高君

摘要：

中國(guó)特別是浙江省城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障體系發(fā)展的重點(diǎn)，已經(jīng)開始由城鄉(xiāng)統(tǒng)籌邁向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新階段，農(nóng)民流動(dòng)也已呈現(xiàn)出多元化的新特點(diǎn)。社會(huì)養(yǎng)老保障作為影響勞動(dòng)力資源市場(chǎng)化配置的一種重要機(jī)制，將深深嵌入農(nóng)民流動(dòng)之中，一體化的社會(huì)養(yǎng)老保障體系對(duì)農(nóng)民流動(dòng)的意愿、能力和過程都將產(chǎn)生深刻影響，成為嵌入農(nóng)民流動(dòng)的新的變量因素。通過加快小城鎮(zhèn)化建設(shè)，減少農(nóng)村人口總量和比例，促進(jìn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化；深化傳統(tǒng)城鄉(xiāng)戶籍管理制度改革，取消基于身份和人群劃分的制度規(guī)定；創(chuàng)新社會(huì)養(yǎng)老保障關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)機(jī)制，推進(jìn)一體化的制度并軌和管理整合，構(gòu)建一體化社會(huì)養(yǎng)老保障體系，促進(jìn)農(nóng)民流動(dòng)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)養(yǎng)老保障一體化；農(nóng)民流動(dòng)；路徑選擇

中圖分類號(hào)：F24134 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：

10085831（2013）04003107

一、問題的提出與研究述評(píng)

（一）問題的提出

社會(huì)養(yǎng)老保障制度作為影響勞動(dòng)力資源配置的重要機(jī)制，其改革發(fā)展勢(shì)必

對(duì)農(nóng)民流動(dòng)的意愿、能力、過程和方式等產(chǎn)生深刻影響。農(nóng)民流動(dòng)是勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素市場(chǎng)化統(tǒng)一配置的必然要求、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有效途徑和解決三農(nóng)問題的關(guān)鍵，但由于現(xiàn)存的戶籍管理、土地流轉(zhuǎn)、勞動(dòng)就業(yè)等一系列制度限制或阻礙，使得農(nóng)民流動(dòng)并不順暢。尤其是社會(huì)養(yǎng)老保障體系建設(shè)還不能適應(yīng)農(nóng)民流動(dòng)的需要，城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障制度的沖突不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致農(nóng)民流動(dòng)付出較大成本。像浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)和農(nóng)村對(duì)流動(dòng)農(nóng)民都具有較強(qiáng)的吸引力，不僅城鎮(zhèn)吸引了大量外地流動(dòng)農(nóng)民，農(nóng)村也同樣吸引了大量外地流動(dòng)農(nóng)民。比如，杭州市郊的甲村，外來流動(dòng)農(nóng)民占本村戶籍人口的 53%；安吉縣的乙村，全村企業(yè)外來流動(dòng)民工占企業(yè)總從業(yè)人數(shù)的 59.3%。兩村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、企業(yè)數(shù)量在浙江處于中上水平[1]。同時(shí)，浙江本省農(nóng)民外流創(chuàng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的狀況也很活躍。農(nóng)民流動(dòng)呈現(xiàn)出多樣性、差異性的顯著特征，流動(dòng)的方式、流向、動(dòng)機(jī)和目的等都發(fā)生了新變化。流動(dòng)的新特征和新變化對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保障體系改革發(fā)展提出了新要求，一體化社會(huì)養(yǎng)老保障體系成為適應(yīng)農(nóng)民流動(dòng)的迫切需要。

社會(huì)養(yǎng)老保障體系一體化，在內(nèi)容上可分為制度一體化與服務(wù)一體化兩個(gè)層次，其中制度一體化是主要方面。沒有養(yǎng)老保障一體化發(fā)展，農(nóng)民流動(dòng)將舉步維艱。流動(dòng)民工的周期性短缺，民工潮的潮起潮落，民工離土不離鄉(xiāng)的候鳥式流動(dòng)，將會(huì)無限期持續(xù)下去。作為社會(huì)安全保障系統(tǒng)重要組成部分的養(yǎng)老保障，其建立、發(fā)展與改革應(yīng)順應(yīng)歷史發(fā)展潮流，要與之回應(yīng)，而不能成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的障礙。改革開放前，簡(jiǎn)單的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并不需要一體化養(yǎng)老保障，因?yàn)樵诤?jiǎn)單的社會(huì)結(jié)構(gòu)條件下，對(duì)于少量的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”流動(dòng)農(nóng)民，只要在戶口遷移中把遷出者從一個(gè)養(yǎng)老保障體系轉(zhuǎn)入另一個(gè)養(yǎng)老保障體系即可。這也是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障體系長(zhǎng)期分立的根本原因。改革開放后，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，城鄉(xiāng)二元化已被多元化取代，社會(huì)群體分化出來之后如果身份不發(fā)生轉(zhuǎn)化，保持不變，那么改革開放前的二元化養(yǎng)老保障和改革開放后的碎片化養(yǎng)老保障，由于其針對(duì)性比較強(qiáng)，既有效率，又便于管理，也不需要建立信息網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)，但問題在于居民的身份在隨時(shí)變化，不用說一個(gè)流動(dòng)農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間來回流動(dòng)，就是一個(gè)深圳的工程師到上海去工作，養(yǎng)老保障關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)都是一個(gè)天大的難題[2]。社會(huì)結(jié)構(gòu)越分化，就越需要整合一體的社會(huì)養(yǎng)老保障，因?yàn)楣裆矸莸难杆俎D(zhuǎn)變需要一體化的社會(huì)養(yǎng)老保障與之配套，二元化或碎片化的養(yǎng)老保障只會(huì)阻礙人力資本的順利流動(dòng)[3]。

