曲鐵華 王美

收稿日期：2013-05-04

作者簡(jiǎn)介：曲鐵華（1962- ），女，遼寧鐵嶺人，教育學(xué)博士，東北師范大學(xué)教育學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師，主要從事中國(guó)教育史和教師教育研究；王美（1988- ），女，遼寧阜新人，東北師范大學(xué)教育學(xué)部碩士研究生，主要從事中國(guó)教育史和教師教育研究；長(zhǎng)春，130024。

摘 要：高等教育政策是促進(jìn)高等教育事業(yè)發(fā)展，推動(dòng)高等教育制度改革的重要保障。民國(guó)時(shí)期的高等教育政策，是一個(gè)隨時(shí)代變遷而不斷發(fā)展的歷史進(jìn)程，在經(jīng)歷了民國(guó)初期的革新與興起、北洋軍閥時(shí)期的發(fā)展與推進(jìn)、南京國(guó)民政府初建時(shí)期的完善與定型，以及國(guó)民政府中后期的動(dòng)蕩與調(diào)整四個(gè)歷史發(fā)展階段后，逐步構(gòu)建了完善、成熟的高等教育政策體系。由此日趨呈現(xiàn)出高等教育政策基礎(chǔ)的復(fù)雜與多元、高等政策體系的完善與清晰、高等教育政策內(nèi)容的穩(wěn)定與具體以及高等教育政策功能的實(shí)用性與政治化特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：民國(guó)時(shí)期；高等教育政策；歷史演進(jìn)；特點(diǎn)

中圖分類(lèi)號(hào)：G6492 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-1610（2013）04-0078-06

經(jīng)由清末封建主義教育的強(qiáng)烈逆轉(zhuǎn)之勢(shì)，伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型之痛的民國(guó)政府，一直就在政局變換、經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩、文化沖撞等諸多社會(huì)因素中進(jìn)行著多方的斡旋。作為引領(lǐng)民國(guó)時(shí)期高等教育發(fā)展改革方向的高等教育政策，就在這樣的宏觀歷史背景下，不斷在理想與現(xiàn)實(shí)、傳統(tǒng)與借鑒、變革與穩(wěn)定之間進(jìn)行著反復(fù)地選擇與調(diào)適，最終形成了比較完善、成熟的高等教育政策體系，也使高等教育事業(yè)獲得了短暫的發(fā)展高峰。

一、民國(guó)時(shí)期高等教育政策的演進(jìn)歷程

（一）革新與興起——民國(guó)初期的高等教育政策（1912—1916）

1912年9月2日，教育部頒布“注重道德教育，以實(shí)利教育、軍國(guó)民教育輔之；更以美感教育完成其道德”[1]的教育宗旨，這是新興資產(chǎn)階級(jí)教育理念和價(jià)值取向的集中闡揚(yáng)，體現(xiàn)了新歷史階段國(guó)家的教育意志和綱領(lǐng)，確立了民國(guó)初期教育改革與發(fā)展的目標(biāo)與方向。1912年10月24日，教育部公布《大學(xué)令》，其把“大學(xué)以教授高深學(xué)術(shù)、養(yǎng)成碩學(xué)閎才，應(yīng)國(guó)家需要”[2]定為教育宗旨；對(duì)學(xué)生的入學(xué)條件、修業(yè)年限、學(xué)位資格都進(jìn)行了明確規(guī)定，為大學(xué)職能的定位，提供了理論支撐，并開(kāi)創(chuàng)了教授治校制度的先例。1913年1月12日，《大學(xué)規(guī)程令》[3]出臺(tái)，其對(duì)于大學(xué)各學(xué)科的學(xué)習(xí)科目進(jìn)行了詳細(xì)而具體的擬定。除了對(duì)民初學(xué)制體系的整體規(guī)劃外，國(guó)家還對(duì)學(xué)制體系進(jìn)行了重點(diǎn)規(guī)劃。

針對(duì)民國(guó)初期專(zhuān)門(mén)學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)的比例嚴(yán)重不均衡問(wèn)題，教育部于1912年10月22日，公布《專(zhuān)門(mén)學(xué)校令》[4]，有力地提升了專(zhuān)門(mén)學(xué)校的社會(huì)地位，滿(mǎn)足了國(guó)家對(duì)專(zhuān)業(yè)化人才的需求。針對(duì)高等師范學(xué)校管理的混亂局面，1912年9月，教育部頒發(fā)《師范教育令》，將高等師范學(xué)院由原來(lái)省立，改為國(guó)立直接管轄，使原有分散的高等師范教育逐步走向集權(quán)制。[5]1913年2月24日，教育部公布《高等師范學(xué)校規(guī)程令》，其要求高等師范學(xué)院設(shè)立專(zhuān)修科，這極大地補(bǔ)充了中等教育師資力量。[6]

