有不妥之處,遂命督撫、部院商酌具奏,后議定“武職疏防,同省者定限三個月內,隔省者定限五個月內,將武職疏防職名揭送按察司。如逾限不行揭報,則按察司即以違限開揭,同疏防各職名徑行詳揭以懲核參。”[4][第17冊,p.507]經過定議,完善了兩點。一點武職疏防要有定限;第二點明確各官署查揭范圍,同省與隔省之間的區(qū)別,以此避免推諉不揭再度發(fā)生。

力行處分嚴懲揭報不力。雍正五年(公元1727年)有河南南陽縣雅路鎮(zhèn)巡檢俞世爵,“年屆古稀,力甚衰憊,緝捕廢弛,不堪供職”,[8][第39冊,p.227]河南南陽縣知縣吳新甲,對這位年老官員卻置若罔聞不予揭報,最后河南總督田文鏡以“揭報不力”將之題參,吏部按照定例“官員徇庇者降三級調用”,將“徇不揭報”[8][第39冊,p.227]的吳新甲照徇庇例降三級調用。從而,給所有揭報不力,察吏不嚴之官員以警告。

通過雍正的努力和制度的完善,地方司道府之揭報,作為治理基層吏治的第一道關卡,基本在雍正一朝如例進行,起到了整官方而清吏治的作用。

(二)督撫之參劾

兩司、道府揭報之后,督撫的隨后參劾,從順康到雍正朝,甚至是雍正一朝變化很大。順康時期,督撫有參劾權,但是還沒有形成制度,且多為以題本方式的明參。到了雍正朝,先是允許督撫以兼御史銜的身份來參劾地方官員,而且最初這種對地方官員的參劾權是督撫獨有的權利。后來隨著奏折制度的發(fā)展完善,督撫獨有參劾權發(fā)生了變化。不僅督撫可以以地方大員的身份密折參劾,地方兩司、道員因有具折權,亦可以密折奏事。這樣,更多的官員加入到參劾行列,形成多參制,督撫的獨有參劾權力被打破。與此同時,奏折式的暗參與題本式的明參并行,使得地方的參劾變得復雜起來。乾隆及以后因奏折制度的長存,司道府的參劾權也一直保留下來。參劾權的變化,以及強調暗參,強化了地方官員之間的互相監(jiān)察,便利了朝廷對地方官員的管理與控制。

第一,督撫之職掌

史稱:“自古帝王疆理天下,必有岳牧之臣以分猷佐治,而后四方寧謐共臻上理?！盵7][卷3,p.67]此岳牧之臣,以總督和巡撫為重。自督撫制在清代確立之后,其職掌責任也相應固定下來。各省督撫“上以代天子與之撫綏,為股肱心憞之寄,下以悉斯民之疾苦,為閭閻溫飽之圖邑,有災荒則當入告,民有饑色則當上聞,屬吏奉為轉移,封疆賴以安戢,責任亦甚重矣”。[4][第1冊,p80-82]具體權責分配,“總督地控兩省,權兼文武,必使將吏協(xié)和,軍民綏輯,乃為稱職”。[7][卷3,p.67]對于“一省之事,凡察吏安民,轉漕裕餉,皆統(tǒng)攝于巡撫”。[7][卷3,p.68]

督撫關系地方最為重要,“確核實政,以清吏治事”。[4][第1冊,p.68-70]其中察吏是督撫最大的責任。一旦“地方有劣員,即應參革。倘每優(yōu)容不行題參,留任一日是地方百姓受害一日”。[4][第2冊,p.169]且處分制度亦明確規(guī)定:“總督、巡撫掌考察布按諸道,及府州縣官吏之稱職、不稱職者,以舉劾而黜陟之?！盵9][卷80,職官考九·考核]雍正上諭亦多所強調:“爾屬員中……有不肖者只管參革,進賢退不肖乃爾封疆大吏之專責?！盵10][p.238]

第二,督撫之參劾

清代會典記載:“督撫之設,統(tǒng)制文武,董理庶職,糾察考核,其專任也。以右都御史、右副都御史、右僉都御史為之?！盵11][卷223,都察院]可見,督撫例兼都察院的右都御史、右副都御史、右僉都御史銜。具體如總督例兼都察院右都御史,漕運總督、河道總督、巡撫例兼都察院右副都御史。加銜在雍正朝比較多,并形成制度?！堵犛陞舱劇酚涊d“考從前加銜,并無一定之制”。[12][卷6]“近年[雍正朝]必奉旨允準,幾成一定之制”。[12][卷6]《養(yǎng)吉齋叢錄》亦記載此事:“舊制[雍正朝之前],總督、巡撫隨時奉命掛右都、右副都、右僉都御史銜,無定員,非地方官也。”[13][卷3]《清稗類鈔》記載:“外官之加京官銜者,惟總督加右都御史銜,巡撫加右副都御史銜,以便白簡言事外,此無兼臺職者?！盵14][吏治類·知府兼御史銜]可見,能夠加臺職者只有督撫。因此,最初直省也只有督撫才有參劾屬員之權,而司道府只有揭報權。此后,隨著密折制的推行,督撫不兼臺職,亦可參劾官員。