浙江社會(huì)養(yǎng)老保障改革探索使得養(yǎng)老保障的社會(huì)化程度逐漸提高、農(nóng)民流動(dòng)的阻力日益減小、農(nóng)民流動(dòng)的自由度逐步增加。但農(nóng)民在農(nóng)村內(nèi)部流動(dòng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保障不明確、向城市流動(dòng)與城市養(yǎng)老保障未能覆蓋大多數(shù)農(nóng)民、在城市之間流動(dòng)與地區(qū)間養(yǎng)老保障關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)難、從城市流回農(nóng)村與農(nóng)村養(yǎng)老保障滯后、養(yǎng)老保障便攜性損失等問題還沒有得到徹底解決，說明浙江社會(huì)養(yǎng)老保障改革探索還不能適應(yīng)農(nóng)民流動(dòng)，還沒有從根本上擺脫二元養(yǎng)老保障體制的羈絆，沒有徹底取消基于身份和人群劃分的制度規(guī)定，沒有實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)內(nèi)部和城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老保障的制度并軌和管理整合。一體的社會(huì)養(yǎng)老保障體系還沒有建立。

（二）研究述評(píng)

關(guān)于社會(huì)養(yǎng)老保障一體化研究起步于1990年代初期。對(duì)于要不要實(shí)現(xiàn)一體化，認(rèn)為一體化必要并可行（胡榮，1995）；認(rèn)為一體化條件還不成熟（鄭功成，2002）；認(rèn)為一體化應(yīng)是制度統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)有別、條塊統(tǒng)一城鄉(xiāng)有別，主要集中在基本生存權(quán)方面（景天魁，2003）。對(duì)于一體化的路徑選擇，鄧大松（2008）認(rèn)為，首先要建立農(nóng)民工的社會(huì)養(yǎng)老保障，這樣將有利于農(nóng)民的合理流動(dòng)，符合市場(chǎng)機(jī)制下勞動(dòng)力要素配置的要求；周宏（1998）認(rèn)為，要建立一體化的社會(huì)養(yǎng)老保障制度必須分步走。對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接，王國(guó)軍（2005）提出“三維保障說”；李迎生（2006）提出“有差別的統(tǒng)一說”或“城鄉(xiāng)整合說”；馬斌（2008）提出“區(qū)域統(tǒng)一說”；景天魁（2003）提出“基礎(chǔ)整合說”。對(duì)于一體化資金籌集，薛興利（2006）提出個(gè)人和國(guó)家為主、集體為輔、社會(huì)補(bǔ)充的籌資機(jī)制；胡鞍鋼（2001）提出開征統(tǒng)一的、強(qiáng)制性的社會(huì)養(yǎng)老保障稅。對(duì)于一體化實(shí)踐模式，有“階梯推進(jìn)”的上海模式（曹耳東，2005）、“差別統(tǒng)一”的北京模式（李迎生，2008）、“城鄉(xiāng)對(duì)接”的昆山模式（吳國(guó)華，2003）、“漸進(jìn)統(tǒng)一”的東莞模式（陳天祥，2009）、“整體突破”的重慶模式（蔣曉川，2010），浙江1990年推出嘉興模式。

關(guān)于農(nóng)民流動(dòng)研究可以追溯到20世紀(jì)80年代。改革初期，農(nóng)民為什么流動(dòng)、流動(dòng)條件、流動(dòng)方式、流動(dòng)的正負(fù)效應(yīng)以及政府管制力度的強(qiáng)弱等進(jìn)入研究視野（王建民、胡琪，1988）；“離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)民流動(dòng)成為中國(guó)城鎮(zhèn)化的獨(dú)特模式（韓俊，1987）。改革中期，以農(nóng)民跨區(qū)域流動(dòng)研究為主（陳吉元，1990）；流動(dòng)農(nóng)民停留時(shí)間長(zhǎng)，大有扎根趨勢(shì)（歐陽(yáng)雪梅，1996）；農(nóng)民流動(dòng)表現(xiàn)為先有身份移動(dòng)，后有職業(yè)流動(dòng)（李強(qiáng)，1999）。后改革期，流動(dòng)農(nóng)民群體內(nèi)部有了分化，出現(xiàn)了不同的層級(jí)；流動(dòng)農(nóng)民代際轉(zhuǎn)換，改革開放以后出生的第二代流動(dòng)農(nóng)民已成為主體（鄭功成，2006）；流動(dòng)農(nóng)民年齡結(jié)構(gòu)以青壯年為主，就業(yè)領(lǐng)域以體力勞動(dòng)為主，具有雙流性及兩棲型特征（李強(qiáng)，2004；雷華北，2006）；農(nóng)民流動(dòng)與城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)、“三農(nóng)”問題相結(jié)合的研究全面展開（黃祖輝，2011）。

關(guān)于社會(huì)養(yǎng)老保障一體化與農(nóng)民流動(dòng)關(guān)系研究始于改革后期。養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割、人群分割已構(gòu)成農(nóng)民流動(dòng)的桎梏（肖嚴(yán)華，2007）；從勞動(dòng)力市場(chǎng)轉(zhuǎn)型與發(fā)育角度，論述養(yǎng)老保障與農(nóng)民流動(dòng)的關(guān)系（蔡昉，2005）；流動(dòng)農(nóng)民養(yǎng)老保障應(yīng)具有便攜性，滿足其流動(dòng)性（鄭秉文，2008；盧海元，2005）；沒有統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度安排，使得流動(dòng)農(nóng)民養(yǎng)老保障因缺乏流動(dòng)的可能性而得不到保證（鄭功成，2007）；流動(dòng)農(nóng)民養(yǎng)老保障既可以歸為城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障又可以歸為農(nóng)村養(yǎng)老保障，但兩者的可行性都不大，便攜性損失依然存在（茹克婭等，2008；劉傳江、程建林，2008）；養(yǎng)老保障一體化有利于促進(jìn)農(nóng)民流動(dòng)（牛文元，2011）。

國(guó)外相關(guān)問題的研究主要集中在轉(zhuǎn)型期農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)及農(nóng)村人口市民化方面：二元經(jīng)濟(jì)中城鄉(xiāng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移最終實(shí)現(xiàn)一元化（劉易斯，1954）；農(nóng)民流動(dòng)及其城市化是人們對(duì)城鄉(xiāng)預(yù)期收入差距作出的反應(yīng)（托達(dá)羅，1969）；主張以養(yǎng)老保障的均等化促進(jìn)農(nóng)民流動(dòng)（A.C. Pigou，1920）；養(yǎng)老保障對(duì)提高流動(dòng)農(nóng)民的人力資源和促進(jìn)其流動(dòng)具有積極貢獻(xiàn)（卡特琳·米爾茲，2003）。