1915年1月1日，袁世凱頒布《教育宗旨令》，強(qiáng)調(diào)注重國(guó)民教育，培養(yǎng)愛(ài)國(guó)誠(chéng)心，以尚武、崇實(shí)、法孔孟、重自治、戒貪爭(zhēng)、戒躁進(jìn)為具體實(shí)施手段。[7]1915年2月，袁世凱又頒布《特定教育綱要》，在其乙篇教育要言中指出：“各學(xué)校均應(yīng)崇奉圣賢以為師法，且宜尊孔以端其基，尚孟以致其用?！盵8]37在復(fù)古教育思想指導(dǎo)下，其提出設(shè)置專(zhuān)以闡明經(jīng)義和發(fā)揚(yáng)國(guó)學(xué)為主的經(jīng)學(xué)院，并按經(jīng)分科，并“佐以京師圖書(shū)館，以期發(fā)明精血之精微”[8]38。袁世凱大肆提倡古學(xué)，封建復(fù)古思想在高等教育內(nèi)容中的大量滲透，這迫使民初短暫的革新鏈條出現(xiàn)了裂痕，高等教育政策發(fā)展趨向發(fā)生了倒退的搖擺。但是，其近代化色彩濃厚的政策價(jià)值取向已然成為民初定局。

（二）發(fā)展與推進(jìn)——北洋軍閥時(shí)期的高等教育政策（1917—1926）

1917年開(kāi)始，民初穩(wěn)定的教育發(fā)展格局不復(fù)存在，中華民國(guó)進(jìn)入到軍閥混戰(zhàn)時(shí)期，這個(gè)時(shí)期是一個(gè)新舊思想沖突并存、中西文化碰撞與融合、封建軍事、經(jīng)濟(jì)制度向資本主義軍事、經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型時(shí)期。1917年5月3日，教育部頒行《國(guó)立大學(xué)職員任用及薪俸規(guī)程》[9]，其對(duì)國(guó)立大學(xué)教師的聘任方式，以及晉升層級(jí)進(jìn)行了較為系統(tǒng)的論述，較大程度地改善了師資管理體系的混亂等問(wèn)題，初步構(gòu)建了近代高等師資管理的基本框架。1922年的壬戌學(xué)制對(duì)高等教育體系進(jìn)行了系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和規(guī)劃，奠定了現(xiàn)代高等教育的基本框架基礎(chǔ)。其制定和實(shí)施，順應(yīng)了當(dāng)時(shí)高等教育的發(fā)展趨勢(shì)，擴(kuò)大了高等教育的社會(huì)地位，推動(dòng)了高等教育向科學(xué)化、民眾化進(jìn)程的跨越式邁進(jìn)。

新文化運(yùn)動(dòng)的高漲和留美學(xué)生的回歸，使一些教育人士高舉西方民主、科學(xué)的旗幟，這為近代高等教育改革提供了一個(gè)新的方向點(diǎn)，美國(guó)的教育理念之風(fēng)吹向中國(guó)大地。教育部于1924年2月23日，公布《國(guó)立大學(xué)校條例》，在系科設(shè)置上，其規(guī)定國(guó)立大學(xué)校可以設(shè)置數(shù)科或單設(shè)一科；在學(xué)制情況上，其要求國(guó)立大學(xué)校的修業(yè)年限為4年到6年，課程運(yùn)用選科制。在管理體制上，其規(guī)定國(guó)立大學(xué)設(shè)立董事會(huì)和評(píng)議會(huì)，董事會(huì)負(fù)責(zé)審議學(xué)校進(jìn)行的計(jì)劃以及預(yù)算、決算等其他事項(xiàng)。[10]《國(guó)立大學(xué)校條例》是對(duì)之前教育法令的延續(xù)性拓展，是對(duì)高等教育辦學(xué)模式層面的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新。其中，大學(xué)董事會(huì)的設(shè)立以及教授治校與選科制的實(shí)行，都典型地反映了美國(guó)高等教育學(xué)校制度的優(yōu)秀成果，這給我國(guó)高等教育帶來(lái)新的發(fā)展思維，為我國(guó)高等教育營(yíng)造了民主、開(kāi)放的氛圍，推動(dòng)了中國(guó)高等教育模式體系向近代轉(zhuǎn)換。因此，這一時(shí)期，是高等教育的過(guò)渡與拓展階段，高等教育政策也在不斷地進(jìn)行本土化的路徑嘗試。

