唐建民

【摘 要】 實(shí)施藍(lán)色經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略必須加強(qiáng)政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)，要對(duì)政府投資使用效率、效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)能有效提升政府發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的管理職能，客觀上有效促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)在藍(lán)色經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的普遍應(yīng)用。在構(gòu)建藍(lán)色經(jīng)濟(jì)政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，應(yīng)重視指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)和選擇。將評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分成一個(gè)屬性層和兩個(gè)指標(biāo)層。屬性層為績(jī)效評(píng)價(jià)的頂層，頂層指標(biāo)名稱的定義依賴于屬性層的內(nèi)涵和理論推導(dǎo)結(jié)果；第二層指標(biāo)由能計(jì)算出的具體結(jié)果和根據(jù)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的定性結(jié)論兩部分組成。

【關(guān)鍵詞】 藍(lán)色經(jīng)濟(jì)； 政府投資； 績(jī)效評(píng)價(jià)

一、引言

2011年1月4日，國(guó)務(wù)院（2011）1號(hào)文件批復(fù)了《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱規(guī)劃），以此為標(biāo)志，山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃已經(jīng)成為國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃。規(guī)劃給山東帶來了難得的機(jī)遇，同時(shí)也帶來了巨大的挑戰(zhàn)。為實(shí)現(xiàn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，國(guó)家財(cái)政、地方財(cái)政等各級(jí)政府投資資金會(huì)大量涌入，僅以青島市為例，據(jù)《青島2012經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃》公布的數(shù)據(jù)，藍(lán)色經(jīng)濟(jì)建設(shè)專項(xiàng)資金設(shè)立以后的短短一年內(nèi)，山東省專項(xiàng)資金投入即達(dá)1.5億元。大量政府投資資金的使用，如果僅僅以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值及其增長(zhǎng)率作為衡量藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)，而較少考量投入與績(jī)效的情況，就可能會(huì)造成潛在的損失浪費(fèi)。在藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的未來發(fā)展中，必須重點(diǎn)強(qiáng)化績(jī)效指標(biāo)，才能從根本上提高藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。

二、加強(qiáng)政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)是順利實(shí)施藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的必需

（一）加強(qiáng)政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)可有效提升政府發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的管理職能

發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)應(yīng)充分注意海洋生態(tài)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的共存相長(zhǎng)，藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)就是海陸一體化的經(jīng)濟(jì)。藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須以政府為主導(dǎo)，在政府的統(tǒng)一規(guī)劃下協(xié)調(diào)發(fā)展。發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的大業(yè)，政府的投資將非常巨大，通過績(jī)效評(píng)價(jià)，衡量政府投資的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等指標(biāo)，可以將政府投資的既定成本獲得質(zhì)量相對(duì)較高的資源、最大的產(chǎn)出或者達(dá)到最佳的目標(biāo)，從而客觀上提升政府的管理職能，也有利于防止腐敗現(xiàn)象的滋生。

（二）加強(qiáng)政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)可有效促進(jìn)審計(jì)事業(yè)的發(fā)展

藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將帶來長(zhǎng)期的、巨額的政府投資，對(duì)投資審計(jì)工作提出了新的課題和更高的要求，審計(jì)人員應(yīng)及時(shí)把握新的情況，適應(yīng)履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的新需要。首先，應(yīng)進(jìn)一步明確政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容；其次，厘清政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)在藍(lán)色經(jīng)濟(jì)中的應(yīng)用范圍；再次，在藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，加強(qiáng)政府的宏觀監(jiān)測(cè)調(diào)控職能；最后，要順應(yīng)投資管理體制多元化、多樣化、國(guó)際化的變化趨勢(shì)。

三、實(shí)施藍(lán)色經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略中，加強(qiáng)政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)的問題及關(guān)注點(diǎn)

