陳夢遷 黃明東

基金項目：湖南省“十二五”教育科學規(guī)劃青年項目“公立大學合同制治理——現(xiàn)代大學制度過程研究”，項目編號：XJK011QGD001；湖南省“十二五”教育科學規(guī)劃一般項目“高校治理結(jié)構(gòu)研究”，項目編號：XJK011CGD004。

收稿日期：2013-04-26

作者簡介：陳夢遷（1976-），男，湖北黃梅人，武漢大學教科院博士研究生，邵陽學院政法系講師，主要從事高等教育理論和政策法規(guī)研究；黃明東（1965-），男，安徽舒城人，武漢大學教科院教授、博士生導師，主要從事高等教育理論和政策法規(guī)研究；武漢，430072。

摘 要：大學治理是決策的過程和規(guī)則，是以政府為主導的現(xiàn)代大學制度決策模式的替代模式。大學治理規(guī)定現(xiàn)代大學制度決策的三個核心要素：第一，誰是最有資格的制度供給主體；第二，現(xiàn)代大學制度供給必須在何種層級上作出決策；第三，現(xiàn)代大學制度決策應(yīng)遵守何種程序。在治理框架下，現(xiàn)代大學制度決策的模式可以簡單描述為：一群最有能力和知識的制度供給主體在適當?shù)臎Q策層面上按照科學的程序能夠制定出合適的現(xiàn)代大學制度。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代大學制度；決策；治理

中圖分類號：G64922 文獻標識碼：A 文章編號：1671-1610（2013）04-0021-08

自上世紀90年代以來，建立現(xiàn)代大學制度就提上中國高等教育管理和研究的議程，[1]至今已近20年，這段時間研究者發(fā)表和出版了大量的研究成果。同時，國家頒布了許多高等教育的法律和政策促進現(xiàn)代大學制度建設(shè)，如《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》把現(xiàn)代大學制度建設(shè)作為我國高等教育發(fā)展的重要戰(zhàn)略議題。政府仍然通過政策引導大學進行現(xiàn)代大學制度建設(shè)，這說明三個問題：一是現(xiàn)代大學制度建設(shè)是一項長期的系統(tǒng)工作，它關(guān)系到中國高等教育的未來發(fā)展及其在世界高等教育體系中的角色、分工和地位；二是政府是主要的制度供給主體，它通過強制性或誘致性方式提供大學的法律秩序、行為規(guī)范與規(guī)則，政府的高等教育政策法規(guī)等也往往被視為現(xiàn)代大學制度的主要組成部分；三是現(xiàn)代大學制度建設(shè)的研究沒有完成現(xiàn)代大學制度是什么（現(xiàn)代大學制度的譜系及其本質(zhì)）和現(xiàn)代大學制度決策的規(guī)則這兩個任務(wù)。現(xiàn)代大學制度建設(shè)的現(xiàn)狀可以描述為“我們離現(xiàn)代大學制度還很遠”。 國內(nèi)外眾多學者均圍繞著理論的邏輯與實證的角度，提出了不少制度供給模型，但是，“在目前，我們還看不出博弈理論、政治模型或其他某種機制中有哪一個能更好地解釋復(fù)雜的組織決策過程”[2]。在多樣化的、高速變遷的知識社會中，現(xiàn)代大學制度建設(shè)問題的復(fù)雜性大大超過以前的任何時代，現(xiàn)代大學制度建設(shè)問題的觀念也呈現(xiàn)多樣性。本文從大學治理的視角探討現(xiàn)代大學制度建設(shè)的決策規(guī)則和模式，以期對我國現(xiàn)代大學制度建設(shè)的理論和實踐有所啟發(fā)。