（三）完善與定型——南京國(guó)民政府初期的高等教育政策（1927—1936）

1927年6月，大學(xué)院、大學(xué)區(qū)制改革拉開(kāi)了序幕，但由于頒布后質(zhì)疑、反對(duì)聲音之多，實(shí)施也較為困難。最終，大學(xué)院制和大學(xué)區(qū)制相繼被廢止。1929年3月15日，國(guó)民黨第三次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)了《確定教育方針及其實(shí)施原則案》，認(rèn)為：“三民主義之教育，必以充實(shí)人民之生活，扶植社會(huì)之生存，發(fā)展國(guó)民之生計(jì)，延續(xù)民族之生命，為最大之目標(biāo)?！盵11]是年9月3日，《三民主義教育原則》[12]在中央執(zhí)行委員會(huì)上得以通過(guò)，對(duì)高等教育的目標(biāo)和實(shí)施綱要，進(jìn)行了符合三民主義原則的闡釋和規(guī)定。至此，三民主義教育原則及宗旨，形成了較為系統(tǒng)、完整的政策理論體系，并在高等教育領(lǐng)域得到了有效的推進(jìn)和落實(shí)。

曲鐵華 王 美：民國(guó)時(shí)期高等教育政策的歷史演進(jìn)及特點(diǎn)探析

1929年7月26日，南京國(guó)民政府頒布《大學(xué)組織法》，全面、系統(tǒng)、規(guī)范地對(duì)大學(xué)管理體制進(jìn)行了具體闡述，且主要針對(duì)大學(xué)及獨(dú)立學(xué)院相關(guān)設(shè)置情況進(jìn)行了明確要求。其規(guī)定：“凡具備三學(xué)院以上者，始得成為大學(xué)。不合上項(xiàng)條件者，為獨(dú)立學(xué)院，得分兩科；大學(xué)各學(xué)院或獨(dú)立學(xué)院各科，得分若干學(xué)系；大學(xué)各學(xué)院及獨(dú)立學(xué)院得設(shè)專(zhuān)修科。”[13]《大學(xué)組織法》明晰了高等教育機(jī)構(gòu)大學(xué)、獨(dú)立學(xué)院和專(zhuān)科學(xué)校三種層級(jí)間的關(guān)系，突出了獨(dú)立學(xué)院設(shè)置的科學(xué)必要性，奠定了國(guó)民政府成立之初高等教育的發(fā)展基調(diào)。同年，教育部頒布《專(zhuān)科學(xué)校組織法》，其對(duì)專(zhuān)科學(xué)校教員的聘任條件、學(xué)生入學(xué)資格進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定。[14]為了規(guī)范學(xué)位制度，1931年4月22日，國(guó)民政府教育部頒布《學(xué)位授予法》[15]，對(duì)學(xué)士、碩士、博士三級(jí)學(xué)位的授予條件進(jìn)行了清晰說(shuō)明。此后，1935年5月23日，《學(xué)位分級(jí)細(xì)則》[16]得以公布，其細(xì)化了學(xué)科學(xué)位的名稱(chēng)及層次，配合了學(xué)位制度的具體實(shí)施。

此外，1927年6月15日，國(guó)民政府教育部行政委員會(huì)頒布了《大學(xué)教員資格條例》[17]，其以明晰、細(xì)致的闡述，為此時(shí)期大學(xué)教員的資格劃分提供了全面的政策引導(dǎo)。由此，高等教育立法體系趨于完善，為調(diào)整高等教育系統(tǒng)內(nèi)部各種教育關(guān)系確立了基本的法律準(zhǔn)則，為此后高等教育發(fā)展奠定了深厚而堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，最終使國(guó)民政府初期的高等教育呈現(xiàn)穩(wěn)固、成熟、健全的發(fā)展態(tài)勢(shì)。但同時(shí)，高等教育自五四運(yùn)動(dòng)以來(lái)的民主化進(jìn)程步履維艱。1928年7月30日，南京國(guó)民政府頒行《各級(jí)學(xué)校增加黨義課程暫行條例》，對(duì)大學(xué)黨義課程暫定如下：“專(zhuān)門(mén)大學(xué)：建國(guó)方略；建國(guó)大綱；三民主義；本黨重要宣言?！盵18]1931年8月4日，國(guó)民黨中央訓(xùn)練部檢送《各級(jí)學(xué)校黨義教師及訓(xùn)育主任工作大綱》，對(duì)專(zhuān)門(mén)以上學(xué)校的黨義教師的工作任務(wù)規(guī)定為：“切實(shí)陶冶學(xué)生服務(wù)社會(huì)國(guó)家之健全品格；輔助實(shí)施軍事訓(xùn)練；舉行講演。”[19]1932年開(kāi)始，南京國(guó)民政府又相繼頒布一系列對(duì)學(xué)生思想動(dòng)向隨時(shí)監(jiān)視，以及對(duì)教員行為嚴(yán)格要求的國(guó)立大學(xué)訓(xùn)令，導(dǎo)致民國(guó)初期多元、開(kāi)放的高等教育氛圍在此逐漸終結(jié)。