（一）政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)的主要問題

第一，政府投資涉及面廣，側(cè)重點(diǎn)與目標(biāo)均存在差異，尚未形成較完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，有時(shí)甚至很難確定投資效益，因?yàn)槟承┩顿Y的社會(huì)效益很難用數(shù)字來表述；第二，與政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)的法律、法規(guī)盡管也提及了績(jī)效評(píng)價(jià)，但對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)問題，如評(píng)價(jià)對(duì)象、目的、程序、形式、標(biāo)準(zhǔn)等缺乏具體的規(guī)定和明確的要求；第三，財(cái)會(huì)隊(duì)伍參差不齊，在知識(shí)結(jié)構(gòu)、社會(huì)閱歷、分析問題角度等方面都存在很大差異，從而造成了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的不確定性；第四，在信息化高度發(fā)達(dá)的今天，績(jī)效評(píng)價(jià)欠缺信息化的輔助工具，造成了績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)落后，新的方法難以應(yīng)用，整體上看，績(jī)效評(píng)價(jià)工作仍處于勞動(dòng)密集型的發(fā)展階段；第五，績(jī)效評(píng)價(jià)隊(duì)伍亟需壯大，人員的知識(shí)和能力需要不斷更新和加強(qiáng)。

（二）政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)注點(diǎn)

在實(shí)施藍(lán)色經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的過程中，加強(qiáng)政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)，主要是對(duì)政府投資的決策階段、實(shí)施階段及運(yùn)行階段進(jìn)行全過程的跟蹤。決策階段績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)是審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)的依據(jù)，確定項(xiàng)目的投資規(guī)模，難點(diǎn)是要測(cè)定項(xiàng)目的產(chǎn)出，即項(xiàng)目產(chǎn)生的效益和效果，尤其是社會(huì)效益和環(huán)境效益的測(cè)定更加困難；執(zhí)行階段績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)是投資的去向、項(xiàng)目進(jìn)度及安全問題等的評(píng)價(jià)，難點(diǎn)是投資使用的效果性評(píng)價(jià)；運(yùn)行階段是對(duì)項(xiàng)目既定目標(biāo)、社會(huì)效益、環(huán)境效益等綜合檢驗(yàn)的重要環(huán)節(jié)，是政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)的重要階段。

四、實(shí)施藍(lán)色經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略中，著力構(gòu)建政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)體系，以改善現(xiàn)有績(jī)效評(píng)價(jià)狀況，提高績(jī)效評(píng)價(jià)水平

為確定政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)的基本體系，“基于實(shí)施藍(lán)色經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的投資績(jī)效審計(jì)研究”課題組訪談了來自政府審計(jì)機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)審計(jì)部門、會(huì)計(jì)師審計(jì)師事務(wù)所及建設(shè)行業(yè)的審計(jì)從業(yè)人員、審計(jì)研究學(xué)者等，對(duì)他們提出的問題進(jìn)行了綜合整理，收集了評(píng)價(jià)體系中的關(guān)鍵指標(biāo)因素，最終構(gòu)建了如表1所示的藍(lán)色經(jīng)濟(jì)政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

如表1所示，在構(gòu)建藍(lán)色經(jīng)濟(jì)政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)體系過程中，指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)和選擇應(yīng)權(quán)衡社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益的得失，考慮各方面的利益，將評(píng)價(jià)度量體系分成一個(gè)屬性層和兩個(gè)指標(biāo)層。屬性層為績(jī)效評(píng)價(jià)的頂層，頂層指標(biāo)的名稱定義依賴于屬性層的內(nèi)涵和理論推導(dǎo)結(jié)果；第二層指標(biāo)的構(gòu)成由能計(jì)算出的具體結(jié)果的定量數(shù)值和根據(jù)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的定性結(jié)論兩部分組成。具體內(nèi)容為：

（一）社會(huì)價(jià)值屬性度量

1.就業(yè)價(jià)值屬性度量

（1）總就業(yè)價(jià)值屬性=新創(chuàng)設(shè)就業(yè)崗位數(shù)量/該項(xiàng)目上的投資總額；

（2）直接就業(yè)價(jià)值屬性=該項(xiàng)目新創(chuàng)設(shè)的崗位數(shù)量/政府對(duì)該項(xiàng)目總投資；

（3）間接就業(yè)價(jià)值屬性=該項(xiàng)目帶動(dòng)增加的崗位數(shù)量/（該項(xiàng)目上的投資總額-政府在該項(xiàng)目總投資）。