一、現(xiàn)代大學制度決策的治理邏輯

現(xiàn)代大學制度建設(shè)研究的核心問題是建設(shè)一個什么樣的現(xiàn)代大學制度以及如何建設(shè)現(xiàn)代大學制度，但是這兩個問題還沒有得到很好的解決。一種普遍觀點認為，現(xiàn)代大學制度包括憲法、高等教育法律及其他行政法規(guī)、國家教育制度以及學校內(nèi)部正式的管理規(guī)章制度。這些制度的作用是規(guī)范大學辦學活動及大學管理者、教師、學生、政府與社會公眾等利益相關(guān)者的行為。與這種“現(xiàn)代大學制度觀念”相一致的現(xiàn)代大學決策模式是政府主導下的科層制決策模式，它一般是由各個層級的教育行政機構(gòu)和政黨精英及其智囊團主導議程設(shè)置，它要求遵循“命令—服從”的邏輯。這種普遍的觀點忽視了現(xiàn)代大學制度建設(shè)的復(fù)雜性?，F(xiàn)代大學制度建設(shè)包括現(xiàn)代大學制度議程的設(shè)立、制度決策和制度運行、制度評價與反饋等制度過程。在這個過程中，參與現(xiàn)代大學制度決策和運行的利益相關(guān)者具有多樣性和復(fù)雜性，他們的制度訴求和制度偏好具有差異性和多樣性。在這種模式下建立起來的“統(tǒng)一”的現(xiàn)代大學制度弊端有兩點：一是導致了現(xiàn)代大學制度環(huán)境太過政府法令化或者行政化，強迫每所大學接受有關(guān)的制度和管制；二是不能滿足所有利益相關(guān)者的制度多樣化需要，忽視了各個大學內(nèi)部的價值觀、意義和文化系統(tǒng)的規(guī)范作用，因此，很容易觀察到大學組織對制度的消極態(tài)度，大學教師和學生等利益相關(guān)者對制度的冷漠、不支持甚至反抗。

目前現(xiàn)代大學制度建設(shè)的理論和實踐表明，現(xiàn)代大學制度建設(shè)的問題理解和表征在部分上是失敗的，其存在的核心問題有現(xiàn)代大學制度決策的目標存在爭議，現(xiàn)代大學制度決策主體單一，行政化的決策模式導致了制度激勵不足或制度規(guī)約過甚而造成的變遷動力匱乏問題和知識分布的不均衡問題。探索走出現(xiàn)代大學制度建設(shè)困境的路徑是研究的焦點之一，一些研究提出了解決問題的方法，一種觀點認為，需要建立 “大學與公共權(quán)力之間‘適當關(guān)系”[3]；另一種觀點認為通過大學去行政化建立現(xiàn)代大學制度[4]。因此，近年來研究者對現(xiàn)代大學制度建設(shè)研究的關(guān)注焦點從政府與大學之間的關(guān)系轉(zhuǎn)移到大學治理。研究路徑的轉(zhuǎn)換說明研究者不但要求現(xiàn)代大學制度供給主體角色轉(zhuǎn)換，還試圖進一步解決現(xiàn)代大學制度供給的模式和機制——治理，也意味著研究者運用治理分析框架解釋政府在高等教育制度決策領(lǐng)域的權(quán)力變化。因此，我們可以把大學制度決策治理作為現(xiàn)代大學制度決策中政府主導的決策模式的一種替代模式。

治理并不是一個在意義和用法上統(tǒng)一的術(shù)語，在學術(shù)文獻和實踐中也沒有一個大家一致贊同的定義。皮埃爾（Pierre）和彼特斯（Peters）把出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因歸結(jié)為治理這一術(shù)語的“包容能力”，它包括參與治理過程的制度和關(guān)系的整個領(lǐng)域。[5]因為治理是一個描述近幾十年來制度過程變遷的性質(zhì)的術(shù)語，“治理使我們意識到知識領(lǐng)域和參與政策過程的行動者快速變化”。[6]羅茲（Rhodes）是對治理的觀念進行全面綜合整理的研究者，把治理的定義歸納為六種。[7]國際組織是推動治理研究和實踐的重要力量。世界銀行把治理定義為“一個國家管理有關(guān)發(fā)展的經(jīng)濟和社會資源的方式”； [8]亞洲發(fā)展銀行把治理運行與治理能力建設(shè)聯(lián)系起來，“治理不僅包括公共部門的運行和能力，也包括創(chuàng)造公共和私人事務(wù)的規(guī)則和制度”；[9]聯(lián)合發(fā)展項目把治理和人類的可持續(xù)發(fā)展聯(lián)系起來，治理是“在管理各層次國家事務(wù)中政治、經(jīng)濟和行政權(quán)力的運行。它包括復(fù)雜的機制、過程、關(guān)系的制度，通過這些制度公民和社會群體表達其利益、實現(xiàn)其權(quán)利、履行其責任、補償其差異”。 [10]聯(lián)合國發(fā)展項目關(guān)于治理的用法具有深遠的、廣泛的意義，涉及到制度發(fā)展的具體問題，也涉及到社會中權(quán)力運行方式的宏觀問題?？煽闯?，國際組織關(guān)于治理的定義反映了他們的興趣是政策發(fā)展和民主制度的運行。