總體而言，國(guó)內(nèi)研究集中度較高、涉及面較寬，既有理論價(jià)值，也有實(shí)踐指導(dǎo)意義。但關(guān)于養(yǎng)老保障一體化研究偏重于一體化的必要性、可行性，深入實(shí)踐研究有限。實(shí)踐研究由于缺乏理念和統(tǒng)一政策的指導(dǎo)，導(dǎo)致各地的具體做法差異過大，制度間難以轉(zhuǎn)移接續(xù)，從而為養(yǎng)老保障一體化增加了成本和難度；關(guān)于農(nóng)民流動(dòng)研究主要集中于務(wù)工型，其他流動(dòng)類型研究成果較少，而且大多將注意力放在從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的單向流動(dòng)和進(jìn)城務(wù)工型流動(dòng)農(nóng)民這個(gè)群體上，少有對(duì)從農(nóng)村流動(dòng)到農(nóng)村的研究。國(guó)外研究偏重于勞動(dòng)力跨國(guó)轉(zhuǎn)移就業(yè)的社會(huì)保障權(quán)益的轉(zhuǎn)續(xù)上，主要體現(xiàn)在對(duì)流動(dòng)農(nóng)民自身和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作用方面。目前，像浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民流動(dòng)多元化特征明顯，不僅城鎮(zhèn)而且農(nóng)村也吸引了大量流動(dòng)農(nóng)民，本省也有農(nóng)民流動(dòng)到外地創(chuàng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。國(guó)外研究不能涵蓋中國(guó)及以浙江為例的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期養(yǎng)老保障與農(nóng)民流動(dòng)的特殊性，養(yǎng)老保障與農(nóng)民流動(dòng)的政策安排應(yīng)取決于本國(guó)養(yǎng)老保障理念、城鎮(zhèn)化道路和農(nóng)民流動(dòng)方式等多因素。

二、社會(huì)養(yǎng)老保障改革探索與農(nóng)民流動(dòng)方式新變化

（一）社會(huì)養(yǎng)老保障改革探索促進(jìn)了農(nóng)民流動(dòng)

傳統(tǒng)社會(huì)養(yǎng)老保障制度依附于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，與計(jì)劃管理下的就業(yè)制度相適應(yīng)。計(jì)劃體制下農(nóng)民流動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)很少，也很少在地區(qū)之間及用人單位之間流動(dòng)。從1984年開始，全國(guó)各地陸續(xù)進(jìn)行企業(yè)職工養(yǎng)老保障改革探索，1997年起逐步規(guī)范，建立了制度框架全國(guó)統(tǒng)一的職工基本養(yǎng)老保障制度，采用統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累制基金管理模式，城鎮(zhèn)各類企業(yè)及其職工和個(gè)體勞動(dòng)者均受這一制度的保障。該制度的建立和實(shí)施，使企業(yè)職工基本養(yǎng)老開始真正走向社會(huì)化，其基本養(yǎng)老保障與其原單位經(jīng)營(yíng)狀況的好壞沒有直接關(guān)系，這有力地促進(jìn)了農(nóng)民流動(dòng)勞動(dòng)力的流動(dòng)。

浙江是國(guó)內(nèi)較早提出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，也是國(guó)內(nèi)率先推進(jìn)養(yǎng)老保障一體化的省份之一，養(yǎng)老保障改革探索一直朝著有利于農(nóng)民流動(dòng)的方向進(jìn)行。20世紀(jì)80年代中期，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，勞動(dòng)就業(yè)逐步走向市場(chǎng)化，勞動(dòng)者自主擇業(yè)，勞動(dòng)供求雙向選擇，農(nóng)民流動(dòng)的數(shù)量和頻率大大增加。但是，以用人單位為責(zé)任主體的養(yǎng)老保障體制成為農(nóng)民流動(dòng)的巨大障礙。為解決日益嚴(yán)重的新舊體制沖突，浙江城鎮(zhèn)從1984年開始陸續(xù)進(jìn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障改革實(shí)踐，探索建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、獨(dú)立于用人單位之外的新型養(yǎng)老保障制度，并于1997年起逐步建立全省統(tǒng)一的職工養(yǎng)老保障制度。但是，當(dāng)時(shí)職工養(yǎng)老保障主要是為了配合國(guó)企改革。隨著改革深入及國(guó)企職工應(yīng)保盡保，統(tǒng)賬結(jié)合制度開始走向非公經(jīng)濟(jì)成分和其他群體，但該制度難以完全適應(yīng)這些不同群體，特別是大量流動(dòng)農(nóng)民。為最大限度地覆蓋流動(dòng)農(nóng)民群體，開始采取變通措施，如降低費(fèi)率、建立小制度等辦法來加以解決。浙江農(nóng)村從1986年開始探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度（老農(nóng)保）。當(dāng)時(shí)根據(jù)民政部1990年制定的縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障試點(diǎn)方案、1992年在全國(guó)推廣實(shí)施的政策，浙江從1990年開始對(duì)失地農(nóng)民采取了土地?fù)Q社保的養(yǎng)老安置方式，從1996年開始把農(nóng)村居民納入社會(huì)低保體系。由于老農(nóng)保運(yùn)作不理想，1999年民政部放棄了實(shí)施計(jì)劃。但浙江并沒有停止在農(nóng)村建立社會(huì)養(yǎng)老保障的實(shí)踐與探索，2002年推出城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度，2004年發(fā)布《浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展 推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化綱要》，正式提出初步建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障均等化與一體化的目標(biāo)要求。到2005年底，浙江97%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了勞保所，其中嘉興市從2007年正式開始實(shí)行一體化社會(huì)養(yǎng)老保障制度。