（四）動(dòng)蕩與調(diào)整——南京國(guó)民政府中后期的高等教育政策（1937—1949）

抗戰(zhàn)爆發(fā)后，高等教育事業(yè)受到了極大破壞，國(guó)民政府行政院核發(fā)了第壹—3478號(hào)—《總動(dòng)員時(shí)督導(dǎo)教育工作辦法綱領(lǐng)》，其指出：“戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)生時(shí)，各級(jí)學(xué)校之訓(xùn)練，應(yīng)力求切合國(guó)防需要?！盵20]1938年4月，《戰(zhàn)時(shí)各級(jí)教育實(shí)施方案綱要》[21]在國(guó)民黨臨時(shí)全國(guó)代表大會(huì)上得以通過(guò)。由此基本確立了“戰(zhàn)時(shí)須作平時(shí)看”的教育方針，強(qiáng)化了教育為抗戰(zhàn)服務(wù)、為建國(guó)興邦奠基的重要功能。

為了控制動(dòng)蕩的高等教育局面，國(guó)民政府教育部于1939年6月21日，公布《國(guó)立各院校統(tǒng)一招生辦法大綱》，對(duì)各個(gè)招考區(qū)及招生委員會(huì)所規(guī)定的考試標(biāo)準(zhǔn)、考試人員、評(píng)判原則及錄取標(biāo)準(zhǔn)，都進(jìn)行了分條說(shuō)明。[22]為了加強(qiáng)對(duì)學(xué)生的戰(zhàn)時(shí)管理，教育部在1939年6月23日，確定《專(zhuān)科以上學(xué)校實(shí)施戰(zhàn)時(shí)規(guī)程》，要求在全國(guó)公私立專(zhuān)科以上學(xué)校設(shè)置戰(zhàn)時(shí)課程。[23]

抗日持久戰(zhàn)拉開(kāi)后，為了維持高等教育事業(yè)的政策運(yùn)轉(zhuǎn)，國(guó)民政府于1938年2月5日，頒布《公立專(zhuān)科以上學(xué)校戰(zhàn)區(qū)學(xué)生貸金暫行辦法》[24]，開(kāi)始實(shí)施允許學(xué)生借用學(xué)費(fèi)的貸金制度。但由于戰(zhàn)時(shí)通貨膨脹問(wèn)題嚴(yán)重，貸金政策運(yùn)行較為困難，教育部采取公費(fèi)政策以取代貸金制。

為了穩(wěn)定教師隊(duì)伍，挽救師范教育，1938年7月，教育部公布《師范學(xué)院規(guī)程》，明確指出設(shè)置師范學(xué)院的目的是為了培養(yǎng)中等學(xué)校的師資。[25] 師范學(xué)院的設(shè)置，應(yīng)該斟酌和考慮全國(guó)各地的教育情況，分區(qū)后單獨(dú)設(shè)立或者附設(shè)于大學(xué)之中，其功能主要體現(xiàn)在協(xié)同和幫助所劃分的區(qū)域內(nèi)的教育行政機(jī)關(guān)，來(lái)研究、策劃、指導(dǎo)該區(qū)內(nèi)的中等教育。1940年8月，國(guó)民政府教育部頒行《大學(xué)及獨(dú)立學(xué)院教員資格審查暫行規(guī)程》，對(duì)大學(xué)及獨(dú)立學(xué)院的教授、副教授、講師及助教四個(gè)等級(jí)的教員，進(jìn)行了資格審核標(biāo)準(zhǔn)的明確規(guī)定。[26]1943年10月30日，教育部又頒發(fā)《國(guó)立專(zhuān)科以上學(xué)校教員支給學(xué)術(shù)研究補(bǔ)助費(fèi)暫行辦法》[27]，為大學(xué)教員開(kāi)展研究提供了物質(zhì)保障。戰(zhàn)時(shí)階段，國(guó)家利用權(quán)威優(yōu)勢(shì)采取強(qiáng)制手段，對(duì)高等教育加以統(tǒng)一和限定，目的是為了更好地管理戰(zhàn)時(shí)高等教育混亂局勢(shì)，滿(mǎn)足戰(zhàn)時(shí)政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等高等人才的需求，鞏固其動(dòng)搖的專(zhuān)權(quán)制度。