陳夢遷 黃明東：治理框架下現(xiàn)代大學制度決策的邏輯與模式建構(gòu)

從治理的各種定義和用法看，可以得出幾點結(jié)論：第一，治理的中心主題不僅涉及公共部門的能力發(fā)展，還包括經(jīng)濟和社會中他們的角色、范圍、權(quán)力和國家活動的轉(zhuǎn)變，隨著周圍環(huán)境變化而政府的性能也會發(fā)生變化，治理是如何理解這些變化的概念；第二，治理提高了非公共行動者在公共活動中的地位，他們擴寬國家之外的社會行動者的角色、義務(wù)和責任，它意味著國家在哪些服務(wù)領(lǐng)域的角色和責任需要界定，國家不一定要自己提供哪些服務(wù)，而提供可行的條件和機制以使社會制度滿足社會公眾的具體要求；治理的基本理念和要求是社會管理方式的變化和有序的規(guī)則以及集體行動的條件創(chuàng)造；第三，治理表明傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式?jīng)]有抓住當代制度現(xiàn)實的復(fù)雜性，統(tǒng)治的觀念暗指在一個統(tǒng)一的國家只有一個權(quán)力中心，但實際上，在地方、區(qū)域、國家以及跨國層次上，存在多個中心和多樣化的聯(lián)系。

治理對現(xiàn)代大學制度的決策和制度發(fā)展具有重要的作用，但是國內(nèi)學者只是把治理作為現(xiàn)代大學制度決策的觀念，而不是一種現(xiàn)代大學制度決策的邏輯和分析現(xiàn)代大學制度過程的框架，因此我國學者把治理歸為某一學科的理論或者范式，雖然治理受政治學、經(jīng)濟學的影響要大，或者說政治學、經(jīng)濟學對其理論發(fā)展作用要大，但是治理超越了學科的局限，它是現(xiàn)代大學制度決策的邏輯與分析框架?！巴咨频拇髮W治理不是大學成功的唯一保障，但是有效的治理一旦與大學的戰(zhàn)略目標、發(fā)展計劃及文化背景協(xié)調(diào)一致，就可以極大地促進該大學的發(fā)展” [11]。這個觀點表達了治理對大學成功的重要作用。何謂大學治理？卡耐基高等教育委員會最早對大學治理進行定義，認為治理是大學“決策的結(jié)構(gòu)和過程，從而區(qū)別于行政和管理” [12]。蓋爾（Gaye）建立了一種大學治理的分析框架：第一，通過集體控制實現(xiàn)大學組織共同目標的行動；第二，公共的或私人行動者尋找解決大學組織問題的方法；第三，治理是關(guān)于制度變遷的能力和根據(jù)制度需求恰當及時改變制度的能力。[13]10在現(xiàn)代大學制度決策的語境中，以上關(guān)于大學治理的觀點是可以接受的。大學治理理論主張在現(xiàn)代大學制度供給過程中大學及其他利益相關(guān)者應(yīng)獲得參與權(quán)以及與政府協(xié)商和博弈的話語權(quán)，“治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者”[14]，“就大學重要的外部議題和內(nèi)部議題進行權(quán)威決策的過程與結(jié)構(gòu)（制度）”[13]18。