雍正朝,督撫以兼銜身份參劾屬員成為定制。如總督以都察院右都御史銜參劾屬員,有兩江總督查弼納以都察院右都御史身份,揭報縣令虧空。署理湖廣總督印務傅敏以都察院右都御史身份,參官員徇庇?？偠揭杂腋倍加枫?、右僉都御史銜參劾。有總理糧儲提督軍務江寧巡撫張鍇,以都察院右副都御史身份,參溺職縣令;直隸總督李紱以都察院右副都御史身份,參怠玩溺職之員以肅法紀。云貴總督楊名時以都察院右副都御史身份,參不職劣員。總督淮揚等處地方張大有以都察院右副都御史身份,參劾貪劣道員浙江糧道江國英?？偫砑Z儲提督軍務江寧巡撫喬世臣以右僉都御史身份,參劾官員征輸等。

巡撫亦以兼銜身份參劾屬員。如巡撫以兼都察院右副都御史銜參劾,有直隸巡撫利瓦伊鈞以右副都御史銜,參縣令年老曠職廢弛驛務;湖廣巡撫納齊喀以都察院右副都御史銜揭報虧空;安徽巡撫李成龍以右副都御史銜,揭報縣令虧空錢糧;直隸巡撫李維鈞以右副都御史銜參貪殘縣令,以肅官方。巡撫亦以右僉都御史銜參劾,四川巡撫憲德以右僉都御史身份據揭;山東巡撫黃炳以右僉都御史銜參貪劣郡守,以安官民;四川巡撫王景灝以右僉都御史身份,參不職縣令以肅吏治。

隨著奏折制度的發(fā)展,督撫除以都察院銜參劾之外,亦以地方大員的身份密折參劾官員。如署理福建總督印務史貽直參劾官員重耗;署理江西巡撫張?zhí)棍雲③镭澪鄄宦氈鹭┮悦C官方;署理蘇州巡撫王璣參劾官員推諉怠弛;署理山東巡撫塞楞額參劾貪劣縣令以肅官方以安民生。福建總督高其倬參劾官員貪瀆;川陜總督岳鐘琪題參官員;署理閩浙總督印務宜兆熊參革不法;護理甘肅巡撫布政使鐘保,參劾官員貪劣玩法虐民;江西巡撫布蘭泰參劾科派劣員以肅官箴;湖北巡撫納齊哈題參官員劣事等等。這是地方督撫以地方最高參劾機構的身份對地方官員的問責與參劾。

第三,完善督撫參劾制

在兩司、道府揭報,督撫參劾之下,許多違制違紀官員被問責處分。但是,在當時的官僚政治環(huán)境中,“但恐日久法弛,奉行不力?！盵4][第1冊,p.76-78]多數情況,往往不能完全依據程序進行題參,如司道府一般采取補揭方式向督撫揭報,前文已述。這樣既實現了對官員的徇庇,又避免了自己的失察之罪。

督撫題參也弊端叢叢。有兇愚之督撫“妄意揣摩,以嚴刻為公,日以參官為事。州縣之吏,或一歲半歲而被參,或數月而即逐,或一疏而參十數員,或一疏而參數十員,求其實情并多枉抑”。[2][卷15,吏政一·吏論上]有督撫故意含糊參奏,開報考語不實。這些都與雍正管理地方官員的初衷相悖。雍正曾先勸告“凡為督撫者,當為國家愛惜人才,而于參劾之間尤當加意慎重”。[15][卷18,p.962]隨后,又強化制度。雍正三年(公元1725年)定“凡督撫糾參屬員,必將應參之事備細列款,或無款可列,必將所參情由,剖析是非,據實指出具奏。如有不列款績,不據實情含糊具題者,將該督撫并所參之員,一并交部照例分別議處。”[16][卷4,吏·參揭]可以看到,任何制度、程序,其作用在人治環(huán)境下,必然會受到抵制,有所降低。同時也應看到,在人治環(huán)境下,可以適當地對制度不合理之處進行調節(jié),問責與參劾制即如此。