從2008年開始，浙江開始探索建立城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保障制度（新農(nóng)保），提出參保人員在本省內(nèi)跨統(tǒng)籌范圍流動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保障關(guān)系、個(gè)人賬戶檔案和儲(chǔ)存額，各地對(duì)省內(nèi)養(yǎng)老保障關(guān)系轉(zhuǎn)移不得設(shè)置限制條件。從2009年年底開始試點(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保障制度。浙江城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保障制度規(guī)定覆蓋對(duì)象為全省城鄉(xiāng)居民，超出了國(guó)家新農(nóng)保覆蓋對(duì)象僅限于農(nóng)村居民的作法，與城?；疽恢?，區(qū)別主要在于繳費(fèi)基數(shù)不同，可通過調(diào)繳費(fèi)基數(shù)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的銜接，這有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障一體化。從2010年起，浙江實(shí)施城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法。同時(shí)，積極探索新農(nóng)保與老農(nóng)保、計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村最低生活保障的配套銜接措施，以及新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障、流動(dòng)農(nóng)民工養(yǎng)老保障、流動(dòng)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的轉(zhuǎn)續(xù)辦法。一定程度上，解決了流動(dòng)農(nóng)民養(yǎng)老保障便攜性問題，促進(jìn)了農(nóng)民流動(dòng)。

（二）農(nóng)民流動(dòng)的主體、流向、方式、動(dòng)機(jī)和目的發(fā)生了新變化

黨的十一屆三中全會(huì)以后，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。同時(shí)，也使長(zhǎng)期以來一直存在的隱匿于集體勞動(dòng)中的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力日益顯化，并形成為一股強(qiáng)大的農(nóng)民流動(dòng)勢(shì)能。在20世紀(jì) 80年代中后期，伴隨改革過程中限制農(nóng)民流動(dòng)政策的松動(dòng)，全國(guó)出現(xiàn)了以務(wù)工經(jīng)商為特征的農(nóng)民流動(dòng)。到了20世紀(jì)80年代末90年代初，形成大規(guī)模農(nóng)民流動(dòng)的“民工潮”。

農(nóng)民流動(dòng)作為生產(chǎn)要素由市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行資源配置的要求和必然，從一定意義上說，是指農(nóng)民在不同行業(yè)、地域和單位之間的變動(dòng)，其實(shí)質(zhì)是社會(huì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)。作為一種復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象，農(nóng)民流動(dòng)既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，同時(shí)又是推動(dòng)和制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素。對(duì)于農(nóng)民流動(dòng)，學(xué)界有不同看法。但多數(shù)學(xué)者關(guān)注的主要是農(nóng)村人大量外出到城市和發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工的農(nóng)民流動(dòng)現(xiàn)象。事實(shí)上，農(nóng)民流動(dòng)不僅僅是勞動(dòng)力的流動(dòng)、人口的流動(dòng)，同時(shí)是一種多元性的社會(huì)流動(dòng)。隨著流動(dòng)向縱深發(fā)展，目前，農(nóng)民流動(dòng)已經(jīng)發(fā)生了一系列的新變化，呈現(xiàn)出多元化的流動(dòng)格局，多樣性、差異性流動(dòng)特征顯著。根據(jù)對(duì)農(nóng)民流動(dòng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的不同，可以做多角度的類型學(xué)分析。比如，根據(jù)流動(dòng)農(nóng)民代際差異，可分為傳統(tǒng)農(nóng)民流動(dòng)與新生代農(nóng)民流動(dòng)，流動(dòng)主體已經(jīng)開始由傳統(tǒng)農(nóng)民轉(zhuǎn)換為新生代農(nóng)民，這成為農(nóng)民流動(dòng)的新特征；根據(jù)農(nóng)民流動(dòng)的流向差異，可以分為從農(nóng)村向城市流動(dòng)、從農(nóng)村向農(nóng)村流動(dòng)、從城市向城市流動(dòng)、從城市向農(nóng)村流動(dòng)（回流），由于發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村所具有的比較優(yōu)勢(shì)，從農(nóng)村向農(nóng)村的流動(dòng)成為農(nóng)民流動(dòng)的新特征；根據(jù)農(nóng)民流動(dòng)方式的差異，可以分為務(wù)工型流動(dòng)與經(jīng)營(yíng)創(chuàng)業(yè)型流動(dòng)，經(jīng)營(yíng)創(chuàng)業(yè)型流動(dòng)成為農(nóng)民流動(dòng)的新特征；根據(jù)農(nóng)民流動(dòng)的動(dòng)機(jī)和目的的差異，可以分為謀生型流動(dòng)與發(fā)展型流動(dòng)，發(fā)展型流動(dòng)成為農(nóng)民流動(dòng)的新特征。

浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民流動(dòng)還有其自身特點(diǎn)。作為東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，浙江發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)對(duì)外來流動(dòng)農(nóng)民具有較強(qiáng)的吸引力，是農(nóng)民流動(dòng)的主要流入地之一。同時(shí)，浙江工商經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村對(duì)外來流動(dòng)農(nóng)民也具有較強(qiáng)的吸引力，大批外來流動(dòng)農(nóng)民被吸引到農(nóng)村企業(yè)就業(yè)，還有相當(dāng)數(shù)量的流動(dòng)農(nóng)民承包了農(nóng)村的“四荒”，搞農(nóng)業(yè)開發(fā)。此外，浙江又是一個(gè)農(nóng)民外流活躍的地區(qū)，在農(nóng)村也有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相對(duì)落后，農(nóng)民大量外流的村莊。除務(wù)工型農(nóng)民流動(dòng)外，浙江農(nóng)民流動(dòng)還有其他多種類型，比如，1997年王漢生等考察過的北京“浙江村” 的流動(dòng)農(nóng)民，75%來自浙江樂清市、20%來自浙江永嘉縣，他們主要從事服裝的生產(chǎn)和銷售。像這種帶著綜合性資源的經(jīng)營(yíng)者的流動(dòng)[4]，有浙江溫嶺種西瓜的農(nóng)民流動(dòng)（西瓜農(nóng)），浙江寧波、奉化做服裝的農(nóng)民流動(dòng)（裁縫農(nóng)），浙江上虞承包工程的農(nóng)民流動(dòng)（工程農(nóng)），浙江義烏經(jīng)營(yíng)小商品的農(nóng)民流動(dòng)（商品農(nóng)），等等。分析浙江溫嶺西瓜農(nóng)的流動(dòng)，其流動(dòng)的主體為能人主導(dǎo)的經(jīng)營(yíng)組織流動(dòng)；其流動(dòng)目的和動(dòng)機(jī)為謀求利益與發(fā)展的創(chuàng)業(yè)性流動(dòng)；其流動(dòng)內(nèi)容為整合性的生產(chǎn)要素流動(dòng)；其流動(dòng)性質(zhì)為“農(nóng)—農(nóng)”間的異地流動(dòng)；其流動(dòng)路徑和軌跡為以經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)為目標(biāo)的多向性流動(dòng)[5]。農(nóng)民流動(dòng)的新變化，要求社會(huì)養(yǎng)老保障權(quán)益跟隨流動(dòng)農(nóng)民一起流動(dòng)，這為社會(huì)養(yǎng)老保障改革發(fā)展提出了新課題，一體化社會(huì)養(yǎng)老保障體系成為適應(yīng)和促進(jìn)農(nóng)民流動(dòng)的必然選擇。