治理作為現(xiàn)代大學制度決策的分析框架，首先要解決的問題誰是最有資格的現(xiàn)代大學制度的供給者。無疑，治理理論闡明了國家不是大學制度的惟一供給者，庫伊曼（Kooiman）提出人們應(yīng)注意各種行為主體互動的多樣性，它存在于公民社會與政治權(quán)力之間?；拥亩鄻有詷?gòu)成了詮釋這些行為主體之間的“共同制定”和“伙伴關(guān)系”的理念基礎(chǔ)。[15]國家在大學制度供給方面的角色、職能、權(quán)力和范圍應(yīng)該受到制約與轉(zhuǎn)變，這與黨和政府一再強調(diào)的轉(zhuǎn)變政府職能主張相一致。但還是沒有指出誰是最有資格的現(xiàn)代大學制度決策者。馬吉森（Marginson）和（Considine）康斯蒂尼認為大學內(nèi)部治理涉及到大學內(nèi)部的價值決定、決策和資源分配體系、權(quán)利模式和層級體系等五個層面。[16]他們的研究指出了現(xiàn)代大學制度決策層級以及決策內(nèi)容?，F(xiàn)代大學制度決策的層級和依據(jù)是必須考慮的重要問題之一，它關(guān)系到現(xiàn)代大學制度的合法性和有效運行。在實質(zhì)方面，在文化—認知層面上，如果現(xiàn)代大學制度的作用和價值不能得到以教師和學生為核心的利益相關(guān)者群體的理解和認同，那么現(xiàn)代大學制度不能完全發(fā)揮其建構(gòu)這些群體或者個體行為作用，這就出現(xiàn)大學制度的合法性危機。在形式方面，現(xiàn)代大學制度制定要建立在合法的程序基礎(chǔ)上，程序不合理也會導致現(xiàn)代大學制度的合法性危機。

綜上所述，治理提出的問題是誰在什么時候決定什么（who decide when on what），規(guī)定了決策的主體性要素、時間空間要素和客體性要素和程序性要素。它建立了一種不同于以往的大學制度決策邏輯和模式的框架。因此，可以把現(xiàn)代大學制度決策的治理邏輯歸納為：

最有資格和能力的群體在大學組織適當?shù)膶用嫔贤ㄟ^合法的程序可以制定相對合理的、符合決策目標的現(xiàn)代大學制度系統(tǒng)。我們將在治理框架下建構(gòu)現(xiàn)代大學制度決策模式，它由現(xiàn)代大學制度決策的主體網(wǎng)絡(luò)、決策的層級以及決策程序構(gòu)成。

二、現(xiàn)代大學制度決策的主體

現(xiàn)代大學制度的供給必須由最有資格的人來決策。通常情況下，來自各利益集團、不同層級的政府行政機構(gòu)和立法機構(gòu)、研究者和大學內(nèi)部的利益相關(guān)者等會參與到現(xiàn)代大學制度決策的過程中來。在這些行動者中，誰是最有資格參與和作出決策的？很多人認為政府畢竟是現(xiàn)代大學的舉辦者和資助者，理所當然是合理的現(xiàn)代大學制度供給者?？梢钥隙ǖ氖?，政府是現(xiàn)代大學制度的供給主體，但不是惟一的主體。判斷大學制度決策主體的依據(jù)有：一是制度的價值訴求，每一個行動者的價值/利益、對情景的判斷以及對現(xiàn)代大學制度的偏好都不相同；二是決策知識，每個行動者關(guān)于決策目標的知識也各不相同。如果我們以這兩個標準來判斷“誰是最有資格決策的人”，那么，政府并不是“理所當然”的現(xiàn)代大學制度的決策者。不可否認的是，政府和政治家都重視大學，其原因是大學具有政治功能，大學能培養(yǎng)處理政府事務(wù)的合格人員，以及通過大學教育傳播意識形態(tài)理論。他們對現(xiàn)代大學制度的偏好是，保證大學在政治功能的維度運行。這明顯與教育研究者們的主張相悖，教育研究者們常說，大學組織不同于其他社會組織，大學組織有自身運行的邏輯和規(guī)律[17]。這個運行的邏輯和規(guī)律是大學的邏輯和學術(shù)規(guī)律以及教育規(guī)律。大學發(fā)達史表明，由教師和行政人員聯(lián)合管理大學， 共同決定大學的發(fā)展目標、資源分配以及學術(shù)項目等重大事項， 已經(jīng)成為一項基本的大學制度。[18]這在總體上說還是合適的，但是大學事務(wù)的決策是一種科學活動，它建立在一定專業(yè)知識基礎(chǔ)上。