二、科道參劾

《大清會典》規(guī)定:“科道職司糾參?！比欢频绤③拦乓延兄?科道官員代表中央對京中和地方官員進行問責參劾。有學者曾言:“彈劾是從中央到地方監(jiān)察官的特權。”[17]迨及雍正朝,一方面繼承前朝取消諫院,歸其職于御史臺,實行臺諫合一,由都察院負責對文武百官的參劾。另一方面,又有所創(chuàng)新。將明朝所設立的六科給事中,并入都察院,“科道合一”,使得六科與都察院共同承擔著參劾任務,強化了對地方官員的控制。此后,科道完全為皇權所控制,都察院的監(jiān)察御史、六科給事中共同成為皇權監(jiān)察參劾官員的有力工具,直至清末。

(一)科道參劾方式

雍正朝的科道糾參系統(tǒng)也有一些新的變化。密折奏事滲入到科道的參劾之中,科道參劾歷經三種方式,在具體實施中,因其各自的缺點和優(yōu)點出現了或?；蛴玫姆磸透?。終雍正一朝,科道糾參方式的不斷變化與雍正朝密折制度的發(fā)展有深刻關系。

第一,輪班條奏

輪班條奏,前朝亦有此種情況。雍正朝,為強化科道責任,于雍正元年(公元1723年)“命科道官員,每日一人一折輪流具奏”。[1][p.143]在這些具奏中,對官員的參劾占主要部分。這種輪奏,雍正前期曾經停止,雍正七年(公元1729年)曾試圖恢復:“乃向來科道官密奏之弊如此,近來露章之習又如此,此中外所共知共見者,奚待朕之指示宣諭耶?著詢問科道等,伊等之意仍欲似從前密奏乎?抑欲照近來之例,止用露章乎?若欲仍行密奏,著如文武大臣等輪班具奏?！盵18][第4冊,p.2826]但是,因為“科道不欲輪班密奏”[18][第4冊,p.2839]而未成。雍正十一年(公元1733年)初又頒上諭予以恢復:“文武大臣科道等官,向有輪班條奏之例,前因軍務殷繁暫行停止,今恐耳目或有求問下情,或有壅于上達者,著仍照前例輪班條奏?！盵19][第2冊,p.180]這是輪班條奏的前后經過,輪班條奏的目的在于敦促科道官員認真稽查吏治,但是由于定量規(guī)定,致使科道官員背負沉重壓力,造成有時虛應故事,出現反復。

第二,密折輪奏

密折輪奏和雍正朝大力推行密折制度有關,是雍正朝的獨創(chuàng)。雍正二年(公元1724年)旨命:“各科道每日一人上一密折輪流具奏,一折祗言一事。無論大小時務,皆許據實敷陳。即或無事可言,折內亦必聲明無可言之故。在外候旨或召進面見,或令且退,其所言果是,朕即施行。即或未甚切當,朕亦留中不發(fā)不令人知,倘有徇私挾仇等情,巧為瀆奏,亦不能惑朕之耳目也。折內之言不許與人參酌,如有漏泄或同僚知而言之,則同僚即可據以密聞,朕將兩人之折合驗情事,必不能隱諱推諉矣。至于有能面折廷諍,或彈劾權要,或更革弊端,不妨仍以露章奏聞,朕亦不拒?！盵7][卷4,p102]后“降旨停止科道官之密奏,止令各用露章”。[18][第4冊,p.2825]雍正七年(公元1729年)諭科道等官,“朕從前令爾等輪奏密折大有深意,因崔致遠等不堪小人,妄行瀆奏,是以但將密折停止,仍令爾等露章明言。凡有關于國計民生,用人行政之事,爾等俱當據實奏聞”。[18][第4冊,p2571]時過境遷,雍正七年皇帝才指出當時停密折奏事的緣由。

第三,露章題參

露章指督撫、御史等參劾官員的題本,這是糾參官員中較重的一項參劾,是雍正朝對前朝的繼承?！洞笄鍟洹穼β墩聟③赖膶ο?、性質有所評述:“露章為特糾重典,必系貪酷官員例應提問者方行題參,不得以老病不及等官員充數。外官確有奇貪大酷,則令督撫按露章糾參,不得庇現任而苛去任,寬大吏而責小官,如開報不實聽科道糾參。外官若有錢糧號件積至十件未完,或遲至二三年不結者,督撫、按隨大計冊露章特參?！盵11][卷15,吏部考功清吏司]露章題參方式基本在雍正一朝一直使用,沒有間斷。

這三種皆屬科道的參劾方式,既有對違制違紀的一般參劾,又有對貪酷重官的特參,各有側重。由于在參劾中出現一些偏頗情況,所以不論是輪奏,抑或密折,甚或露章,都只在一定時期發(fā)揮作用。

