廖 艷

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430073)

論自然災(zāi)害下健康權(quán)的法律保障*

廖 艷

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430073)

自然災(zāi)害給健康權(quán)的可提供性、可獲取性、可接受性以及質(zhì)量保障方面帶來了風(fēng)險(xiǎn)。健康需要與權(quán)利的密切關(guān)系以及國家的契約義務(wù)決定了國家必須化解災(zāi)民的健康權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。國際人權(quán)條約和大量軟法性國際法律文件為自然災(zāi)害下國家保障健康權(quán)提供了國際標(biāo)準(zhǔn)，中國自然災(zāi)害立法基本符合健康權(quán)保障的國際標(biāo)準(zhǔn)，但是仍有一定差距。為更好保障災(zāi)民的健康權(quán)，中國應(yīng)該將人權(quán)保障原則作為災(zāi)害立法的基本原則，增加反歧視和照顧弱者的規(guī)定，明確宣示災(zāi)民的健康權(quán)，并制定《災(zāi)害救助基本法》。

自然災(zāi)害 健康權(quán) 人權(quán)原則 權(quán)利宣示

健康權(quán)意指“人人有權(quán)享有能達(dá)到的最高的體質(zhì)和心理健康的標(biāo)準(zhǔn)”。根據(jù)聯(lián)合國的觀點(diǎn)，該項(xiàng)權(quán)利由一系列的自由和權(quán)利組成。其中，自由包括掌握自己健康和身體的權(quán)利，性和生育上的自由以及不受干擾的權(quán)利;權(quán)利包括平等享有獲得最佳健康保護(hù)系統(tǒng)的權(quán)利，預(yù)防、治療和控制疾病的權(quán)利，獲得基本藥物的權(quán)利、獲得基礎(chǔ)醫(yī)療的權(quán)利以及參與與健康相關(guān)的決策的權(quán)利等等。①由于健康權(quán)對(duì)于人的幸福和尊嚴(yán)的實(shí)現(xiàn)有著重要價(jià)值，并且它與生命權(quán)、水權(quán)、食物權(quán)、適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)、工作權(quán)以及受教育權(quán)等人權(quán)密切相關(guān)，因此健康權(quán)不僅得到了國際人權(quán)法和許多國家憲法的確認(rèn)，也成了人權(quán)學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)之一。不過，從國內(nèi)已有的研究成果來看，學(xué)者們大多重視正常時(shí)期的健康權(quán)，對(duì)于自然災(zāi)害時(shí)期的健康權(quán)問題關(guān)注不夠。②通過研究自然災(zāi)害時(shí)期健康權(quán)面臨的風(fēng)險(xiǎn)，希望對(duì)中國自然災(zāi)害時(shí)期的人權(quán)保障問題有所助益。

一、自然災(zāi)害下的健康權(quán)風(fēng)險(xiǎn)

自然災(zāi)害是由自然事件或力量為主因造成的生命傷亡和人類社會(huì)財(cái)產(chǎn)損失的事件。［1］P44自然災(zāi)害不僅可能造成生命和財(cái)產(chǎn)的損害，破壞社會(huì)的秩序和穩(wěn)定，對(duì)各類人權(quán)也會(huì)帶來巨大的挑戰(zhàn)。因?yàn)樽匀粸?zāi)害會(huì)直接削弱甚至完全破壞人權(quán)實(shí)現(xiàn)所需的特定物質(zhì)條件，降低人們實(shí)現(xiàn)人權(quán)的能力，而且國家和人們在應(yīng)對(duì)災(zāi)害過程中的一些不當(dāng)行為甚至違法行為也可能加大人權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，給人權(quán)的實(shí)現(xiàn)帶來危機(jī)。就健康權(quán)而言，自然災(zāi)害下其面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在可提供性、可獲取性、可接受性以及質(zhì)量保障四個(gè)方面。

(一)可提供性風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利委員會(huì)通過的關(guān)于《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》第12條(即健康權(quán))的“第14號(hào)一般性意見”的規(guī)定，健康權(quán)的核心內(nèi)容包括可提供性、可獲取性、可接受性以及質(zhì)量保障四個(gè)方面。其中可提供性是指國家必須有足夠數(shù)量的、行之有效的公共衛(wèi)生和衛(wèi)生保健設(shè)施、商品和服務(wù)以及衛(wèi)生計(jì)劃。自然災(zāi)害下健康權(quán)的可提供性風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在以下方面:首先，自然災(zāi)害可能破壞醫(yī)療設(shè)施以及造成醫(yī)護(hù)人員的傷亡，并且特大自然災(zāi)害下傷病人員的大量增加也可能造成原有的醫(yī)療資源無法應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)需求。比如，2009年的Pepeng臺(tái)風(fēng)損壞了菲律賓30所醫(yī)院和100個(gè)保健中心。在2004年印度洋海嘯中，亞齊省北部61%的衛(wèi)生設(shè)施受到破壞，約7%的醫(yī)務(wù)工作者喪生。③中國2008年發(fā)生的汶川地震，累計(jì)救治傷病員445萬人次，累計(jì)住院143367人，因?yàn)?zāi)致殘7000余人，遭到破壞的汶川災(zāi)區(qū)的醫(yī)療資源顯然無法承受如此巨大的救治壓力，中國政府只能采取異地治療的方式化解這一風(fēng)險(xiǎn)。④其次，自然災(zāi)害可能造成交通以及通訊的中斷，這些無疑會(huì)妨礙傷員以及緊急藥品的運(yùn)送，給傷員的救治帶來一定的困難。比如，中國雅安2013年4月20日發(fā)生地震之后，部分災(zāi)區(qū)出現(xiàn)了水、食物、以及藥物等供應(yīng)不足的情況，威脅著災(zāi)民尤其是受傷災(zāi)民健康權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