現(xiàn)代大學制度決策的研究者很少討論現(xiàn)代大學制度決策的知識，或許決策知識創(chuàng)新被認為是決策學科研究的對象。知識本是用于達成現(xiàn)代大學制度決策成果和提高決策治理績效的一項工具，如果決策者在作決策時，所掌握的關(guān)于現(xiàn)代大學制度決策議題的知識越完備，則決策品質(zhì)和大學事務(wù)治理效果就會越好?，F(xiàn)代大學制度決策目標的知識的應(yīng)用、整合、擴散和創(chuàng)造，其最終落腳點還在于進行決策時能否有效地運用知識。決策的知識包括治理決策過程的知識和治理決策過程中的知識，治理決策過程中的知識具有多元性和分權(quán)化的特點，不同的利益相關(guān)者掌握不同的知識所有權(quán)，因此，在治理過程中，成功的現(xiàn)代大學制度決策有賴于各利益相關(guān)者之間的有效知識合作、知識協(xié)商以及相互對話學習。政府和政治家單方面并不掌握關(guān)于現(xiàn)代大學制度決策所需要的全部知識基礎(chǔ)。大學內(nèi)部的利益相關(guān)者——校長、院系負責人、學校中層管理人員、全體教師和學生才真正了解、掌握學校運行的全部知識（國家的教育法律政策及學校規(guī)章制度的知識、管理與決策的知識、財務(wù)與審計的知識、教育教學的知識、科學發(fā)現(xiàn)和轉(zhuǎn)化應(yīng)用的知識、教師學生職業(yè)行為與心理的知識、學校運行支持系統(tǒng)的知識，這些都是大學治理的客體性要素）。大學兩種最基本的活動是教學和科學研究，關(guān)于智力和能力發(fā)展的理論是大學課程、教學設(shè)計和課程安排方面的決策的知識基礎(chǔ)，科學發(fā)現(xiàn)的邏輯和范式理論是知識生產(chǎn)方面的決策的知識基礎(chǔ)。[19]只有掌握這些知識的人，才是最有資格做出決策的人。從國外經(jīng)驗看，公立大學治理決策并不排除政府、市場、社會精英團體以及校友的參與，這些利益相關(guān)者提供關(guān)于大學外部需求以及科學技術(shù)和人才質(zhì)量標準等方面的知識，[20]他們是現(xiàn)代大學制度決策的知識基礎(chǔ)。

三、現(xiàn)代大學制度事務(wù)的決策層級

現(xiàn)代大學制度決策的理論研究對制度建設(shè)及其實踐影響甚微的原因之一是現(xiàn)代大學制度決策的層級不盡合理?，F(xiàn)代大學制度決策存在路徑依賴：現(xiàn)代大學制度供給主體包括國家權(quán)力機關(guān)、中央政府和各級教育行政機構(gòu)、政黨和其他正式組織以及大學內(nèi)部的高級行政人員（黨委書記、副書記，校長和副校長們）；一直以來，現(xiàn)代大學制度建設(shè)遵循“自上而下”的制度決策模式。但是，一種要求制度決策權(quán)力重心下移的觀點仍然存在，“建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的現(xiàn)代大學制度，是我國高等學校內(nèi)部管理體制改革的目標”[21]。有持決策權(quán)力重心下移觀點的學者進一步提出了建設(shè)中國現(xiàn)代大學制度建設(shè)的八個建議，首要觀點是轉(zhuǎn)變政府在現(xiàn)代大學制度供給過程中的職能和角色。[22]雖然他們在建議書中沒有提出大學內(nèi)部決策的新機制和模式，但是代表了許多研究者希望現(xiàn)代大學制度建設(shè)的決策權(quán)力重心下移的愿望。政府不再是現(xiàn)代大學制度的主要供給者，轉(zhuǎn)變政府的角色就是要求大學取代政府的地位，成為現(xiàn)代大學制度的主要供給者。因此，有學者明確提出現(xiàn)代大學制度決策層級應(yīng)實行中位原則，[23]即在決策群體應(yīng)來自大學組織的中間階層。