戰(zhàn)后，教育部頒布《收復(fù)區(qū)專(zhuān)科以上學(xué)校畢業(yè)生甄審辦法》[28]等一系列政治化、軍事化色彩濃重的復(fù)原政策，及時(shí)補(bǔ)救和調(diào)控了戰(zhàn)后高等教育的混亂局面，使高等教育得到了短暫的高峰發(fā)展。為了進(jìn)一步規(guī)范高校秩序，1948年1月12日，國(guó)民政府教育部頒布《大學(xué)法》[29]47-50與《專(zhuān)科學(xué)校法》[30]，對(duì)高等教育制度進(jìn)行最后的調(diào)整和拯救。《大學(xué)法》規(guī)定：“大學(xué)必須具備三個(gè)學(xué)院以上，如果不足，則為獨(dú)立學(xué)院?！盵29]47還要求大學(xué)設(shè)行政會(huì)議和訓(xùn)政委員會(huì)。《專(zhuān)科學(xué)校法》在對(duì)戰(zhàn)前專(zhuān)門(mén)學(xué)校的法令基礎(chǔ)上也進(jìn)行了調(diào)整。與《大學(xué)法》一樣，《專(zhuān)科學(xué)校法》也要求專(zhuān)科學(xué)校設(shè)立訓(xùn)育委員會(huì)，以校長(zhǎng)、教務(wù)主任、訓(xùn)導(dǎo)主任為委員對(duì)學(xué)校訓(xùn)導(dǎo)事宜進(jìn)行規(guī)劃。

但高等教育穩(wěn)定格局，并沒(méi)有像國(guó)民政府預(yù)想的一樣接踵而來(lái)，1947年后，國(guó)民政府規(guī)定專(zhuān)科以上學(xué)校成立訓(xùn)育委員會(huì)，決定實(shí)行學(xué)校訓(xùn)導(dǎo)計(jì)劃，嚴(yán)密監(jiān)視和控制學(xué)生、教員的思想和行為。加上國(guó)民政府挑起的國(guó)共內(nèi)戰(zhàn)，使高等教育事業(yè)蒙上了沉重災(zāi)難。此后，高等教育隨著國(guó)民黨在軍事上的節(jié)節(jié)敗退，政治上的獨(dú)裁專(zhuān)制以及經(jīng)濟(jì)上的崩潰，也逐步進(jìn)入低谷時(shí)期，這也標(biāo)志國(guó)民政府統(tǒng)治下的高等教育事業(yè)宣告破產(chǎn)。

二、民國(guó)時(shí)期高等教育政策嬗變的特點(diǎn)

民國(guó)時(shí)期的高等教育政策，是民國(guó)高等教育由傳統(tǒng)向近代蛻變的宏觀指導(dǎo)綱領(lǐng)，其隨著時(shí)代洪流的涌動(dòng)，進(jìn)行著調(diào)整和變換，不斷在理想與現(xiàn)實(shí)、傳承與借鑒、變革與穩(wěn)定之間進(jìn)行著反復(fù)的選擇與調(diào)適，且在每一階段都顯露不同的總體趨勢(shì)和相對(duì)靜態(tài)的歷史傾向性，但這不足以透析出民國(guó)38年高等教育政策，起承轉(zhuǎn)合的嬗變特征脈絡(luò)。因此，依據(jù)客觀的歷史實(shí)然呈現(xiàn)，對(duì)政策進(jìn)行動(dòng)態(tài)的衡定與總結(jié)，在政策基礎(chǔ)取向、體系框架、內(nèi)容構(gòu)成、功能發(fā)揮上，歸納出動(dòng)態(tài)的路徑趨向特點(diǎn)。

（一）高等教育政策基礎(chǔ)日益復(fù)雜與多元

民初，由于民族危機(jī)和社會(huì)環(huán)境的影響，高等教育政策體系的設(shè)計(jì)和價(jià)值取向選擇，正在逐步剝離根深蒂固的封建儒學(xué)理論基礎(chǔ)，擺脫單一以日本為基本參照模式的教育發(fā)展思維，尋求與西方資產(chǎn)階級(jí)政治法理的契合接點(diǎn)?！洞髮W(xué)令》對(duì)德國(guó)大學(xué)辦學(xué)理念和教授治校制度的汲取，使其顯露出西方自由、開(kāi)放的精神端倪，高等教育政策基礎(chǔ)也逐步向外進(jìn)行拓展和擴(kuò)散。但面對(duì)專(zhuān)習(xí)歐美教育者絕少，缺乏譯著和闡揚(yáng)歐美立法精神的媒介交流，這種拓展和擴(kuò)散的規(guī)模和幅度較為有限，滲透的力量也較微弱。但隨著1915年新文化運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)，中國(guó)思想文化界涌現(xiàn)了一股學(xué)習(xí)西方的熱潮。由于美國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)地位的迅速提升與國(guó)際影響的日益加大，“仿美”熱潮成為各種思想的主流，美國(guó)政治理論、法理哲學(xué)、教育學(xué)說(shuō)，大量滲透到中國(guó)高等教育上層理念建筑體系中，與中國(guó)本土絢麗多彩的各種教育思潮的相互融合，共同構(gòu)成了民國(guó)前期高等教育政策的基礎(chǔ)源泉。