(二)科道參劾

雍正朝的科道糾參系統(tǒng),一方面專項負責對京中各部院各機構官員的參劾,另一方面按照各自所分配的對應省份、區(qū)域,以中央參劾機構的身份配合督撫參劾地方官員,同時又負責監(jiān)督參劾各省督撫大員。所以科道的監(jiān)察參劾任務是非常繁重的。

有以都察院左都御史、左副都御史、左僉都御史的身份參劾:如都察院左都御史裴率度糾參江西市棍縱恣不法,縣官彈壓無能;都察院左都御史查郎阿揭報官員虧空。都察院左副都御史謝賜履參劾奏銷錢糧。都察院左僉都御史趙之垣揭報官員虧空。其中,乾隆朝,僉都御史取消,不再對官員進行參劾。

有以十五道監(jiān)察御史的身份參劾:如掌京畿道事監(jiān)察御史莫禮博,疏稱宛平縣知縣王國英、大興縣知縣莊柱藐視功令;協(xié)理山西道事廣西道監(jiān)察御史張仕糾參州縣等官諱盜;貴州道監(jiān)察御史柯喬年題參官員;巡視東城陜西道監(jiān)察御史湯之旭參劾案件之遲延有由。雍正朝,隨著奏折制度發(fā)展,具折人范圍擴大,諸道御史有了直接的具折參劾權,不必向都察院匯報。此外,諸道不僅可以參劾地方官,亦可以參劾督撫,改變了以前只有藩司才可以揭報督撫的狀況,強化了皇權對地方督撫的控制。雍正朝都察院派駐地方的各“道”監(jiān)察御史,由監(jiān)察官員向一級行政機構轉化,直到乾隆中期完全成為一級行政機構。

有六科給事中的參劾:如吏科掌印給事中赫碩色,揭參赴任違限官員;戶科掌印給事中石圖題參官員;刑科給事中王肅章特參諱盜之縣令以肅功令。有五城察院御史的參劾:如署吏科掌印巡視東城監(jiān)察御史巴德保題參官員;巡視西城監(jiān)察御史勒因特題參官員。

封建社會,科道官員不論是在何種方式下,都需堅守參劾職責。這些科道官員,以中央參劾機構的身份,在其職責規(guī)定范圍內,對京畿、各省大小官員不論是政治上的失職,還是經濟上的失職,甚或治安方面的失職,一旦察覺,就予以參劾,有效維護了封建統(tǒng)治。但是,如果科道奏參失準,彈事不實,要按例處分,這也是制度對科道官員參劾的約束。

(三)完善制度整頓科道糾參不實

《吏部處分則例》規(guī)定:“內外無言責大小官員,如不系密事妄行密奏,及借公將私事具奏者,除所奏不準外,各降二級調用?；蜓怨倩驘o言責大小官員,借端條奏,蹈異護黨,挾詐報復,并允受囑托,及行賄作弊具奏者,事發(fā)之日將本官革職,交與刑部。如督撫科道題奏應密不密,不應密而密者,俱各罰俸六個月?！盵16][卷4,吏·參揭]這條制度規(guī)定核心是防止科道參奏不實,指出科道必須遵守的三點,第一,參奏要分清公私事;第二,科道不許受賄作弊;第三,題奏是否需保密要清楚。凡是科道觸犯此三點者,皆被議處。

雍正六年(公元1728年)都察院參劾本院御史傅鼐,雍正五年被派往盛京稽查事務時,“理應將地方風俗留心稽查,凡一切利弊遇有聞見即行奏聞,方稱厥職,乃漠不關心,在任一年于地方利弊并不陳奏一事”。部議“似此庸劣,甚屬溺職,應將御史傅鼐照溺職例革職”。[8][第40冊,p.130]旨下,傅鼐革職留任效力贖罪行走。這是御史傅鼐因該參奏而未參奏被處分。雍正八年(公元1730年)署山東道事漢軍監(jiān)察御史翰弘基,“因身為御史,職司言責,當輪班條奏之日,并不將有益國計民生之事陳奏,乃以地畝抵補分賠,虧空家務小事,妄行密奏”,[8][第57冊,p.302]部議將翰弘基照不應奏而奏之例降二級調用,旨下依議。這個案例說明條奏內容不符合規(guī)定也會受到處分。