從治理的觀點看，現(xiàn)代大學制度決策層級要求是“（大學）相關(guān)事務(wù)的處理應(yīng)當在最低層次上做出決定”[24]。我國現(xiàn)代大學制度決策的層級包括政府—大學—院系三級結(jié)構(gòu)，大學內(nèi)部利益相關(guān)者是最有資格的現(xiàn)代大學制度的決策人，那么在制度供給鏈上，大學及其內(nèi)部院系將爭奪制度供給的主體地位，這取決于大學采取的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。有學者比較了官僚制治理結(jié)構(gòu)（bureaucratic governance）、學院治理結(jié)構(gòu)（collegial governance）與共同治理結(jié)構(gòu)（shared governance），指出在各種不同的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，不同的利益相關(guān)者各自的地位和角色是不同的。在官僚制治理結(jié)構(gòu)中，高等教育被認為是一項與政府相同性質(zhì)的事業(yè)，決策過程高度地“官僚化”，按照韋伯的科層制管理模式理論，校長或副校長是決策的制定者，實行?！簝杉壒芾砘蛐！骸等壒芾淼膶蛹壷乒芾?，院系是決策的最終執(zhí)行者。[25]在合議治理結(jié)構(gòu)中，根據(jù)人力資本理論中個人與組織發(fā)展的關(guān)系，關(guān)注的是教師的專業(yè)化發(fā)展及學術(shù)權(quán)力的實現(xiàn)，決策權(quán)力由“學者的共同體”來掌握，其他力量很少介入。[25]在共同治理中，根據(jù)沖突理論，決策是由不同的利益群體（比如董事會、以校長為首的行政管理層、教授及學生群體）通過協(xié)商、談判而形成的，行政權(quán)力能夠克服學術(shù)權(quán)力的無助和虛空，而學術(shù)權(quán)力能夠克服行政權(quán)力的壟斷和獨裁。[25]可見，在不同的治理結(jié)構(gòu)中，制度決策中心和權(quán)力配置都是不同的，各種治理結(jié)構(gòu)都有優(yōu)點和缺點。

現(xiàn)代大學制度決策應(yīng)該在大學院系或者委員會層面進行。大學不同于一般社會公共或私人組織，大學一切活動都以知識為載體的活動，知識的質(zhì)量決定大學的成功與失敗。所以，大學是一種精英團體治理的機構(gòu)。精英既包括知識精英也包括管理精英。大學精英治理在中國高等教育領(lǐng)域有許多相關(guān)的主張，如“教育家辦學，教育家治?！?、“教授治校，教授治學”等，這些都是精英治理理念在大學治理實踐中的主張和表達。當然這是一種理想的治理決策模式，現(xiàn)實可能與之相去甚遠。但是我還是覺得精英團體治理是最適合現(xiàn)代大學制度決策的方式。首先是治理決策的知識因素，大學的課程治理、學術(shù)治理等領(lǐng)域只有處于本領(lǐng)域的學術(shù)精英才能做出正確的決策，學術(shù)委員會及其領(lǐng)導下的學科小組發(fā)揮重要的作用，只有他們才能對學術(shù)和課程領(lǐng)域的制度做出最合適的決定和評價。相反，一直存在于我國大學中民主投票的民主治理方式是最不適合這些領(lǐng)域的[26]。決策知識是大學知識精英治理的必要條件。但是關(guān)于大學運行和發(fā)展的許多事務(wù)不是知識精英所能決定的，建立一個包括一切大學事務(wù)的現(xiàn)代大學制度系統(tǒng)也是不可能的，因為大學發(fā)展與運行不僅需要借助科學理性的計算，而人的理性是有限的，而且還需要深謀遠慮的考量和平衡，而這些就是管理精英的智慧?，F(xiàn)代大學制度決策結(jié)構(gòu)的層次的充分條件是“權(quán)力距離”（power distance），指“社會弱勢群體所能接受的權(quán)力配置的不平等程度” [27]。從公立大學的產(chǎn)權(quán)方面說，公立大學屬于全民所有，但是由于決策的成本太高因而不可能實現(xiàn)全民參與現(xiàn)代大學制度的決策，因此只能實行代表性治理模式。知識精英是大學內(nèi)部成員個體的代理人，代表兩個或兩個以上的個體，由一定規(guī)模的委托人（大學內(nèi)部成員個體）授權(quán)，就大學發(fā)展、變革或者運行的內(nèi)外部重要議題進行制度化決策，他的主張反映大學內(nèi)部成員個人的意愿和利益訴求，這就建立了大學內(nèi)部成員與知識精英之間形成委托——代理的互動關(guān)系。根據(jù)霍夫斯特達的結(jié)論，如果權(quán)力距離跨度大，知識精英將因為與委托人的思考方式的巨大差異而無法代表委托人實現(xiàn)其意愿和利益訴求。大學精英個體可能屬于某一個院系或者大學的某一個或者多個委員會，在知識精英和院系或委員會成員之間會形成比較合理的權(quán)力距離，所以現(xiàn)代大學制度供給應(yīng)由院系或者委員會中知識精英集體進行決策。