三、社會(huì)養(yǎng)老保障一體化成為嵌入農(nóng)民流動(dòng)的新變量

近年來，中央政府大力推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障體系建設(shè)，黨的十八大又明確提出要全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保障體系。城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障體系發(fā)展重點(diǎn)已開始轉(zhuǎn)換為城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障體系的一體化發(fā)展，即以進(jìn)一步增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障體系發(fā)展的重點(diǎn)。社會(huì)養(yǎng)老保障體制作為影響人力資源配置的一種重要機(jī)制，一體化社會(huì)養(yǎng)老保障體系將嵌入農(nóng)民流動(dòng)之中，對(duì)農(nóng)民的流動(dòng)意愿、流動(dòng)能力和流動(dòng)過程都將產(chǎn)生深刻影響，必將成為嵌入農(nóng)民流動(dòng)的一種新的變量因素。

（一）社會(huì)養(yǎng)老保障一體化影響農(nóng)民流動(dòng)意愿

農(nóng)民流動(dòng)中個(gè)人的流動(dòng)意愿很重要。除了像失地農(nóng)民被動(dòng)流動(dòng)外，實(shí)際上，沒有主觀意愿而被動(dòng)流動(dòng)的農(nóng)民是不多的。曾有不少人認(rèn)為戶籍制度是影響農(nóng)民流動(dòng)的核心障礙，近年來，呼吁戶籍制度改革的呼聲很高。隨著戶籍制度的改革，很多城市甚至省會(huì)城市也取消了城鄉(xiāng)戶籍的差異。但是，結(jié)果并不像人們想象的那樣，農(nóng)民會(huì)大量流入城市。浙江省關(guān)于失地流動(dòng)農(nóng)民所作的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，非農(nóng)業(yè)戶口對(duì)相當(dāng)一部分失地流動(dòng)農(nóng)民并沒有太大的吸引力。2010年8月浙江省公安廳戶籍管理部門調(diào)查全省“農(nóng)轉(zhuǎn)非”數(shù)量，已從2004年的57.7萬(wàn)人降到了2009年的18.9萬(wàn)人，降幅高達(dá)67%。有些流動(dòng)農(nóng)民表現(xiàn)出不愿進(jìn)城落戶，甚至出現(xiàn)把戶口從城市返遷回農(nóng)村的“逆城市化”現(xiàn)象。一些流動(dòng)農(nóng)民千方百計(jì)想把戶口遷回農(nóng)村，有的地方出現(xiàn)“曲線非轉(zhuǎn)農(nóng)”。比如，浙江省桐鄉(xiāng)市曾在一年間出現(xiàn)52例跨省“非轉(zhuǎn)農(nóng)”，杭州市濱江區(qū)西興街道馬湖村20余名大學(xué)生強(qiáng)烈要求把戶口遷回農(nóng)村[6]。中國(guó)人民大學(xué)的一項(xiàng)調(diào)查也表明，戶籍制度并不是最迫切需要解決的問題。武漢大學(xué)“中國(guó)農(nóng)民工問題研究”課題組的調(diào)查也表明，對(duì)未來社會(huì)養(yǎng)老保障狀況的擔(dān)心成為制約流動(dòng)農(nóng)民流動(dòng)意愿的最重要因素。當(dāng)前，流動(dòng)農(nóng)民對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保障狀況的擔(dān)心，不僅在于表面的社會(huì)養(yǎng)老保障缺乏，而且還在于深層的社會(huì)養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)二元化或碎片化。因?yàn)槌青l(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障的二元化或碎片化，使得養(yǎng)老保障關(guān)系難以轉(zhuǎn)續(xù)，導(dǎo)致農(nóng)民流動(dòng)中養(yǎng)老保障的便攜性損失。實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保障從“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌覆蓋”走向“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)一體化”，將有利于提高農(nóng)民流動(dòng)意愿，成為促進(jìn)農(nóng)民流動(dòng)的新的動(dòng)力。