(二)可獲取性風(fēng)險(xiǎn)

健康權(quán)的可獲取性是指在衛(wèi)生設(shè)施、物質(zhì)和服務(wù)方面必須面向所有人，不得歧視。自然災(zāi)害下健康權(quán)的可獲取性風(fēng)險(xiǎn)可能表現(xiàn)在相互重疊的四個(gè)方面，即法律上的歧視，實(shí)際獲得性差，經(jīng)濟(jì)上的不可承受以及獲得健康信息受阻。其中，法律上的歧視是指自然災(zāi)害發(fā)生后，衛(wèi)生設(shè)施、物資和服務(wù)在法律上不是面向所有人。在人權(quán)全球化以及人權(quán)主流化浪潮日益高漲、人道主義體系日益完善的今天，幾乎沒有哪個(gè)國家的法律敢于實(shí)行自然災(zāi)害下健康權(quán)保障的歧視，迄今為止，國際人權(quán)保障機(jī)構(gòu)中也沒有相關(guān)的案例。實(shí)際獲得性的風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在自然災(zāi)害發(fā)生后，部分人口在衛(wèi)生設(shè)施、物質(zhì)和服務(wù)以及包括水和衛(wèi)生設(shè)施在內(nèi)的基本健康要素可能不安全，不能切實(shí)得到，尤其在邊緣地區(qū)。經(jīng)濟(jì)上的不可承受是指自然災(zāi)害發(fā)生后，衛(wèi)生設(shè)施、物質(zhì)和服務(wù)不是所有人能夠承擔(dān)的，尤其是貧困家庭在災(zāi)難的沖擊下可能無法承受衛(wèi)生方面的支出。獲得健康信息受阻是指自然災(zāi)害發(fā)生后，由于客觀和人為因素的阻礙，人們不能公開、及時(shí)地查找、接受和傳播有關(guān)衛(wèi)生問題的信息和意見。以上四個(gè)相互重疊的因素交織在一起，促使了自然災(zāi)害下健康權(quán)歧視的加劇，特別是脆弱群體和邊緣群體。

(三)可接受性風(fēng)險(xiǎn)

健康權(quán)的可接受性是指所有衛(wèi)生設(shè)施、物資和服務(wù)，必須遵守醫(yī)務(wù)職業(yè)道德，在文化上是適當(dāng)?shù)模醋鹬貍€(gè)人、少數(shù)群體、人民和社區(qū)的文化，對(duì)性別和生活周期的需要敏感，遵守保密的規(guī)定，和改善有關(guān)個(gè)人和群體的健康狀況。自然災(zāi)害發(fā)生后，由于傷病員的大量增加，醫(yī)療設(shè)施面臨著超負(fù)荷的壓力，可能出現(xiàn)醫(yī)院在救治病人時(shí)忽略其群體文化和性別上的一些特殊需求;同時(shí)，由于災(zāi)害帶來的壓力使醫(yī)院正常的監(jiān)管體系無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，一些自律性不強(qiáng)的醫(yī)護(hù)人員可能在救治病人時(shí)出現(xiàn)泄露病人隱私以及其他一些違背職業(yè)道德的情況，這些現(xiàn)象無疑使健康權(quán)的可接受性面臨風(fēng)險(xiǎn)。

(四)質(zhì)量保障的風(fēng)險(xiǎn)

健康權(quán)的質(zhì)量保障是指所有衛(wèi)生設(shè)施、物資和服務(wù)必須在科學(xué)和醫(yī)學(xué)上是適當(dāng)和高質(zhì)量的。這要求應(yīng)有熟練的醫(yī)務(wù)人員、在科學(xué)上經(jīng)過批準(zhǔn)、沒有過期的藥品，適當(dāng)?shù)尼t(yī)院設(shè)備，安全和潔凈的飲水和適當(dāng)?shù)男l(wèi)生條件。自然災(zāi)害下健康權(quán)質(zhì)量保障的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:首先，自然災(zāi)害可能造成大量的傷病，傷病員救治的需求可能大大超過醫(yī)院的承受能力。在現(xiàn)實(shí)的壓力下，要求醫(yī)療機(jī)關(guān)提供正常時(shí)期一樣的高質(zhì)量的醫(yī)療服務(wù)存在困難，為了挽救更多的危重病人，提高救治效率、降低固有的醫(yī)療質(zhì)量可能成為一種不得已的選擇。其次，自然災(zāi)害時(shí)期可能出現(xiàn)醫(yī)療物資緊缺的狀況，在此種情況下，醫(yī)院救治病人的質(zhì)量保障存在風(fēng)險(xiǎn)。最后，自然災(zāi)害可能造成供水的中斷以及原有的公共衛(wèi)生設(shè)施的破壞，給飲水和公共衛(wèi)生質(zhì)量保障帶來風(fēng)險(xiǎn)，尤其是飲用水提供以及糞便和生活垃圾的處理方面存在困難，這些風(fēng)險(xiǎn)極易形成傳染病流行的環(huán)境條件。比如，1998年米奇颶風(fēng)之后，過分擁擠的衛(wèi)生服務(wù)和有限的飲用水造成了胃腸道疾病的爆發(fā)。⑤

二、自然災(zāi)害下健康權(quán)保障的法理基礎(chǔ)

(一)健康需要的滿足作為一項(xiàng)人權(quán)