四、現(xiàn)代大學制度決策的程序規(guī)則

牛津大學的《大學治理白皮書》把大學治理決策的過程概括為：“設(shè)定現(xiàn)代大學制度決策的目標，并實現(xiàn)它們，同時監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行的進程” [28]。這指出了在治理理論視角下的現(xiàn)代大學制度決策一般過程?，F(xiàn)代大學制度的議案成為制度供給主體關(guān)注的焦點是多種因素共同作用的結(jié)果，它們要想獲得正式的合法地位（成為發(fā)揮規(guī)范大學內(nèi)部利益相關(guān)者行為功能的制度）還要經(jīng)過復(fù)雜的程序。現(xiàn)代大學制度決策的一般過程包括現(xiàn)代大學制度議案初始化（制度需求和公共問題的提出）、議案解決方案的描述、問題的展開和支持、進入制度性議程[29]、現(xiàn)代大學制度執(zhí)行和評價階段等全部過程。

現(xiàn)代大學制度議案初始化階段?，F(xiàn)代大學制度議案初始化往往在議案的決定方面發(fā)揮著重要作用，它明確現(xiàn)代大學制度決策問題來源。我國建立以學術(shù)邏輯為導向的現(xiàn)代大學制度的問題來源有兩個方面：一是我國高等教育面臨的一些現(xiàn)實問題和挑戰(zhàn)，比如高等教育行政化，政府的高等教育權(quán)責不清；[30]大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，大學內(nèi)部行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力失衡；[31]雖然法律規(guī)定大學具有法人地位，但還不是一個完善的獨立的法人實體，等等?，F(xiàn)代大學制度需求和問題來源于大學組織內(nèi)部的需要，現(xiàn)代大學制度供給的推動力主要來自大學組織內(nèi)部，而不是外部利益相關(guān)者的需求或者國家和政府的動員。大學內(nèi)部學術(shù)精英、管理精英以及學生群體通過各種途徑表達其對現(xiàn)代大學制度的需求以及對現(xiàn)實的不滿。二是來自大學組織內(nèi)部的傳統(tǒng)價值觀和規(guī)范，這主要是研究者們強調(diào)的大學自治、學術(shù)自由、追求卓越等傳統(tǒng)大學精神。這些傳統(tǒng)精神在大學歷史發(fā)展中成為大學的慣例，通過下列決策過程進而成為合法的現(xiàn)代大學制度。

現(xiàn)代大學制度議題的陳述階段?，F(xiàn)代大學面臨許多的沖突和挑戰(zhàn)，不同利益相關(guān)者有不同的價值和利益訴求。現(xiàn)代大學制度供給主體不僅面臨著制度決策問題的創(chuàng)造，還面臨著哪些問題可以進入決策的程序，而哪些問題不能進入決策的程序以及對所有問題的決策規(guī)劃。進入決策規(guī)劃的問題需要進行清晰的界定，描述問題的邊界，解釋其所針對的現(xiàn)象及問題的內(nèi)涵、本質(zhì)。

解決問題的手段和方案的描述階段。解決問題的手段和方案的描述決定制度供給主體對賴以推行制度的手段如何取舍。推行現(xiàn)代大學制度手段的爭論，其實質(zhì)可能是關(guān)于現(xiàn)代大學制度的認識、理論、國家教育法律政策和經(jīng)濟后果等問題。正是由于這些視野，關(guān)于現(xiàn)代大學制度的需求才成為現(xiàn)代大學制度供給主體以及大學內(nèi)部全體成員關(guān)注的焦點。在眾多的推行制度手段的主張中，施耐德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）關(guān)于推行制度的手段的觀點可能比較適合大學組織及其群體，他們提出推行制度的手段包括“激勵”、“提高能力”、“象征和勸告”以及“學習” [32]四種。