隨著南京國(guó)民政府的建立，以建立大學(xué)區(qū)、大學(xué)院制的相關(guān)高等教育政策紛紛頒布，法國(guó)民族精神和教育行政管理理念被引入中國(guó)，雖然由于與本土國(guó)情的強(qiáng)烈沖突而失去了存在的土壤，但畢竟給高等教育改革與發(fā)展提供了一種新型模式，擴(kuò)充了高等教育政策理論基礎(chǔ)。伴隨著以蔣介石為代表的南京國(guó)民政府開(kāi)始掌權(quán)，教育訓(xùn)政政策相繼頒布，最終確立了黨國(guó)專(zhuān)政教育政策體系。在此之后，中國(guó)高等教育政策價(jià)值取向和理論基礎(chǔ)一直以美國(guó)模式為核心，融合歐洲各國(guó)教育理念的軌跡向前推進(jìn)。高等教育政策基礎(chǔ)取向，逐步走出東洋直線思維的局限，開(kāi)始接納歐美資產(chǎn)階級(jí)的教育理論范式和實(shí)踐框架，這些政策基礎(chǔ)因素，以不同的凸顯程度糅雜在一起，彼此互相影響和制約，很難在民國(guó)各個(gè)歷史節(jié)點(diǎn)劃分出十分清晰、明確的教育經(jīng)驗(yàn)來(lái)源。因此，高等教育政策基礎(chǔ)在逐漸呈現(xiàn)一種多元化、多視角趨勢(shì)的同時(shí)，又不可避免地顯露出復(fù)雜的特點(diǎn)。

（二）高等教育政策體系日臻清晰與完善

高等教育政策是借助教育規(guī)律，關(guān)注高等教育體系各個(gè)部分，各個(gè)元素以及與社會(huì)之間紛繁復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系，從而整體把握高等教育事業(yè)全局的戰(zhàn)略性發(fā)展。民國(guó)38年，各類(lèi)高等教育政策紛紛出臺(tái)，在與社會(huì)不斷的碰撞與適應(yīng)中，逐步理順了高等教育內(nèi)外部之間的矛盾與分歧，逐步形成了比較健全的層次構(gòu)架，由此顯現(xiàn)出清晰性與完整性的特征。

民國(guó)建立之初，資產(chǎn)階級(jí)急于建立西方模式的教育制度，并表達(dá)本階層的教育愿望，相繼頒布了1912年的《大學(xué)令》、《專(zhuān)門(mén)學(xué)校令》，與1913年的《高等師范學(xué)校規(guī)程》等一些政策，后在復(fù)古與反復(fù)古的博弈斗爭(zhēng)中不斷調(diào)整，直到1922年的《國(guó)立大學(xué)條例》的頒布，高等教育政策的價(jià)值取向才有了質(zhì)的改變，其順應(yīng)了西學(xué)東漸和近代文化發(fā)展的趨勢(shì)，呈現(xiàn)了較之以往不同的發(fā)展特征。

雖然民初到南京國(guó)民政府成立期間，高等教育政策體系得以逐步完善，但由于急功近利的心態(tài)支配和影響，高等教育政策在社會(huì)變革中呈現(xiàn)搖擺不定的姿態(tài)，導(dǎo)致政策體系內(nèi)部出現(xiàn)前后矛盾、銜接不當(dāng)?shù)谋锥?。南京?guó)民政府成立后，隨著政權(quán)格局的重建，經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)的好轉(zhuǎn)，國(guó)民政府確立了新的教育宗旨和方針，在其指導(dǎo)下，隨著民國(guó)中后期《大學(xué)教員資格條例》（1927）二十條、《大學(xué)組織法》（1929）二十六條、《學(xué)位授予法》（1931）十二條、《國(guó)立專(zhuān)科以上學(xué)校教員支給學(xué)術(shù)研究補(bǔ)助費(fèi)暫行辦法》（1943）六條、《大學(xué)法》（1948）三十三條等一系列教育法案的頒布與實(shí)施，近代高等教育政策法治體系日趨成熟，涵蓋了如高等教育體制政策、學(xué)歷與學(xué)位政策、人事政策、招生與就業(yè)政策在內(nèi)的諸多方面，在體系表達(dá)上大多以簡(jiǎn)短、清晰、明確的分條式陳述，規(guī)定高等教育相關(guān)制度，在體系性質(zhì)上，一直貫穿和落實(shí)資產(chǎn)階級(jí)教育意愿。因此，日臻完善、清晰的民國(guó)時(shí)期高等教育政策體系，法律權(quán)威效應(yīng)不斷得到提升，在高等教育近代化轉(zhuǎn)型中，發(fā)揮著重要的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