（二）社會(huì)養(yǎng)老保障一體化影響農(nóng)民流動(dòng)能力

農(nóng)民流動(dòng)中既要有流動(dòng)意愿，更要有流動(dòng)能力，兩者共同作用才能實(shí)現(xiàn)流動(dòng)。只有流動(dòng)意愿而沒有流動(dòng)能力，或相反，只有流動(dòng)能力而沒有流動(dòng)意愿，都不能完成農(nóng)民流動(dòng)過程。社會(huì)養(yǎng)老保障對(duì)農(nóng)民流動(dòng)能力的影響，主要是以流動(dòng)農(nóng)民人力資本為中介而產(chǎn)生的。人力資本理論將社會(huì)養(yǎng)老保障與人力資本投資聯(lián)系起來，揭示了養(yǎng)老保障對(duì)人力資本投資的影響。很多實(shí)證研究也證實(shí)了社會(huì)養(yǎng)老保障對(duì)流動(dòng)農(nóng)民人力資本投資具有一定的激勵(lì)作用[7]。對(duì)流動(dòng)農(nóng)民來說，一方面，由于養(yǎng)老保障缺乏或保障水平低，與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障差距大，減弱了他們對(duì)人力資本的投資；另一方面，由于社會(huì)養(yǎng)老保障的二元化或碎片化，養(yǎng)老保障關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)難，農(nóng)民流動(dòng)中養(yǎng)老保障權(quán)益受損，也制約了他們?nèi)肆Y本的提升。目前企業(yè)在生產(chǎn)技術(shù)手段日益先進(jìn)、競(jìng)爭(zhēng)壓力越來越大的情況下，對(duì)流動(dòng)農(nóng)民人力資本的要求越來越高。王洪春、阮宜勝的調(diào)查顯示，文化程度越高的流動(dòng)農(nóng)民，在外停留時(shí)間越長(zhǎng)；文化程度越低者，在外停留時(shí)間越短；流動(dòng)農(nóng)民的文化程度越高，在外就業(yè)的穩(wěn)定性越強(qiáng)[8]。大量的理論與實(shí)證研究也表明，在決定個(gè)人收入的諸多個(gè)人稟賦中，人力資本是被強(qiáng)調(diào)的因素，而且其對(duì)勞動(dòng)報(bào)酬的影響越來越明顯[9]。因此，浙江省推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障一體化，將為流動(dòng)農(nóng)民人力資本投資帶來巨大的動(dòng)力，提高流動(dòng)農(nóng)民人力資本投資水平；同時(shí)，一體化的城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障體系還將直接促進(jìn)流動(dòng)農(nóng)民人力資本的形成。人力資本的提升將直接影響農(nóng)民流動(dòng)就業(yè)的機(jī)會(huì)、部門、穩(wěn)定性和收入。因?yàn)?，擁有較高人力資本的流動(dòng)農(nóng)民在流動(dòng)中會(huì)贏得相對(duì)較多的就業(yè)信息和就業(yè)機(jī)會(huì)，并有助于提高勞動(dòng)效率。

（三）社會(huì)養(yǎng)老保障一體化影響農(nóng)民流動(dòng)過程

1.社會(huì)養(yǎng)老保障一體化影響農(nóng)民流出

從社會(huì)養(yǎng)老保障一體化與農(nóng)民流出的關(guān)系看，無論是離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城的流動(dòng)農(nóng)民，還是離土又離鄉(xiāng)、進(jìn)廠又進(jìn)城的流動(dòng)農(nóng)民，都把農(nóng)地對(duì)他們未來的養(yǎng)老保障功能看得很重，尤其像“七山一水二分田”的浙江省，人口相對(duì)比較多而土地資源相對(duì)比較短缺，農(nóng)地已經(jīng)不再只有生產(chǎn)資料功能，而更主要的是作為農(nóng)民的基本養(yǎng)老保障。正是由于土地為流動(dòng)農(nóng)民提供了他們自己和國(guó)家都無力承擔(dān)的養(yǎng)老保障功能，流動(dòng)農(nóng)民才不輕易割斷與土地的關(guān)系。目前，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保障已將流動(dòng)農(nóng)民吸納為參保對(duì)象，農(nóng)村也建立了新農(nóng)保制度，但由于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度不統(tǒng)一、水平差異大、轉(zhuǎn)移接續(xù)難、便攜性損失等，使得流動(dòng)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障暫時(shí)還無法確保替代農(nóng)地養(yǎng)老的功能。浙江推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障體系一體化，將實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障的制度統(tǒng)一、服務(wù)統(tǒng)一、關(guān)系接續(xù)，確保流動(dòng)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障權(quán)益真正得到維護(hù)，這樣，流動(dòng)農(nóng)民將易于脫離土地這個(gè)“根”，從而促進(jìn)農(nóng)民流出農(nóng)村。

2.社會(huì)養(yǎng)老保障一體化影響農(nóng)民流入

從社會(huì)養(yǎng)老保障一體化與農(nóng)民流入的關(guān)系看，城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障二元化導(dǎo)致城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)二元化，而城鄉(xiāng)二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)制約農(nóng)民流入。城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障的二元化、碎片化，既使流動(dòng)農(nóng)民養(yǎng)老保障缺乏，又使流動(dòng)農(nóng)民養(yǎng)老保障關(guān)系在地區(qū)間、地區(qū)內(nèi)部間難以轉(zhuǎn)續(xù)，這與勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化形成鮮明的反差。浙江推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障體系一體化，對(duì)已參加城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保障體系的流動(dòng)農(nóng)民，一旦流入城市或流入農(nóng)村就業(yè)，則自動(dòng)轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)芈毠ど鐣?huì)養(yǎng)老保障體系或農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系，其在原地城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保障權(quán)益也轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)氐穆毠ど鐣?huì)養(yǎng)老保障體系或農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系下的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)農(nóng)民與原有城鄉(xiāng)居民享有均等的一元化養(yǎng)老保障。這樣，土地流轉(zhuǎn)制度改革也有了基石，戶籍管理制度改革也有了支撐。因此，城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)養(yǎng)老保障體系為農(nóng)民流入城市或流入農(nóng)村打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，促進(jìn)流動(dòng)農(nóng)民的流入。