正如美國人權(quán)法學(xué)家唐納利指出，將人權(quán)建立在人的需要上是一項(xiàng)很流行的主張，人權(quán)的需要理論最近不同形式地出現(xiàn)在法律、社會(huì)科學(xué)、哲學(xué)和心理學(xué)研究中。［2］P27－28在人權(quán)的需要理論中，Christian Bay無疑是一個(gè)杰出的代表。他認(rèn)為需要是指個(gè)人生存、健康和基本自由的任何條件。其中“基本的”意味著如果這些需要沒有得到充分滿足，人的身體和精神健康將會(huì)受損。需要不僅指生理生存的必要性，而且指健康和人作為人發(fā)展的必要性。［3］P61人的需要順序排列為生存需要、健康保障的需要、社會(huì)團(tuán)結(jié)的需要以及個(gè)人自由的需要。在Bay看來，這一順序是迄今為止最理性和最現(xiàn)實(shí)的排序，并為人權(quán)的優(yōu)先順序奠定了基礎(chǔ)。［3］P67

人權(quán)需要理論的另一代表人物馬斯洛在《動(dòng)機(jī)與人格》中認(rèn)為人的基本需要層次包括生理需要、安全需要、歸屬和愛的需要、自尊需要和自我實(shí)現(xiàn)的需要。他認(rèn)為這些似本能的基本需要和超越性需要不應(yīng)僅僅看作是需要，同時(shí)也應(yīng)該看作是權(quán)利，這樣做既合情合理又頗有益處。因?yàn)榧热怀姓J(rèn)人有權(quán)成為人，那么這一點(diǎn)就是不言而喻的了。［4］

英國學(xué)者萊恩·多亞爾和伊恩·高夫也從人的需要中推導(dǎo)出人的權(quán)利。在《人的需要理論》一書中，兩位學(xué)者斷言身體存活的需要乃是基本需要，但是他們并沒有將基本需要停留在生存層面。在他們看來，“身體生存的需要本身不能公正地評(píng)價(jià)作為一個(gè)人意味著什么”，“如果要過好日子，人們要做到的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不僅限于生存。他們必須具備基本的身體健康。”［4］P73多亞爾和高夫?qū)⑸眢w健康視為“過好日子”的前提的論斷，與其“身體存活乃是基本需要”的論述，無疑表明了健康作為人的基本需要的根本理由。事實(shí)上，多亞爾和高夫并沒有將他們的理論停留在健康和自主乃是基本需要的論證上，他們還提出了“中間需要”的概念，認(rèn)為“那些在所有文化中能夠促進(jìn)身體健康和人的自主的產(chǎn)品、服務(wù)、活動(dòng)和關(guān)系的特性”(即“普遍性滿足物的特點(diǎn)”)屬于“中間需要”，“中間需要”的指標(biāo)不僅包括食物和水(包含適當(dāng)?shù)臓I養(yǎng)攝入)、住房(包含住房令人滿意、基本服務(wù)滿意以及足夠的人均空間)、無害的工作和自然環(huán)境，還包括適當(dāng)保健的提供與獲得等等。［5］P242在他們看來，“中間需要”是實(shí)現(xiàn)健康和自主兩個(gè)首要目標(biāo)的次要目標(biāo)。每位醫(yī)生的服務(wù)人數(shù)大體上可以作為反映健康服務(wù)享有權(quán)的指標(biāo)。［5］P324總之，萊恩·多亞爾和伊恩·高夫不僅承認(rèn)健康和自主是人類的基本需要，而且認(rèn)為個(gè)人有權(quán)利最大限度地滿足這些需要，這種需要的滿足程度乃是衡量所有人類的解放標(biāo)準(zhǔn)。［5］P7

綜合上述三種人權(quán)需要理論，我們發(fā)現(xiàn)三者都堅(jiān)持從需要推導(dǎo)出權(quán)利，或者說堅(jiān)持人權(quán)建立在需要的基礎(chǔ)上。馬斯洛采取的論證方式是一種直覺主義的不證自明的方式，或者說自然權(quán)利模式;多亞爾和高夫的方式是一種契約式的倫理論證;Bay則是把人權(quán)作為滿足需要的工具，其論證的邏輯是既然需要是基本的，而人權(quán)又可以滿足需要，那么人權(quán)便是正當(dāng)?shù)?。除了論證方式的不同以外，這三種人權(quán)需要理論還存在著一個(gè)重大的差別，那就是三者對(duì)基本需要的內(nèi)容的理解是不同的，或者說三者列出了一個(gè)不太相同的基本需要清單。在Bay、多亞爾和高夫的需要清單中，健康需要在需要體系中是處于生存需要之上;而馬斯洛的基本需要層次系列中沒有明確指出健康需要，但是在馬斯洛看來，“這些存在于人性的本質(zhì)之中的美好和理想的基本需要，不僅是全人類都需要和渴望的，從必須用它們來避免一般疾病和心理病變的意義上來說，也是不可缺少的”。［5］

(二)自然災(zāi)害下的人權(quán)保障:國家的契約義務(wù)

“國際人權(quán)憲章”以及許多國家憲法確立了國家對(duì)人權(quán)的保障義務(wù)，這一規(guī)定具有深厚的社會(huì)契約論根源。作為一種影響深遠(yuǎn)的界定國家與人民關(guān)系的理論，社會(huì)契約論認(rèn)為政府是自由的具有道德的人自愿同意的人的產(chǎn)物——即不存在“天然”政治權(quán)威的思想。在現(xiàn)代社會(huì)契約者看來，只有經(jīng)過人民的同意，政治才具有合法性。［6］P755至于人民為何相約組成國家，學(xué)者們的看法大體一致。比如，霍布斯認(rèn)為，自然人是“基于自我保全的激情”才將相互的恐懼聯(lián)結(jié)成一個(gè)國家。［7］P59洛克認(rèn)為訂立社會(huì)契約是為了避免自然狀態(tài)的不便，人們根據(jù)協(xié)議組成政府并將自己的一部分權(quán)利轉(zhuǎn)交給政府，讓政府保障人民的安全。盧梭認(rèn)為人性的首要法則是要維護(hù)自身的生存，而達(dá)到理智年齡的人可以自行判斷維護(hù)自身生存的適當(dāng)方法。盧梭假想人類曾達(dá)到過這樣一種境地，當(dāng)時(shí)自然狀態(tài)中存在不利于人類生存的種種障礙，在阻力上已經(jīng)超過了每個(gè)個(gè)人在那種狀態(tài)中為了自存所能運(yùn)用的力量，人類如果不改變其生存方式就會(huì)消失。有理智的人民認(rèn)為只有訂立契約，大家集合起來相互結(jié)合克服這種阻力，而每個(gè)結(jié)合者及其自身的一切權(quán)利全部都轉(zhuǎn)讓給整個(gè)集體。［8］P18－22