（三）高等教育政策內(nèi)容日益穩(wěn)定與具體

教育政策的朝令夕改，會(huì)讓其規(guī)范與準(zhǔn)則的作用和效能大幅降低，其公信力與執(zhí)行力的發(fā)揮程度也會(huì)受到影響。因此，為了保證教育政策的權(quán)威地位，國(guó)家在一定時(shí)期內(nèi)，不能頻繁地對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行隨意更改。整個(gè)民國(guó)時(shí)期，高等教育政策歷經(jīng)政治更迭、經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩和文化滲透的多因素制約，但教育部在制定高等教育政策的內(nèi)容體系上，前后大體保持一致或相關(guān)，體現(xiàn)了鮮明的穩(wěn)定性和連續(xù)性。從南京臨時(shí)政府到北洋軍閥統(tǒng)治，再到南京國(guó)民政府時(shí)期，國(guó)立大學(xué)一直都沒(méi)有背離教授高深學(xué)問(wèn)、培養(yǎng)碩學(xué)閎才、滿(mǎn)足社會(huì)需要的宗旨。民國(guó)38年間頒布的高等教育政策，不僅名稱(chēng)形式上體現(xiàn)連續(xù)、繼承的特點(diǎn)，在內(nèi)容框架、文字表述上都力求相同或相近，便于教育政策的長(zhǎng)期的穩(wěn)定實(shí)施，發(fā)揮教育政策的連續(xù)作用。但要說(shuō)明的是，民國(guó)時(shí)期政局動(dòng)蕩、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)時(shí)常變換，社會(huì)內(nèi)部矛盾不斷沖突，高等教育政策不可避免地要做出適當(dāng)?shù)淖兓⑿薷?、調(diào)整來(lái)適應(yīng)社會(huì)，并進(jìn)行著內(nèi)部體系架構(gòu)的不斷成熟和完善。但這并不影響高等教育政策內(nèi)容在民國(guó)時(shí)期總體呈現(xiàn)的穩(wěn)定和連續(xù)的特點(diǎn)。

此外，民國(guó)時(shí)期高等教育政策內(nèi)容的設(shè)定與安排，是緊隨國(guó)家體系和政體格局轉(zhuǎn)換而進(jìn)行調(diào)整的，而且，幾乎每次調(diào)整都會(huì)落在可操作化的實(shí)施點(diǎn)上，使具體、細(xì)致的特點(diǎn)滲透高等教育政策內(nèi)容之中。從教育宗旨上看，各級(jí)各類(lèi)高等教育，都有明確的辦學(xué)宗旨與教育理念；從校務(wù)管理上看，《大學(xué)令》、《大學(xué)組織法》、《大學(xué)法》等政策，對(duì)大學(xué)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的安排、部門(mén)的職能，都作了明晰規(guī)定；從教師管理上來(lái)看，如1917年頒布的《國(guó)立大學(xué)職員任用及薪俸規(guī)程令》，明確規(guī)定了國(guó)立大學(xué)教職員的晉升層次，以及薪俸的增長(zhǎng)順序與數(shù)量，1940年頒布的《大學(xué)及獨(dú)立學(xué)院教員資格審查暫行規(guī)程》，明確規(guī)定了教授、副教授、講師及助教四個(gè)等級(jí)教員的資格審核標(biāo)準(zhǔn)。諸如此類(lèi)，民國(guó)時(shí)期高等教育政策內(nèi)容，以具體、細(xì)致、可操作化的條文表達(dá)反映政府統(tǒng)治意志。由于民國(guó)時(shí)期高等教育政策內(nèi)容逐步具體化，高等教育在實(shí)施方向上有了明確、清晰的發(fā)展方向，有利于政策內(nèi)容涉及的執(zhí)行主體，對(duì)國(guó)家意愿的貫徹和落實(shí)。

（四）高等教育政策功能日趨實(shí)用性與政治化

經(jīng)過(guò)了西方自由精神的啟蒙和影響，中國(guó)正處在由傳統(tǒng)社會(huì)向近代社會(huì)跨越的歷史轉(zhuǎn)折階段。面對(duì)社會(huì)風(fēng)氣的煥然一新，教育權(quán)益主體結(jié)構(gòu)的變化，高等教育必然會(huì)根據(jù)社會(huì)文化訴求和自身需求，表現(xiàn)出一種不同于清末封建色彩濃厚的一種價(jià)值取向，而這種價(jià)值取向就是崇實(shí)理念，它以潛在統(tǒng)領(lǐng)的方式制約著高等教育政策的實(shí)用功能發(fā)揮。