2.難以再生資源利用屬性度量

（1）每萬元投資消耗可耕地面積=完成該項(xiàng)目需要占用可耕地面積/完成該項(xiàng)目投資總額；

（2）每萬元投資消耗淡水量=完成該項(xiàng)目需要的淡水總量/完成該項(xiàng)目投資總額；

（3）該項(xiàng)目投入生產(chǎn)后的全部能源消耗量=年全部能源消耗量/該項(xiàng)目投產(chǎn)后的凈增收入。

3.環(huán)境屬性度量

環(huán)境屬性度量=該項(xiàng)目當(dāng)年產(chǎn)生的非產(chǎn)品物質(zhì)總和/法律法規(guī)所規(guī)定應(yīng)限制排放的最大量。

（二）成本屬性度量

1.基礎(chǔ)設(shè)施成本績(jī)效升降率

基礎(chǔ)設(shè)施成本績(jī)效升降率=（基礎(chǔ)設(shè)施成本經(jīng)審計(jì)后所認(rèn)定決算總額-基礎(chǔ)設(shè)施成本決算總額）/基礎(chǔ)設(shè)施成本決算總額 100%。

2.項(xiàng)目建設(shè)投融資績(jī)效升降率

項(xiàng)目建設(shè)投融資績(jī)效升降率=（項(xiàng)目建設(shè)投融資經(jīng)審計(jì)后所認(rèn)定決算總額-項(xiàng)目建設(shè)投融資決算總額）/項(xiàng)目建設(shè)投融資決算總額 100%。

3.購(gòu)置項(xiàng)目相關(guān)設(shè)備成本績(jī)效升降率

購(gòu)置項(xiàng)目相關(guān)設(shè)備成本績(jī)效升降率=（購(gòu)置項(xiàng)目相關(guān)設(shè)備實(shí)際支出資金總額-購(gòu)置項(xiàng)目相關(guān)設(shè)備合同規(guī)定資金總額）/購(gòu)置項(xiàng)目相關(guān)設(shè)備合同規(guī)定資金總額 100%。

在成本屬性度量時(shí)，還應(yīng)考慮到項(xiàng)目建設(shè)的時(shí)間、價(jià)格升降因素的影響等。

（三）資金管理屬性度量

1.到位資金百分比

到位資金百分比=項(xiàng)目建設(shè)資金實(shí)際到位總額/政府計(jì)劃對(duì)該項(xiàng)目投融資總額 100%。

2.實(shí)際使用資金百分比

實(shí)際使用資金百分比=在該項(xiàng)目建設(shè)中實(shí)際已使用由政府投融資的資金總額/政府對(duì)該項(xiàng)目實(shí)際已經(jīng)撥付總額 100%。

（四）項(xiàng)目質(zhì)量屬性度量

1.已驗(yàn)收項(xiàng)目質(zhì)量合格率

已驗(yàn)收項(xiàng)目質(zhì)量合格率=已驗(yàn)收合格的單位工程項(xiàng)目個(gè)數(shù)（或面積）/已驗(yàn)收鑒定的單位工程項(xiàng)目個(gè)數(shù)（或面積） 100%。

2.已驗(yàn)收項(xiàng)目質(zhì)量?jī)?yōu)良率

已驗(yàn)收項(xiàng)目質(zhì)量?jī)?yōu)良率=已驗(yàn)收為優(yōu)良的單位工程項(xiàng)目個(gè)數(shù)（或面積）/已驗(yàn)收鑒定的單位工程項(xiàng)目個(gè)數(shù)（或面積） 100%。

（五）項(xiàng)目管理屬性度量

1.某項(xiàng)目的政府投資總額之周期

某項(xiàng)目的政府投資總額之周期=某項(xiàng)目政府計(jì)劃投資總和/某項(xiàng)目完工所利用的政府投資總額。

2.項(xiàng)目完成時(shí)間增減額

項(xiàng)目完成時(shí)間增減額=項(xiàng)目完成實(shí)際使用時(shí)間-項(xiàng)目預(yù)計(jì)所用時(shí)間。

3.項(xiàng)目應(yīng)用百分比

項(xiàng)目應(yīng)用百分比=已經(jīng)過審計(jì)的交付使用的新增固定資產(chǎn)總額/已經(jīng)過審計(jì)的固定資產(chǎn)總額 100%。