霍布斯、洛克以及盧梭對(duì)社會(huì)契約的論述表明，人民之所以訂立社會(huì)契約是為了應(yīng)對(duì)那些單靠個(gè)人力量無法應(yīng)對(duì)的來自自然和社會(huì)的危險(xiǎn)，從這一點(diǎn)看，國家的設(shè)立不是目的，而是保障人民實(shí)現(xiàn)自己權(quán)利的手段。由于自然災(zāi)害下災(zāi)民的權(quán)利面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)，因此國家負(fù)有抗災(zāi)救災(zāi)和保障災(zāi)民權(quán)利的義務(wù)。從社會(huì)契約角度看，自然災(zāi)害中的國家救援可理解為應(yīng)對(duì)災(zāi)害的“國家保險(xiǎn)”，［9］P233這種“國家保險(xiǎn)”本質(zhì)上是社會(huì)與國家之間的一種契約式交易:普通百姓通過向國家納稅等方式“投?！?，成為被保險(xiǎn)人;而當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，國家作為政治意義上的“承保人”，理應(yīng)對(duì)他們所遭受的損害承擔(dān)幫助、撫慰等責(zé)任。國家承擔(dān)這種幫助責(zé)任，是履行職責(zé)而非“恩賜”，正如商業(yè)保險(xiǎn)公司向投保人承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任一樣。［10］

三、自然災(zāi)害下健康權(quán)保障的國際人權(quán)法框架及國際標(biāo)準(zhǔn)

自《世界人權(quán)宣言》制定以來，已經(jīng)形成了一個(gè)包括國際人權(quán)條約與一般性意見等軟法構(gòu)成的多元立體的人權(quán)法律體系。這些人權(quán)法律文件不僅規(guī)定了人權(quán)的國際標(biāo)準(zhǔn)，也明確了國家的人權(quán)義務(wù)，為人權(quán)保障提供了指南。

(一)自然災(zāi)害下健康權(quán)保障的國際人權(quán)法框架

主要包括國際人權(quán)條約以及軟法性國際人權(quán)文件，其內(nèi)容包括關(guān)于健康權(quán)的一般規(guī)定以及關(guān)于自然災(zāi)害下健康權(quán)保障的特別規(guī)定。

1.國際人權(quán)條約。包含健康權(quán)規(guī)定主要有《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》、《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》、《兒童權(quán)利公約》以及《殘疾人權(quán)利公約》等。其中，《世界人權(quán)宣言》是第一個(gè)包含了健康權(quán)的國際人權(quán)條約，該宣言第25條第1款規(guī)定，“人人有權(quán)享有為維持他人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和社會(huì)服務(wù)等?！睘檫M(jìn)一步落實(shí)《世界人權(quán)宣言》關(guān)于健康權(quán)的規(guī)定，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》第12條第1款規(guī)定“人人有權(quán)享有能達(dá)到的最高的體質(zhì)和心理健康的標(biāo)準(zhǔn)”，并在第2款規(guī)定了國家應(yīng)該采取的措施。此外，《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》第14條規(guī)定“婦女有權(quán)利用充分的保健設(shè)施”;《兒童權(quán)利公約》和《殘疾人權(quán)利公約》分別規(guī)定了兒童和殘疾人有權(quán)享有可達(dá)到的最高標(biāo)準(zhǔn)的健康，并且規(guī)定了國家為實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利應(yīng)該采取的措施。值得注意的是，與其他國際核心人權(quán)條約不同的是，《殘疾人權(quán)利公約》除了規(guī)定了健康權(quán)之外，還有專門的關(guān)于自然災(zāi)害時(shí)期人權(quán)保障的條款，該公約第11條規(guī)定，“締約國應(yīng)當(dāng)依照國際法包括國際人道主義法和國際人權(quán)法規(guī)定的義務(wù)，采取一切必要措施，確保在危難情況下，包括在發(fā)生武裝沖突、人道主義緊急情況和自然災(zāi)害時(shí)，殘疾人獲得保護(hù)和安全?！弊匀粸?zāi)害時(shí)期對(duì)殘疾人的保護(hù)應(yīng)是多方位的，既包括保護(hù)生命和安全在內(nèi)的公民和政治權(quán)利，也包括提供生存需要的健康、食物、飲水的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利。

2.軟法性國際人權(quán)法律文件。除了國際人權(quán)條約之外，聯(lián)合國制定的諸多軟法性國際人權(quán)法律文件對(duì)自然災(zāi)害下的健康權(quán)保障也有不同的規(guī)定，它們盡管沒有法律約束力，卻為國家履行自然災(zāi)害下的健康權(quán)保障義務(wù)提供了行動(dòng)指南。