雍正朝號稱治吏嚴明,這與雍正對官員的管理不可分開。盡管科道在盡職盡責的工作,但是雍正對科道的工作,評價并不是很高。指出二點,一是“朕觀數年以來,科道官員所陳奏者,并無忠說可信之詞”,反映對科道參劾的不相信不信任。第二“有庸陋之科道,既不能直陳政務之大端,又不肯緘默無言,恐致溺職之硝,則遮拾瑣細迂謬,毫無關系之事,濫行條奏希圖塞責”,[8][第38冊,p.257]指責科道官員糾參態(tài)度不端。究其二點,或許是雍正的要求過高,或者是官場風氣使然,但是科道受到皇權和制度的雙重約束卻是不爭的事實。

雍正曾諭:“科道官員系皇上耳目之責,如果有關國家大事令其陳奏,有貪惡者應據實指參,有希圖利己,及允受囑托引奏,結交朋黨作奸誣陷者,事經發(fā)覺照例革職,交與刑部。”[16][卷13,吏·營私]按規(guī)定,“科道各官條奏一事自為一本,如隱附私情希圖作弊,互相囑托,及囑托公事肆行妄為,外播威勢,挾制多端,恐嚇督撫等官,或有得據,或自部院查出,或被挾制,督撫等官舉出者,俱革職提問。至大臣科道官員原籍地方,所有子弟挾制,而督撫有據者,照律處分外,在京父兄不行約束俱革職。至大臣科道官員原籍地方所有子女,依其父兄挾制多端之處,有據該督撫不行題參者,亦革職”。[16][卷13,吏·營私]可見,科道一旦觸犯這些規(guī)定,議處是最重的。

三、自行參奏

官員自行參奏,亦稱為自行檢舉,清代有檢舉之法,特寬官員過失。當官員發(fā)覺自己所做之事有失誤,必須更正時,朝廷準其自行檢舉。“內自京堂,外自藩臬以上,或處分,或寬免,由部請旨。”[16][卷13,吏·營私]清入關之初,官員自行參奏的案例檔案中非常少,雍正朝因密折制度的推行,官員害怕被他官參劾,所以自行參奏有所增加。到了乾隆朝,隨著考核中官員自陳制度的取消,朝廷對官員自行參奏亦不太重視了。

雍正朝正因為自行參劾官員增多,使得自行參劾的規(guī)定更為規(guī)范成熟。如開始區(qū)分官員違制違紀行為的公、私性質。“如系營私,或先經發(fā)覺及斷罪已行論決,雖經檢舉不得寬減。”[16][卷13,吏·營私]注重對下層官員處分的酌減,一般規(guī)定京官科道以下,外官道府以下,自行檢舉其處分可減議。規(guī)范自行參奏酌減的范圍,“應革職者革職留任,應革職留任者降四級留任,應降調者降一級留任,應降留者罰俸一年,應罰俸者減半,三月以下免議?！盵16][卷13,吏·營私]

(一)自行參奏酌減

官員處分如果能夠獲得酌減,其酌減方式,有免罰俸,免降調,免革職,免交部議四種。酌減內容有的和制度規(guī)定相同,有的幅度大于制度規(guī)定,有的小于制度規(guī)定,具體要視情況而定,這其中皇權對酌減的影響很大。

第一,免罰俸

罰俸處分因較輕,可徹底酌減。雍正四年(公元1726年)兵部尚書楊名時因誤交印信,后自行改正檢舉,部議以錯用印信例罰俸三月,旨下寬免。[8][第30冊,p.219]雍正六年(公元1728年)定例規(guī)定監(jiān)禁質審之犯如過三年,即于秋審時并入審冊。湖南省盜犯樊上玉、楊選明等二犯,已過三年。湖南巡撫王國棟、署按察使朱綱、趙城,按察使趙殿最、趙弘恩會審時,疏漏匯疏奏請,部參處分,朱綱、趙城,趙殿最、趙弘恩每案罰俸一年,王國棟每案罰俸六個月。因趙弘恩、王國棟等俱是自行檢舉,旨下,五位官員既自行檢舉,俱免罰俸。[18][第3冊,p.2150]雍正七年(公元1729年)湖廣巡撫馬會伯呈報,在“枝江縣參革知縣許慶遠貪酷一案”疏內,遺漏布政使徐鼎、按察使王肅章會審職名。按定例“表文計冊不列職名者罰俸六個月,應將本內不列布按二司職名之湖廣巡撫馬會伯照例罰俸六個月”。[8][第46冊,p.233]因馬會伯自行查出檢舉。旨下,馬會伯免罰俸。