3.社會(huì)養(yǎng)老保障一體化影響農(nóng)民融入

從社會(huì)養(yǎng)老保障一體化與農(nóng)民融入的關(guān)系看，一些地方政府也認(rèn)識(shí)到流動(dòng)農(nóng)民養(yǎng)老保障的重要性，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際探索、制定適用于本地流動(dòng)農(nóng)民的養(yǎng)老保障辦法，比如，有“北京模式”、“上海模式”、“深圳模式”、“浙江模式”，等等。實(shí)際上，各地出臺(tái)的流動(dòng)農(nóng)民養(yǎng)老保障的復(fù)雜程度遠(yuǎn)不是用幾個(gè)模式就能簡(jiǎn)單概括的，導(dǎo)致各地、各地內(nèi)部養(yǎng)老保障碎片化問題嚴(yán)重。沒有一個(gè)協(xié)調(diào)一體化的養(yǎng)老保障體系，即使個(gè)別的模式能轉(zhuǎn)移，但是費(fèi)時(shí)、費(fèi)錢、費(fèi)精力，流動(dòng)農(nóng)民很難真正享受到應(yīng)有的養(yǎng)老保障待遇。浙江推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障體系一體化，明確流動(dòng)農(nóng)民在農(nóng)村參加新農(nóng)保與在城鎮(zhèn)參加職工養(yǎng)老保障之間如何實(shí)現(xiàn)有效銜接。規(guī)定流動(dòng)農(nóng)民非個(gè)人承擔(dān)的保費(fèi)由市鎮(zhèn)村按比例分擔(dān)。在民辦非企業(yè)單位及個(gè)體工商戶就業(yè)的，業(yè)主須承擔(dān)相應(yīng)的保費(fèi)，離職后也由市鎮(zhèn)村按比例承擔(dān)；因工作變動(dòng)退出企業(yè)職工養(yǎng)老保障的，其原由企業(yè)承擔(dān)的部分，也改為市鎮(zhèn)村按比例承擔(dān)。這樣，流動(dòng)農(nóng)民無論是融入城市，還是融入農(nóng)村，保證了他們?cè)卩l(xiāng)—城、鄉(xiāng)—鄉(xiāng)、城—城、城—鄉(xiāng)之間流動(dòng)時(shí)養(yǎng)老保障關(guān)系的穩(wěn)步銜接。一體化社會(huì)養(yǎng)老保障體系實(shí)現(xiàn)了城市或農(nóng)村社會(huì)對(duì)流動(dòng)農(nóng)民的真正接納，也促使流動(dòng)農(nóng)民對(duì)城市或農(nóng)村社會(huì)的信任和對(duì)未來生活的信心，從而促進(jìn)流動(dòng)農(nóng)民的社會(huì)融入。

4.社會(huì)養(yǎng)老保障一體化影響農(nóng)民回流

從社會(huì)養(yǎng)老保障一體化與農(nóng)民回流的關(guān)系看，現(xiàn)有城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法規(guī)定，回流農(nóng)民養(yǎng)老保障關(guān)系可以轉(zhuǎn)續(xù)，但只能轉(zhuǎn)移12%的統(tǒng)籌基金，要真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障關(guān)系的跨省統(tǒng)籌要克服多種困難。現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度規(guī)定參加累計(jì)繳費(fèi)15年才能享受養(yǎng)老待遇，這對(duì)大多數(shù)流動(dòng)農(nóng)民來說是一道難以逾越的門檻。實(shí)際上，流動(dòng)農(nóng)民在同一個(gè)地方持續(xù)工作10年以上的數(shù)量不多。一些流動(dòng)農(nóng)民可能會(huì)因?yàn)槭袌?chǎng)、家庭、個(gè)人素質(zhì)等方面的原因而最終不得不回流到原地農(nóng)村；一些流動(dòng)農(nóng)民可能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等方面的原因而自愿回流到原地農(nóng)村。多數(shù)流動(dòng)農(nóng)民最終還是要回到原地農(nóng)村領(lǐng)取養(yǎng)老金，而原地與務(wù)工所在地存在較大差距，流動(dòng)農(nóng)民按照務(wù)工所在地高標(biāo)準(zhǔn)交養(yǎng)老金，卻要回到原地低標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取養(yǎng)老金，損害了回流農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障的對(duì)等權(quán)益。浙江推進(jìn)城鄉(xiāng)大一統(tǒng)的、在制度方面和管理服務(wù)方面統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保障體系建設(shè)，形成與農(nóng)民回流（身份迅速轉(zhuǎn)變）相配套的統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障體系，為農(nóng)民回流提供制度保障和服務(wù)保障，從而有利于流動(dòng)農(nóng)民的回流。

四、社會(huì)養(yǎng)老保障一體化路徑選擇

推進(jìn)浙江社會(huì)養(yǎng)老保障一體化，其基礎(chǔ)和前提在于加快小城鎮(zhèn)化建設(shè)、減少農(nóng)村人口總量和比例、促進(jìn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化；其核心和關(guān)鍵在于深化傳統(tǒng)戶籍管理制度改革、取消基于身份和人群劃分的制度規(guī)定；其重點(diǎn)和難點(diǎn)在于創(chuàng)新養(yǎng)老保障關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)機(jī)制、實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保障的制度并軌和管理整合。

（一）加快小城鎮(zhèn)化建設(shè)，減少農(nóng)村人口總量和比例，促進(jìn)流動(dòng)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化

浙江城鎮(zhèn)化發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展均高于全國(guó)平均水平，但是，農(nóng)村人口比例大和發(fā)展滯后的狀況仍然沒有得到根本轉(zhuǎn)變。要完全通過城市養(yǎng)老保障的制度延伸來實(shí)現(xiàn)一體化，不符合浙江省情。即使實(shí)現(xiàn)了一體化制度并軌，由于大量農(nóng)民的存在，也會(huì)影響一體化后的制度可持續(xù)，導(dǎo)致 “一個(gè)制度、兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)” 長(zhǎng)期維持的局面。

小城鎮(zhèn)化成本小、效用大，有利于促進(jìn)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是減少農(nóng)村人口壓力，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障一體化的根本途徑。首先把符合條件的流動(dòng)農(nóng)民逐步在小城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為小城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。突出縣域作為流動(dòng)農(nóng)民非農(nóng)化的主體地位，把小城鎮(zhèn)化與流動(dòng)農(nóng)民非農(nóng)化結(jié)合起來。其次加強(qiáng)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)流動(dòng)農(nóng)民向小城鎮(zhèn)流動(dòng)的吸引力。良好的基礎(chǔ)設(shè)施既能吸引非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，又能提供給流動(dòng)農(nóng)民向小城鎮(zhèn)流動(dòng)的環(huán)境和條件。再次加大創(chuàng)新力度，減少流動(dòng)農(nóng)民向小城鎮(zhèn)流動(dòng)的阻力。消除流動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城體制性、政策性障礙，鼓勵(lì)引導(dǎo)流動(dòng)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集聚，積極引導(dǎo)流動(dòng)農(nóng)民跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)，向中小勞動(dòng)密集型企業(yè)流動(dòng)。