(1)人權(quán)條約機(jī)構(gòu)發(fā)布的一般性意見。一般性意見是人權(quán)條約機(jī)構(gòu)在其審理當(dāng)事國報(bào)告以及個(gè)人來文的基礎(chǔ)之上，對(duì)人權(quán)條約具體條款的進(jìn)一步闡釋，它代表了人權(quán)條約機(jī)構(gòu)對(duì)該人權(quán)問題的基本立場。盡管人權(quán)條約機(jī)構(gòu)發(fā)布的多個(gè)一般性意見都提到了自然災(zāi)害下的人權(quán)保障，要求國家在自然災(zāi)害下保障該一般性意見所涉及的人權(quán)，⑥但是只有經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利委員會(huì)發(fā)布的“第14號(hào)一般性意見”提到了自然災(zāi)害下的健康權(quán)保障，并在論述健康權(quán)的國際義務(wù)時(shí)指出締約國應(yīng)盡最大能力提供救災(zāi)和在緊急狀況下提供國際醫(yī)療援助。⑦

(2)《IASC業(yè)務(wù)準(zhǔn)則:如何保護(hù)受自然災(zāi)害影響的人》⑧(下文簡稱為《IASC業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》)。由聯(lián)合國秘書長境內(nèi)流離失所者人權(quán)問題代表瓦爾特·凱林先生起草，于2006年6月9日在日內(nèi)瓦由機(jī)構(gòu)間常設(shè)委員會(huì)通過的一項(xiàng)準(zhǔn)則。該準(zhǔn)則的出臺(tái)意味著國際社會(huì)對(duì)自然災(zāi)害的關(guān)注已經(jīng)從單純的人道主義援助拓展到人權(quán)領(lǐng)域。該業(yè)務(wù)準(zhǔn)則直接關(guān)注災(zāi)民權(quán)利保障，為救災(zāi)工作提供人權(quán)指南。它指出，災(zāi)民最需要四類緊密相連的權(quán)利:(A)與人身安全與完整相關(guān)的權(quán)利;(B)與基本的生活必需品相關(guān)的權(quán)利;(C)與其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化方面的保護(hù)需求相關(guān)的權(quán)利;以及(D)與其他公民和政治保護(hù)需求相關(guān)的權(quán)利。健康權(quán)屬于第二大類型的權(quán)利，盡管該準(zhǔn)則強(qiáng)調(diào)只有充分尊重四種類型的權(quán)利，才能確保災(zāi)民權(quán)利的完整性，但是該準(zhǔn)則也指出之所以將災(zāi)民人權(quán)分為四個(gè)大類的根本原因在于前兩類權(quán)利是緊急事態(tài)的權(quán)利，即挽救生命階段最重要的權(quán)利，由此可以看出健康權(quán)對(duì)于災(zāi)民的重要性。該業(yè)務(wù)準(zhǔn)則不僅規(guī)定了災(zāi)民人權(quán)的體系結(jié)構(gòu)，還詳細(xì)地規(guī)定了自然災(zāi)害下每項(xiàng)人權(quán)包含的基本內(nèi)容和應(yīng)滿足的基本條件。因此，《IASC業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》是自然災(zāi)害下健康權(quán)保障最為直接的依據(jù)和操作的指南。

(3)《國內(nèi)流離失所者指導(dǎo)原則》⑨。聯(lián)合國大會(huì)第182號(hào)決議通過的《國內(nèi)流離失所者指導(dǎo)原則》旨在為全世界流離失所者的權(quán)利保障提供原則性指導(dǎo)。該指導(dǎo)原則在導(dǎo)言中指出，造成流離失所的原因是多方面的，其中包括天災(zāi)人禍，因而該指導(dǎo)原則也適用于受自然災(zāi)害影響而流離失所的人員。該指導(dǎo)原則在原則1中強(qiáng)調(diào)國內(nèi)流離失所者應(yīng)平等享有各種權(quán)利和自由，不應(yīng)受到歧視，并在原則18中直接規(guī)定了流離失所者的健康權(quán)以及決定健康基本要素的其他權(quán)利。

(二)自然災(zāi)害下健康權(quán)保障的國際標(biāo)準(zhǔn)

綜合自然災(zāi)害下健康權(quán)保障的國際人權(quán)法律框架，我們發(fā)現(xiàn)自然災(zāi)害下健康權(quán)保障的國際標(biāo)準(zhǔn)主要包括四個(gè)方面:

1.保障災(zāi)民的治療權(quán)。與正常時(shí)期相比，自然災(zāi)害對(duì)健康權(quán)帶來的最顯性的挑戰(zhàn)來源于自然災(zāi)害可能造成的大量傷病，因而災(zāi)民能否享有治療權(quán)是健康權(quán)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵要素之一。當(dāng)然，災(zāi)民的治療權(quán)不應(yīng)簡單地理解成因?yàn)?zāi)傷殘的災(zāi)民能夠得到緊急治療，“得到治療的權(quán)利，包括在事故、流行病和類似健康危險(xiǎn)的情況下，建立一套應(yīng)急的醫(yī)療保健制度，及在緊急情況下提供救災(zāi)和人道主義援助”，⑩災(zāi)民的治療權(quán)貫徹于災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中救援和災(zāi)后重建三個(gè)階段。具體來說，災(zāi)民的治療權(quán)包括災(zāi)前應(yīng)急保障醫(yī)療制度的建立、災(zāi)中提供緊急醫(yī)療救助以及災(zāi)后提供心理援助和康復(fù)服務(wù)等等。災(zāi)前預(yù)防階段應(yīng)建立應(yīng)急醫(yī)療保障制度，旨在通過應(yīng)急醫(yī)療的“常態(tài)化”管理，試圖將自然災(zāi)害造成的健康損失降至最低。災(zāi)中救援階段必須配置適足的緊急醫(yī)療設(shè)施和合格的醫(yī)療人員對(duì)受傷災(zāi)民進(jìn)行緊急醫(yī)療救助，國家不得以財(cái)政和資源有限為由逃避提供緊急醫(yī)療救助的責(zé)任。在災(zāi)后重建階段，應(yīng)該給災(zāi)民提供心理援助以及因?yàn)?zāi)傷殘的災(zāi)民提供醫(yī)療康復(fù)服務(wù)，《IASC業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》也明確規(guī)定了要給災(zāi)民提供必要的心理救援。