第二,免降調

這類酌減幅度較大,從免降一級調用到免降五級調用,降幅力度比制度規(guī)定大。雍正五年(公元1727年)山東靖海衛(wèi)守備鄭恩,因冒銷老農銀兩部議革職,山東布政使張保從前對此事失于覺察,部議于現任內降一級調用,旨下:“張保自行檢舉,從寬免其降調?！盵18][第2冊,p.1448]同年,湖南按察使遲維臺、布政使朱綱,沒有將衡永郴道劉章失察寶慶府知府周全功虧空之事,在赦前聲明邀免,以致照例議處。部議朱綱于現任內降一級留任,旨下:“朱綱從寬免降級?！盵18][第2冊,p.1418]雍正六年(公元1728年)署江南總督范時繹參奏震澤縣知縣王垣虧空,因其曾將王垣揀選調補,被降二級調用。

但因其自行檢舉,旨下:“從寬免其降調?！盵18][第3冊,p.2301]同年,署黃河同知顧安上,徇隱前任參革同知陳世奇,浮估工程通同侵帑,河道總督齊蘇勒對此失察,部議降一級留任。副總河稽曾筠亦因失察并從前濫行保舉,部議降五級調用。但齊蘇勒、稽曾筠自行檢舉,旨下:“俱著從寬免其降調?！盵18][第3冊,p.2238]雍正七年(公元1729年),山東省營汛拿獲私鹽一案,巡視長蘆等處鹽課御史鄭禪寶事前失察,事后又不題參,部議鄭禪寶降三級調用。旨下:“鄭禪寶自行檢舉,從寬免其降調。”[8][第46冊,p.388]

第三,免革職

雍正六年(公元1728年)廣西各土司承襲,各官借端索取陋規(guī)。廣東總督孔毓珣失察其中衙門書役貼寫號房長班犯贓,照例革職。但孔毓珣自行查出檢舉,旨下:“從寬免其革職?！盵18][第3冊,p.1821-1822]

第四,免交部議

雍正五年(公元1727年)朝廷賞給老婦米帛,有安徽省太湖縣參革知縣朱穎蕃,聯合布政司經承徐天禧捏造多數,希圖冒銷,被湖南巡撫魏廷珍題參,旨下“魏廷珍自行查出,自行報參,從寬免其交部察議”。[8][第34冊,p.514]雍正七年(公元1729年)李衛(wèi)在題參署淳安縣試用知縣王仕源,違禁派累重役詐贓一案的奏疏內,由經書謄清繕本時,時間誤寫為“二年”,他自己查出后自行檢舉。旨下李衛(wèi)“從寬免其交議”。[8][第57冊,p.191]雍正十年(公元1732年),奉天廣寧縣試用知縣泰昌延將糧食賣多報少,奉天府府尹楊超曾對此失察,按例應察議,但是因自行檢舉,旨下“從寬免其交議”。[8][第67冊,p.269]

這四種酌減之法,有輕有重,由雍正根據官員對錯誤的認識態(tài)度及是否及時,適當減免官員處分,反映出雍正朝官員處分的靈活性和皇權在此方面所起的積極作用。

(二)自行檢舉不減

自行檢舉雖有制度的明文規(guī)定,但具體到是否會真正的減免,有時也要視皇帝的最后“欽定”?；实塾袝r會遵循制度,但有時也會因用人的考慮,或情感的因素予以制度外的“欽定”。這種“欽定”之結果往往與原來部議之結果相差很大。

第一,仍交部議

雍正三年(公元1725年)山西河曲縣石璞鋪內被盜,知縣王弘培票差捕役安國等緝拿,但是安國等卻將陜西府谷縣民郭希奉盤獲冒抵,并私刑吊拷致死。安國之罪被王弘培自行查出,上報按察使蔣洞、署理山西巡撫伊都立,二人將王弘培以疏防題參,但因其自行查出,吏部詢問是否該免議。雍正以“該知縣用人不當,致釀命案,將王弘培交部察議”。[8][第20冊,p.448]雍正九年(公元1731年),四川順慶府知府馬世煓,因庇護知縣王鴻勛縱役殃民,被司道揭報督撫題參。馬世煓原系巡撫憲德題升之員,溺職被參以后,憲德自行檢舉,按照定例可免其議處。但是,雍正認為此案“司道既已揭報,則憲德安能隱匿不參,其自行檢舉與督撫查出糾參者不同,仍交部議”。[7][卷112,p.494]這些自行檢舉因其先前造成的后果,以及個別的檢舉遲延,而沒有被免議。