民國(guó)肇始，隨著封建儒學(xué)的不斷衰落，西方先進(jìn)教育思想的傳播，民族工商業(yè)的迅速發(fā)展，實(shí)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的壯大，有力地推動(dòng)了高等教育人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)的更新，面向社會(huì)、服務(wù)生產(chǎn)的大批勞動(dòng)者和技術(shù)人才的培育，成為高等教育在近代轉(zhuǎn)型階段肩負(fù)的重任。國(guó)家根據(jù)人才需求的社會(huì)導(dǎo)向，推行了切實(shí)可行的整頓方案與措施，使其實(shí)用功能在民國(guó)歷史的演進(jìn)中逐漸增強(qiáng)。如一些專(zhuān)科教育政策的頒布，確立了培養(yǎng)實(shí)用型人才的辦學(xué)宗旨。隨著南京國(guó)民政府對(duì)經(jīng)濟(jì)格局的調(diào)控，中后期《專(zhuān)科學(xué)校組織法》等的頒布，進(jìn)一步明確了學(xué)用結(jié)合的教育方法，細(xì)化了專(zhuān)門(mén)學(xué)校的課程設(shè)置，使之與社會(huì)生產(chǎn)緊密相連。

進(jìn)入20世紀(jì)20年代，美國(guó)高等教育的發(fā)展模式，給中國(guó)高等教育辦學(xué)理念帶來(lái)了新的路徑選擇。政府引導(dǎo)和鼓勵(lì)大學(xué)樹(shù)立服務(wù)經(jīng)濟(jì)、講求實(shí)效的新式角色意識(shí)，強(qiáng)化和擴(kuò)充社會(huì)對(duì)高等教育的滲入與贊助。南京國(guó)民政府成立后，為了解決大學(xué)濫設(shè)問(wèn)題，教育部批準(zhǔn)實(shí)施了《大學(xué)組織法》，其對(duì)大學(xué)設(shè)置的條件進(jìn)行了規(guī)定，有效地改善了大學(xué)混亂的設(shè)置現(xiàn)象。民國(guó)中后期，戰(zhàn)時(shí)《大學(xué)獨(dú)立學(xué)院教員聘任待遇暫行辦法》以及貸金與公費(fèi)政策的施行、戰(zhàn)后復(fù)原政策的頒布，都在一定程度上挽救了高等教育的教師隊(duì)伍和在校學(xué)生，穩(wěn)定了高等教育格局。可見(jiàn)，高等教育貼合社會(huì)實(shí)際的實(shí)效性，伴隨著民國(guó)翻滾的歷史潮流而不斷顯露。

民國(guó)38年，歷經(jīng)政權(quán)更迭，教育政策的價(jià)值取向，必然要符合統(tǒng)治階層的執(zhí)政理念。民國(guó)初期，資產(chǎn)階級(jí)的地位大幅提高，其在教育上的表達(dá)，以政策文本的形式出現(xiàn)，《對(duì)于新教育之意見(jiàn)》確立了資產(chǎn)階級(jí)性質(zhì)的教育宗旨，但由于袁世凱竊取辛亥革命果實(shí)后，1915年頒布了《教育宗旨令》與《特定教育綱領(lǐng)》，封建復(fù)古逆流開(kāi)始侵蝕民初剛剛建立的教育宗旨與方針，由此產(chǎn)生了封建復(fù)古教育思潮的回溯和與反復(fù)古主義的斗爭(zhēng)。民初復(fù)古與反復(fù)古主義的斗爭(zhēng)，體現(xiàn)的是兩種性質(zhì)的政體直接的較量與沖突，體現(xiàn)的是政權(quán)歸屬的搖擺與爭(zhēng)奪。經(jīng)過(guò)北洋軍閥混戰(zhàn)時(shí)期對(duì)教育控制的短暫放松，南京國(guó)民政府的建立，使高等教育政策政治工具化色彩日益濃重。1929年《確定教育方針及其實(shí)施原則案》，對(duì)三民主義教育宗旨進(jìn)行了闡述和規(guī)定，雖然在外在形式和名稱(chēng)上借用了孫中山的三民主義，但在內(nèi)涵本質(zhì)上是黨化主義在教育上的延伸。為了更好的使高等教育在意識(shí)形態(tài)上符合社會(huì)政治規(guī)范，培養(yǎng)階級(jí)統(tǒng)治人才，國(guó)民政府在1928至1931年，頒布了包括《各級(jí)學(xué)校增加黨義課程暫行條例》在內(nèi)的一系列黨義教育條例，又在1934年至1935年間，施行了國(guó)立大學(xué)院系整頓訓(xùn)令。由此，國(guó)民政府對(duì)高等教育的社會(huì)本位屬性的強(qiáng)化與偏重達(dá)到頂峰，教育政策為國(guó)家服務(wù)的政治功能，已經(jīng)完全超越了其為個(gè)體服務(wù)的中心功能，民初確立的教育本體功能，在黨政訓(xùn)國(guó)體系的影響下逐漸淡化。隨著抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)，高等教育政策的政治服務(wù)性，在拯救混亂的高等教育格局中表露得更為明顯。

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（責(zé)任編輯 張少雄）