2.預(yù)防和控制災(zāi)區(qū)傳染病的流行。自然災(zāi)害是引發(fā)傳染病流行的重要因素之一，災(zāi)后主要的傳染病有腸道傳染病、蟲媒體染病、動(dòng)物源性疾病、土壤和疫水傳播的疾病以及呼吸道疾病等，如果不加以防控，可能引發(fā)公共衛(wèi)生安全。為了切斷傳染源和傳染媒介，必須保障飲水清潔安全、衛(wèi)生設(shè)施適足、及時(shí)合適地處理垃圾、糞便和人畜尸體以及有效迅速地對(duì)災(zāi)區(qū)進(jìn)行衛(wèi)生防疫工作，及時(shí)防止傳染病的發(fā)生及蔓延，避免二次災(zāi)害的發(fā)生?！督?jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國際公約》第12條以及“第14號(hào)一般性意見”都闡明了這些工作的必要性，并規(guī)定了相關(guān)義務(wù)。

3.保障與健康有關(guān)的基本權(quán)利。自然災(zāi)害發(fā)生后，災(zāi)民的環(huán)境條件發(fā)生了變化，換句話說，災(zāi)民極易生活在過度擁擠的空間里，供水不足、水質(zhì)差、衛(wèi)生條件惡劣、居住條件差、食品供應(yīng)不足，這些都可能成為災(zāi)民健康權(quán)實(shí)現(xiàn)的阻礙。因此，要保障災(zāi)民的健康權(quán)就必須保障涉及災(zāi)民健康的其他基本權(quán)利，如水權(quán)、食物權(quán)等等。實(shí)際上，健康權(quán)與其他一些基本人權(quán)的親密關(guān)系已經(jīng)得到了國際人權(quán)文件的承認(rèn)，“第14號(hào)一般性意見”就將安全和潔凈的飲水、適當(dāng)?shù)男l(wèi)生條件、充足的安全食物、營養(yǎng)和住房供應(yīng)以及符合衛(wèi)生的職業(yè)和環(huán)境條件等視為決定健康的基本因素。(11)《IASC業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》和《國內(nèi)流離失所者指導(dǎo)原則》也將這些權(quán)利視為相互關(guān)聯(lián)、密不可分的。因而，自然災(zāi)害時(shí)期的健康權(quán)保障依賴于安全的飲水;充分營養(yǎng)的食物;安全、適足且有合適衛(wèi)生設(shè)施的住房;適當(dāng)?shù)男l(wèi)生條件以及有益健康的生活環(huán)境。

4.禁止歧視和關(guān)注弱勢災(zāi)民的健康權(quán)。禁止歧視已經(jīng)成為了人權(quán)保障的基本原則，“第14號(hào)一般性意見”也明確禁止健康方面的任何歧視。同時(shí)，考慮到弱勢人群在自然災(zāi)害時(shí)期脆弱性加劇，“第14號(hào)一般性意見”也要求在資源嚴(yán)重困難的情況下，必須通過采取費(fèi)用相對(duì)較低的特別方案，保護(hù)社會(huì)脆弱群體的成員。綜合自然災(zāi)害下健康權(quán)保障的國際人權(quán)文件，我們認(rèn)為，弱勢災(zāi)民健康權(quán)的特別保障主要包括以下幾個(gè)方面:首先，在緊急情況下，要對(duì)婦女和兒童等弱勢人群優(yōu)先進(jìn)行救助。其次，要考慮婦女和兒童等弱勢災(zāi)民的特殊健康和衛(wèi)生需求，比如，《IASC業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》就強(qiáng)調(diào)應(yīng)在自然災(zāi)害時(shí)期特別關(guān)注婦女的衛(wèi)生需求、女性醫(yī)療服務(wù)以及諸如生殖健康保健的服務(wù)。(12)再次，在醫(yī)療物資和服務(wù)的分配上，要優(yōu)先考慮弱勢災(zāi)民;最后，應(yīng)吸收弱勢人群充分參與救災(zāi)和災(zāi)后重建決策的制定。

四、中國自然災(zāi)害下健康權(quán)的法律保障:現(xiàn)狀與未來

中國作為一個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)的國家，通過加強(qiáng)災(zāi)害立法以及完善災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制，積極化解自然災(zāi)害帶來的人權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，使災(zāi)民的健康權(quán)得到了較好的保障。

(一)中國自然災(zāi)害下健康權(quán)法律保障的現(xiàn)狀

我國自20世紀(jì)80年代以來就開始了自然災(zāi)害立法，這些法律法規(guī)主要包括:《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《防震減災(zāi)法》、《防洪法》、《氣象法》、《傳染病防治法》、《自然災(zāi)害救助條例》、《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》、《防汛條例》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等，它們對(duì)于防災(zāi)減災(zāi)和災(zāi)后重建以及化解自然災(zāi)害下的人權(quán)風(fēng)險(xiǎn)無疑具有重要的作用。就健康權(quán)而言，中國的災(zāi)害立法主要給予了以下幾個(gè)方面的保障:

首先，保障自然災(zāi)害時(shí)傷病人員的救治權(quán)。緊急救治權(quán)是健康權(quán)的重要組成部分，中國多數(shù)災(zāi)害立法都有相關(guān)規(guī)定。比如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，政府可采取的應(yīng)急措施包括向受災(zāi)人員“實(shí)施醫(yī)療救護(hù)”(第49條)，并且授權(quán)政府“可以要求醫(yī)療組織提供醫(yī)療服務(wù)”(第52條)?！斗勒鹁葹?zāi)法》要求，抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)在地震發(fā)生后應(yīng)立即采取應(yīng)急措施，迅速組織搶救被壓埋人員，迅速組織實(shí)施緊急醫(yī)療救護(hù)，協(xié)調(diào)傷員轉(zhuǎn)移和接收與救治(第50條);并且，地震災(zāi)區(qū)的人民政府應(yīng)當(dāng)組織做好救助、救治、康復(fù)和心理援助等工作(第73條)?！兜刭|(zhì)災(zāi)害防治條例》要求，縣以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案分工，做好醫(yī)療救護(hù)、藥品監(jiān)督管理、藥品供應(yīng)和運(yùn)送工作(第31條)。《自然災(zāi)害救助條例》也規(guī)定啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)時(shí)，應(yīng)該做好災(zāi)民的醫(yī)療工作。

其次，保障自然災(zāi)害時(shí)期生活必需品的供給。這是維持健康的基本條件，中國災(zāi)害立法大多要求國家保障生活必需品的供給。比如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第49條規(guī)定，政府可以采取應(yīng)急措施，向受到危害的人員提供避難場所和生活必需品。《防洪法》第47條規(guī)定，發(fā)生洪澇災(zāi)害后，有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門、單位做好災(zāi)區(qū)的生活供給?！蹲匀粸?zāi)害救助條例》第14條要求，啟動(dòng)自然災(zāi)害救助應(yīng)急響應(yīng)時(shí)，政府應(yīng)及時(shí)向受災(zāi)人員提供食品、飲用水、衣被、取暖、臨時(shí)住所、醫(yī)療防疫等應(yīng)急救助，保障受災(zāi)人員基本生活?！兜刭|(zhì)災(zāi)害防治條例》第31條要求，應(yīng)做好食品藥品監(jiān)督管理工作，及時(shí)設(shè)置救濟(jì)物資供應(yīng)點(diǎn)，妥善安排災(zāi)民生活，保證食品的運(yùn)送。

再次，重視衛(wèi)生防疫工作。衛(wèi)生防疫是健康權(quán)保障國際標(biāo)準(zhǔn)確立的核心內(nèi)容之一，在發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)尤其重要，正因如此，衛(wèi)生防疫乃是中國諸多災(zāi)害法中的重要內(nèi)容。比如《防震救災(zāi)法》規(guī)定，抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)在災(zāi)后應(yīng)立即采取應(yīng)急措施，確保飲用水消毒和水質(zhì)安全，積極開展衛(wèi)生防疫;防范劇毒、強(qiáng)腐蝕性、放射性物質(zhì)大量泄漏等次生災(zāi)害以及傳染病疫情的發(fā)生(第50條);過渡性安置點(diǎn)所在地的縣級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)組織加強(qiáng)對(duì)次生災(zāi)害、飲用水水質(zhì)、食品衛(wèi)生、疫情等的監(jiān)測，開展流行病學(xué)調(diào)查(第60條);《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》也都將衛(wèi)生防疫工作規(guī)定為防災(zāi)救災(zāi)的重要內(nèi)容。

(二)中國自然災(zāi)害下健康權(quán)法律框架的未來:問題與對(duì)策

雖然我國現(xiàn)有災(zāi)害立法對(duì)健康權(quán)保障的規(guī)定基本符合國際標(biāo)準(zhǔn)的要求，但是，仍有不盡人意之處，與國際標(biāo)準(zhǔn)存在一定差距，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

首先，人權(quán)保障并沒有成為災(zāi)害立法的基本原則。綜觀中國全部的災(zāi)害立法，我們發(fā)現(xiàn)其基本原則大多是以人為本、政府主導(dǎo)、分級(jí)管理和災(zāi)民自救等，雖然以人為本與人權(quán)都強(qiáng)調(diào)對(duì)人的尊重，但是將以人為本這樣一個(gè)政治色彩濃厚的抽象概念，放在法律當(dāng)中無疑會(huì)導(dǎo)致諸多不確定性甚至矛盾。從這一點(diǎn)看，在自然災(zāi)害下，以人為本原則遠(yuǎn)沒有已經(jīng)規(guī)范化和憲法化的人權(quán)原則來得實(shí)在。并且，如果將以人為本簡單理解為以物為本的對(duì)立面，仍然可能出現(xiàn)侵害人權(quán)的現(xiàn)象，比如，如果在災(zāi)民的生活必需品提供上出現(xiàn)了種族和性別歧視，以人為本原則顯然無法解決這一問題。正是由于人權(quán)原則的缺失，“第14號(hào)一般性意見”以及《IASC業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》等國際人權(quán)文件一再重申的反歧視原則和照顧弱者原則，在中國現(xiàn)有的災(zāi)害立法中并沒有明確地體現(xiàn)。

其次，中國災(zāi)害立法關(guān)于健康權(quán)保障的規(guī)定是通過規(guī)定政府義務(wù)，而不是宣示災(zāi)民權(quán)利的形式出現(xiàn)的。盡管這一做法與當(dāng)前大多數(shù)國家的災(zāi)害立法一致，但是與國際標(biāo)準(zhǔn)尤其是《IASC業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》等文件的規(guī)定相比有較大差距，因?yàn)檫@些國際人權(quán)文件明確規(guī)定了災(zāi)民享有的權(quán)利。對(duì)一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府來說，規(guī)定國家義務(wù)與宣示災(zāi)民權(quán)利可能殊途同歸，一旦出現(xiàn)國家不履行義務(wù)的情況，權(quán)利宣示顯然比規(guī)定國家義務(wù)對(duì)于尋求救濟(jì)顯然更為有力。