第二,沒有酌減

上司自行題參屬員,因關涉許多衙門利益,雖然自行題參,并未酌減。如雍正二年(公元1724年)原任湖南九奚衛(wèi)守備袁夢樞,在湖南承追虧空挪移案中,因未完虧空屯餉銀六百五十九兩被參,但是按察使遲維召,送部冊內卻報未完六百五十一兩多,有誤差存在。此后,遲維召檢查冊內自行發(fā)現錯誤檢舉,另造清冊送部。但是此次自行檢舉,依然被雍正“照遺漏冊籍例罰俸兩個月”。[8][第12冊,p.165]雍正六年(公元1728年)江蘇華亭縣知縣徐王士等販私拒捕傷兵,原任蘇州巡撫陳時夏上報時,在奏疏看語內,沒有詳述監(jiān)犯陸公、陸平執(zhí)械傷兵之處,只提到罪犯徐王士,后發(fā)現報告有所遺漏,遂自行檢舉。吏部詢問,因其“據實檢舉,其罰俸之處應否寬免”,[8][第42冊,p.295]旨下,陳時夏仍照不行詳查例罰俸6個月。

自行參奏或自請?zhí)幏?是一項制度,也是當時官員的一種自覺意識,處置得當,有利于治政,其作用要遠遠高于處分本身。

四、其他參劾

除上文提到的參劾機構之外,其他機構也有參劾權力。如史料記載,從前“給事中、御史例準風聞言事,而六部九卿堂官皆得專折條陳時政,彈劾官邪,翰詹得講官者亦如之。其余如編檢、部司員、閣中書等官,如有陳奏須呈,由堂官或都察院代奏”。[20][卷下]可見,除了專職的參劾機構之外,京中許多衙門機構也可以參劾官員。如鴻臚寺可糾官儀,對上朝、辭朝官員的禮儀問題進行參劾:“凡糾察文武各官,有失誤朝賀及行禮失儀者,由寺題參,外任官員辭朝逾期,參劾亦如之?！盵6][卷85,鴻臚寺]雍正臨時派委的欽差大臣,巡察員、巡視員,亦有參劾權力。如湖廣道監(jiān)察御史程仁圻,參廢弛驛務的驛丞;巡察順德、廣平、大名等處監(jiān)察御史關柱,參昏庸草率的縣令;巡察江寧、安徽等處地方監(jiān)察御史戴英保,參驛遞虧空;巡視長蘆等處鹽課監(jiān)察御史莽鵠立,揭報場員虧空。這些巡察、巡視主要是針對軍事和經濟事務,欽差大臣的參劾權限是比較大的。正因為權力的臨時賦予,致使參劾往往會即參即中。

其他官員也可參劾。如巡視兩浙鹽課監(jiān)察御史傅色納言:“鹽臣任滿復命,例有舉劾屬員之典?！盵8][第1冊,p.78]署理蘇州巡撫印務通政使司右通政喬世臣參奏官員;噶爾泰為運司貪劣不法據實奏聞;提督廣東等處學政右春坊右中允顧仔參不法教職私書干請;署理奉天府府尹王朝恩參縣令違例接收交代,以致倉儲虛懸;浙江等處觀風整俗使宗人府府丞王國棟,參昏庸不職縣令。由上可知,這部分官員或以通政使之身份,或以普通臣僚之身份,或以提督學政之身份,或以奉天府尹之身份,或以觀風整俗使之身份,或以鹽臣之身份,對違紀違法官員予以參劾。這些不同的身份,只是表面的身份,而其實質則是皇帝的親信大臣,正因為此,才有特殊的參劾權。

不是雍正特命官員,如擅自進行參劾,會遭到斥責或處分。雍正四年(公元1726年)管理長蘆鹽政莽鵠立疏稱:“山東歷城知縣簡伸,才具平庸,性情顛倒。邑有監(jiān)生方喆,溺愛厥妻,弗養(yǎng)其母,以致伊親母方陳氏,積忿難平,具控到縣。而該縣簡伸偏袒逆子,反押其母,現今撫臣陳世倌公出,莫可申訴?！泵]立正好視查歷城,接受此案,題參道:“似此不公不法之員,溺職已極,雖事非鹵政,為風俗人心起見,不敢隱忍姑容,理合題參,發(fā)擬革職?！盵8][第25冊,p.321]結果,雍正認為莽鵠立所奏并非鹽務事情,違例參劾地方官不合,以不應奏而奏給予降二級調用,后又怕打消官員從政積極性,改為降二級留任。