促進(jìn)流動(dòng)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化，既涉及農(nóng)村，又聯(lián)系城市，是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障一體化的重點(diǎn)和焦點(diǎn)。首先大中城市要積極穩(wěn)妥地解決好符合條件的流動(dòng)農(nóng)民落戶問題，實(shí)行以具有穩(wěn)定就業(yè)或生活來源、固定住所和居住期限為基本條件的戶口準(zhǔn)入制，對(duì)流動(dòng)農(nóng)民中的優(yōu)秀者應(yīng)優(yōu)先準(zhǔn)予落戶，著力解決新生代流動(dòng)農(nóng)民的市民化問題。其次加強(qiáng)城市社會(huì)管理配套制度改革，為落戶流動(dòng)農(nóng)民提供均等的養(yǎng)老服務(wù)。流動(dòng)農(nóng)民市民化的實(shí)質(zhì)，很重要的就是政府要提供給流動(dòng)農(nóng)民基本的養(yǎng)老保障，并將落戶流動(dòng)農(nóng)民統(tǒng)一納入本地各項(xiàng)社會(huì)管理，使落戶流動(dòng)農(nóng)民享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益[10]。

（二）深化傳統(tǒng)城鄉(xiāng)戶籍管理制度改革，取消基于身份和人群劃分的制度規(guī)定

浙江城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展，但是，基于身份和人群劃分界限的制度規(guī)定還沒有得到徹底消除，傳統(tǒng)的戶籍管理制度減弱了社會(huì)養(yǎng)老保障的公平性，也使得社會(huì)養(yǎng)老保障難以適應(yīng)流動(dòng)農(nóng)民的流動(dòng)性。目前，浙江城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保障制度還未能真正覆蓋到流動(dòng)農(nóng)民就業(yè)群體，社會(huì)養(yǎng)老保障制度本身還未能實(shí)現(xiàn)與農(nóng)民流動(dòng)就業(yè)群體一同“流動(dòng)”。

社會(huì)養(yǎng)老保障作為平滑一個(gè)社會(huì)不同人群之間貧富差距的一種社會(huì)制度，不應(yīng)在制度內(nèi)部再人為地制造更多不公平，不應(yīng)根據(jù)人們的身份、職業(yè)、居住地等在政策和制度上劃分界限，來區(qū)別對(duì)待公民，而應(yīng)當(dāng)對(duì)所有的公民一視同仁。正如約翰·羅爾斯所強(qiáng)調(diào)的那樣：公平是社會(huì)制度的首要美德……某些法律和制度，不管他們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要他們不公平就必須被改造或廢除[11]。因此，必須打破基于身份和人群的劃分界限，取消傳統(tǒng)戶籍管理制度所具有的身份、待遇和等級(jí)差別等特殊功能，構(gòu)建城鄉(xiāng)居民以身份證為核心、以居住地為基礎(chǔ)的身份統(tǒng)一、權(quán)利平等、城鄉(xiāng)一體的國(guó)民身份證件化統(tǒng)一管理體制，使各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼隨著參保人走，不隨著制度走，讓每一個(gè)國(guó)民都有權(quán)利享受到必要的、均等的社會(huì)養(yǎng)老保障待遇。

（三）創(chuàng)新社會(huì)養(yǎng)老保障關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)機(jī)制，推進(jìn)一體化的制度并軌和管理整合

浙江首先完成城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保障制度在城鄉(xiāng)的全覆蓋，并擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度的覆蓋面，使流動(dòng)農(nóng)民進(jìn)入“統(tǒng)帳結(jié)合”的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度。在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障與公職人員養(yǎng)老保障體系一體化的制度并軌和管理整合。

由于制度設(shè)計(jì)上的差異使得養(yǎng)老保障關(guān)系在銜接時(shí)難以平衡參保者的權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，養(yǎng)老資金來源不同所產(chǎn)生的責(zé)任主體和統(tǒng)籌層次的差別導(dǎo)致養(yǎng)老關(guān)系銜接時(shí)難以處理繳費(fèi)地和退休地的責(zé)任劃分問題，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平的差距使得養(yǎng)老關(guān)系銜接時(shí)必須面對(duì)繳費(fèi)年限視同與養(yǎng)老金權(quán)益換算的矛盾。所以，一體化制度并軌的關(guān)鍵，在于創(chuàng)新養(yǎng)老保障關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)機(jī)制。實(shí)行“視同繳費(fèi)年限+以替代率標(biāo)準(zhǔn)確定待遇+累計(jì)養(yǎng)老金權(quán)益”混合性的轉(zhuǎn)續(xù)機(jī)制。在制度設(shè)計(jì)上，賦予基礎(chǔ)養(yǎng)老金既得收益權(quán)，視同城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障繳費(fèi)年限，使參保者合計(jì)參保滿15年即可獲得養(yǎng)老金權(quán)益。以替代率標(biāo)準(zhǔn)計(jì)發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，參保者在不同制度中的養(yǎng)老金權(quán)益累計(jì)計(jì)算。在政策上，只轉(zhuǎn)移養(yǎng)老金權(quán)益而不轉(zhuǎn)移社會(huì)統(tǒng)籌賬戶資金，并以參保者退休前后最后工資或收入為養(yǎng)老金計(jì)發(fā)基數(shù)在不同制度中單獨(dú)計(jì)發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇[12]。實(shí)現(xiàn)從現(xiàn)有的雜亂無序、交叉與遺漏并存的多元制度窄覆蓋，向有序銜接組合的一元制度全覆蓋轉(zhuǎn)變，形成一體化的社會(huì)養(yǎng)老保障制度。同時(shí)，整合社會(huì)養(yǎng)老保障的業(yè)務(wù)管理，把相對(duì)獨(dú)立的不同養(yǎng)老保障服務(wù)系統(tǒng)合并成一個(gè)。集中統(tǒng)一征繳養(yǎng)老保障費(fèi)，統(tǒng)一管理養(yǎng)老保障信息，有效共享信息資源。最終，建立起一體化的社會(huì)養(yǎng)老保障體系。參考文獻(xiàn)：

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