最后，當(dāng)前災(zāi)害立法是由一般性災(zāi)害立法與特定類型災(zāi)害立法相結(jié)合的體系，這一體系的主要問題是一般性災(zāi)害立法即《自然災(zāi)害救助條例》立法層級(jí)較低，而特殊災(zāi)害立法比如《防震救災(zāi)法》以及《防洪法》等立法層級(jí)高，這樣的體系顯然不符合立法的科學(xué)性。同時(shí)，特定類型的災(zāi)害立法增多，可能造成自然災(zāi)害中健康權(quán)保障法出多門，甚至相互矛盾。

考慮到上述問題，筆者認(rèn)為，中國應(yīng)該以人權(quán)保障為核心進(jìn)一步完善現(xiàn)有災(zāi)害法律框架，具體包括將憲法中確立的人權(quán)保障原則作為災(zāi)害法律的基本原則，增加反歧視以及照顧弱者的原則性規(guī)定，明確規(guī)定災(zāi)民享有包括健康權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)人權(quán);同時(shí)，在《自然災(zāi)害救助條例》的基礎(chǔ)上，制定《自然災(zāi)害基本法》，在該法律中明確災(zāi)民的健康權(quán)，并完善相應(yīng)的權(quán)利保障機(jī)制。

注釋:

① 參見聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員辦事處、世界衛(wèi)生組織:《人權(quán)概況介紹第31號(hào):健康權(quán)》，http://www.ohchr.org/Documents/Publications/Factsheet31ch.pdf

② 國內(nèi)關(guān)于健康權(quán)的研究成果，專著有孫曉云的《國際人權(quán)法視閾下的健康權(quán)保護(hù)研究》(光明日報(bào)出版社，2011年出版)和林志強(qiáng)的《健康權(quán)研究》(中國法制出版社，2010年出版)，這兩部著作都沒有專門的章節(jié)論述非正常時(shí)期的健康權(quán)問題。筆者于2013年4月30日以“健康權(quán)”為篇名在中國知網(wǎng)上共檢索到155篇學(xué)術(shù)論文和34篇博士和碩士學(xué)位論文，但是沒有一篇專門研究自然災(zāi)害時(shí)期健康權(quán)保障的論文。

③ 參見各國議會(huì)聯(lián)盟和聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略:《減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn):一個(gè)實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)的工具》，日內(nèi)瓦，2010年出版，第25－26頁。

④ 數(shù)據(jù)來源于四川省人民政府新聞辦公室在2009年5月7日發(fā)布的“5.12”汶川特大地震災(zāi)后恢復(fù)重建情況通報(bào)。

⑤ 參見各國議會(huì)聯(lián)盟和聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略:《減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn):一個(gè)實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)的工具》，日內(nèi)瓦，2010年出版，第26頁。

⑥ 這些一般性意見包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利委員會(huì)發(fā)布的“第12號(hào)一般性意見”(食物權(quán))、“第14號(hào)一般性意見”(健康權(quán))和“第15號(hào)一般性意見”(即水權(quán))以及消除對(duì)婦女一切形式歧視委員會(huì)發(fā)布的“第28號(hào)一般性意見”。

⑦ 參見“第14號(hào)一般性意見”，E/C.12/2000/4，第16，40段。

⑧ The Brookings– Bern Project on Internal Displacement:《IASC OPERATIONAL GUIDELINES ON THE PROTECTION OF PERSONSIN SITUATIONS OF NATURAL DISASTERS》，2011，http://www.brookings.edu/idp.

⑨ 參見E/CN.4/1998/53/Add.2

⑩ 參見“第14號(hào)一般性意見”，E/C.12/2000/4，第16段。

(11) 參見“第14號(hào)一般性意見”，E/C.12/2000/4，第11段。

(12) The Brookings – Bern Project on Internal Displacement:《IASC OPERATIONAL GUIDELINES ON THE PROTECTION OF PERSONSIN SITUATIONS OF NATURAL DISASTERS》，2011，http://www.brookings.edu/idp.

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［9］ 王勇.國家起源及其規(guī)模的災(zāi)害政治學(xué)新解［J］.甘肅社會(huì)科學(xué)，2012，(5).

［10］ 王錫鋅.面對(duì)自然災(zāi)害的個(gè)體與國家［N］.南方周末，2008－7－2.

(責(zé)任編輯:黃春燕)

On the Legal Protection on the Right to Health in the Natural Disaster

Liao Yan
(Law School of Zhongnan University of Economic and Law，Wuhan Hubei 430073)

Natural disaster brings people high risk on the right to health，which should be removed because of satisfying the need of health being a right and protecting human rights being obligation of the government according to the social contract.International treaties and soft law on human rights have supplied international standard of protecting the right to health in natural disasters.China’s law on the protection of the right to health in natural disasters accords with the international standard in the main，but there is some distances between them.In order to protect the right to health of people affected by natural disasters，China should establish protecting human rights as the basic principle of natural disaster law，add rules of anti－discrimination and taking care of the disadvantaged，declare the right to health and enact a fundamental law on salvation of natural disasters.

natural disasters;right to health;principle of human rights;declaration of righls

DF2

A

本文系國家社科基金青年項(xiàng)目“自然災(zāi)害下的國家人權(quán)義務(wù)研究”(13CFX005)，教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目(11YJC820066)的階段性研究成果。

廖艷(1977－)，女，湖南隆回人，貴州大學(xué)法學(xué)院副教授，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論。

1002—6274(2014)01—091—07