結 語

有清一代,迨及雍正朝,在經歷了清入關初的一系列戰(zhàn)爭之后,在相對安定的條件下,開始側重內政建設。官員管理也開始步入制度化、正規(guī)化、系統(tǒng)化,對官員的問責與參劾就是其中一個完善的方面?？频琅c各省督撫,兩大系統(tǒng)各負其責,實踐對官員的全面監(jiān)督與管理。當中央科道或地方督撫任何一方有失察時,另外一方仍然可以起作用,從而使得監(jiān)察、參劾不會出現盲區(qū)。此外,特設機構、特派官員,以及臨時機構、欽派官員,從縱向角度接受皇權的派遣,監(jiān)察參劾官員,彌補了科道、督撫的有意、無意失察。從而與科道、督撫的橫向監(jiān)察相呼應、補充,有力地推動了問責參劾制度的全面實行,實現了監(jiān)察參劾百官之任。這些制度,在目前仍然有諸多可借鑒之處。當前,我國正在積極地進行反腐倡廉活動,這是一項重大的工程,也是一項持久的工作,必須首先從制度角度予以完善。須調動多層機構、各方人士的力量,共同完善監(jiān)察參劾體系。做到多層問責參劾機構,既有分工又有合作,既能在各自范圍內參劾,又能互相進行補充、完善。此外,不僅地方要自參,中央要派參,還要有密參,以及群眾的參劾,這樣形成多機構、各方人士的系統(tǒng)問責與參劾,防止監(jiān)察參劾的不到位,避免失察、輕察、情察等諸種情況,真正地對公務員系統(tǒng)的治政起到監(jiān)察管理作用。

[1] 中國第一歷史檔案館譯編.雍正朝滿文朱批奏折全譯.(上冊)[M].合肥:黃山書社,1998.

[2] 賀長齡.皇朝經世文編[M].北京:中華書局, 1992.

[3] 允祹修.乾隆朝大清會典則例.乾隆十二年(1747)敕修[M].四庫全書本.

[4] 中國第一歷史檔案館編.雍正朝漢文朱批奏折匯編[M].南京:江蘇古籍出版社,1989.

[5] 官修.大清律例.故宮博物院編.故宮珍本叢刊本[M].?？?海南出版社,2000.

[6] 允祹修.乾隆朝大清會典.乾隆十二年(1747)敕修[M].四庫全書本.

[7] 張廷玉等編修.清世宗實錄[M].北京:中華書局.1985年影印本.

[8] 中國第一歷史檔案館編.雍正朝內閣六科史書·吏科[M].桂林:廣西師范大學出版社,2002.

[9] 官修.清朝文獻通考[M].杭州:浙江古籍出版社,2000.

[10] 中仁主編.雍正御批(上冊)[M].北京:中國華僑出版社,1999.

[11] 托津修.雍正朝.大清會典(近代中國史料叢刊三編本)[M].臺北:文海出版社,1986.

[12] 福格.聽雨叢談.清代史料筆記叢刊本[M].北京:中華書局.1997.

[13] 吳振棫撰.養(yǎng)吉齋叢錄.清代史料筆記叢刊本[M].北京:中華書局.2005.

[14] 徐珂編撰.清稗類鈔[M].北京:中華書局. 2003.

[15] 趙之恒標點.大清十朝圣訓·清世宗圣訓[M].北京:燕山出版社,1998.

[16] 吏部纂.雍正朝吏部處分則例.雍正十三年內府刻本[M].故宮博物院編.故宮珍本叢刊本.?？?海南出版社,2000.

[17] 劉曉滿.中國封建社會的行政問責制[J].鄭州大學學報,2012,(1).

[18] 中國第一歷史檔案館編.雍正朝起居注冊[M].北京:中華書局,1993年影印本.

[19] 中國第一歷史檔案館編.雍正朝漢文諭旨匯編[M].桂林:廣西師范大學出版社,1999.

[20] 何剛德著.春明夢錄[M].上海:古籍出版社, 1993.

A study of the accountability policy and impeachment of officials in the period of Emperor Yongzheng of the Qing dynasty

MENG Shu-fang
(School of History and Tourism,Inner Mongolia University,Hohhot 010070,China)

The period of Emperor Yongzheng lasted 13 years in which he carried out some reforms, perfected and strengthened supervision over the official management,especially his accountability policy and impeachment of official violations of regulations and laws.There were different kinds of impeachment involving the provincial office,the prefectural office,other institutions or the officials themselves.This systematic accountability network in this period guaranteed the effective supervision over the administration of officials at all levels and ensured the smooth operation of the feudal government affairs.

Qing dynasty;period of Emperor Yongzheng;accountability;impeachment

K254.2

A

1000-5110(2014)06-0031-10

[責任編輯: 王德明]

2014-10-21

國家社科基金資助項目《雍正朝官員行政問責與處分研究》(10xzs006)。

孟姝芳(1974—),女,內蒙古豐鎮(zhèn)人,內蒙古大學副教授,博士,研究方向為清史。