（六）項(xiàng)目?jī)r(jià)值屬性度量

1.投資回報(bào)百分比

投資回報(bào)百分比=新建成項(xiàng)目產(chǎn)生的所有利稅/政府總投資額 100%。

2.投資回收年限

投資回收年限=建成項(xiàng)目所需年+建成項(xiàng)目所有投資/每年的資金流入量。

3.生產(chǎn)能力度量

生產(chǎn)能力度量=建成項(xiàng)目所有投資/項(xiàng)目建成后生產(chǎn)能力。

生產(chǎn)能力度量值大于1，表明該項(xiàng)目投入生產(chǎn)后實(shí)際生產(chǎn)能力高于初始設(shè)計(jì)指標(biāo)。

4.項(xiàng)目財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值率

項(xiàng)目財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值率（%）=建成項(xiàng)目?jī)衄F(xiàn)值/建成項(xiàng)目所有投資。

（七）疵點(diǎn)屬性度量

1.該項(xiàng)目損耗百分比

該項(xiàng)目損耗百分比（%）=經(jīng)審計(jì)確認(rèn)的各類損耗資金總額/經(jīng)審計(jì)確認(rèn)的建成該項(xiàng)目所有投資 100%。

2.新增固定資產(chǎn)空置百分比

新增固定資產(chǎn)空置百分比（%）=經(jīng)審計(jì)確認(rèn)的未利用新增固定資產(chǎn)/經(jīng)審計(jì)確認(rèn)的該項(xiàng)目所有固定資產(chǎn) 100%。

3.項(xiàng)目空置固定資產(chǎn)占用資金

項(xiàng)目空置固定資產(chǎn)占用資金=空置固定資產(chǎn)購(gòu)置價(jià)+空置固定資產(chǎn)所需維護(hù)費(fèi)用 空置年限-空置固定資產(chǎn)年折舊費(fèi) 空置年限。

在疵點(diǎn)屬性度量時(shí)，還應(yīng)考慮為建設(shè)該項(xiàng)目付出的機(jī)會(huì)成本。機(jī)會(huì)成本主要包括兩個(gè)方面：一是用于該項(xiàng)目的投資是否占用了其他效益更大的項(xiàng)目的投資；二是該項(xiàng)目產(chǎn)生的其他費(fèi)用給財(cái)政增加的額外投入。

此外，對(duì)于項(xiàng)目損耗度量中因決策、管理等原因造成的損耗額確認(rèn)，一般可根據(jù)具體情況靈活考量。

五、結(jié)語(yǔ)

實(shí)施藍(lán)色經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略必須加強(qiáng)政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)，也就是要對(duì)政府投資使用效率、效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。這項(xiàng)工作是當(dāng)前亟待解決的突出問題，需要在實(shí)踐中不斷探索、研究。在發(fā)展過程中由政府主管部門采用定量分析和定性分析相結(jié)合的方式，負(fù)責(zé)逐步建立具有較強(qiáng)可操作性的政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，利用信息化手段，建立相應(yīng)的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。制定績(jī)效評(píng)價(jià)方案時(shí)，依據(jù)投資立項(xiàng)的基本數(shù)據(jù)和立項(xiàng)所達(dá)到的各類指標(biāo)，設(shè)立相對(duì)應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，確定評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)采集的主要數(shù)據(jù)，并將數(shù)據(jù)完整、適時(shí)地錄入系統(tǒng)?？?jī)效評(píng)價(jià)工作結(jié)束后，對(duì)該項(xiàng)目的評(píng)價(jià)全過程進(jìn)行總結(jié)，將結(jié)論納入相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)，為同類項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)提供一定的技術(shù)保障和借鑒，做到同類型的投資項(xiàng)目具有可比性，增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的可信度和公正度。

【主要參考文獻(xiàn)】

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