問題的展開與支持階段。大學是精英治理的組織，其議案提出與尋求內(nèi)部群體支持比政府和國家權(quán)力部門制定決策要容易得多。學術(shù)精英和以大學校長為首的管理精英直接提出關(guān)于現(xiàn)代大學制度的核心問題，詳細陳述與界定該問題，同時提出解決問題的辦法。然后這些議案再向教師群體、學生群體以及其他的利益相關(guān)者群體擴散，使之獲得大學內(nèi)部群體的支持。

現(xiàn)代大學制度方案的合法化階段?，F(xiàn)代大學制度合法性要在程序上具有合法性，也要能夠為內(nèi)外部利益相關(guān)者群體所接受。所以現(xiàn)代大學制度方案合法化包括正式的決策過程以及相關(guān)利益群體的影響。在我國現(xiàn)代大學制度合法化過程經(jīng)學術(shù)委員會、議事會以及校務(wù)委員會起草與征求意見，然后由教師代表大會通過，成為大學合法的制度。這個過程中，現(xiàn)代大學制度議案受多元利益群體影響，首先是處于不同層級的政府和教育行政機構(gòu)，他們的影響除了高等教育法律政策之外，還有行政規(guī)制；其次是學校內(nèi)部教授群體、教師群體和管理人員群體，他們是現(xiàn)代大學制度所涉及的最直接的利益相關(guān)者，對現(xiàn)代大學制度的需求最為迫切，也對現(xiàn)代大學制度合理性反映最為強烈，對不合理的現(xiàn)代大學制度會采取冷漠的態(tài)度或者直接的對抗；再次是學生群體，他們是現(xiàn)代大學制度所規(guī)范的對象之一，也是最關(guān)鍵的利益相關(guān)者；最后是社會公眾和組織（特別是企業(yè)組織），他們通過對輸出人才和知識技術(shù)數(shù)量和質(zhì)量標準，影響學校的人才培養(yǎng)和學術(shù)研究的決策。這些群體的態(tài)度和行為影響到現(xiàn)代大學制度合法性。

現(xiàn)代大學制度的執(zhí)行和評價階段。現(xiàn)代大學制度執(zhí)行包含現(xiàn)代大學制度決策機構(gòu)和精英群體將要付諸實施的全部活動。這些活動包括設(shè)立和重新認定各種內(nèi)部組織，如學術(shù)委員會、議事會、校務(wù)委員會、學生聯(lián)合會以及各種中層職能管理結(jié)構(gòu)和教學科研單位。這些組織將現(xiàn)代大學制度轉(zhuǎn)化可執(zhí)行的規(guī)則和規(guī)章制度。他們與大學內(nèi)部成員個體或者大學的社會服務(wù)機構(gòu)簽訂合同，完成各種任務(wù)。大學決策機構(gòu)和精英群體還承擔監(jiān)督各種組織完成制度目標的職責，制度的執(zhí)行是否完成了預(yù)設(shè)的目標，付出了什么代價，對政治和社會經(jīng)濟提供了多少知識技術(shù)以及人力資源的支持。這是對大學治理主體的績效及現(xiàn)代大學制度有效性進行的評價?，F(xiàn)代大學制度評價可能產(chǎn)生新的制度問題，幫助制度供給主體在下次決策中進行修正和改進。

以上現(xiàn)代大學制度決策的程序構(gòu)成了如圖1所示的決策模式：

圖1 現(xiàn)代大學制度決策的模式

五、小 結(jié)

現(xiàn)代大學制度供給是對制度需求的回應(yīng)，但是現(xiàn)代大學制度不是因為大學利益群體或個體的需要或不滿而自動產(chǎn)生的，相反它是被制度供給主體自主設(shè)計出來的。與傳統(tǒng)的大學制度供給模式相比，治理作為現(xiàn)代大學制度決策過程的新模式，改變了現(xiàn)代大學制度決策主體的地位和決策層級，把大學制度決策從行政管理模式下的“命令—服從模式”轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫砟Ｊ较碌摹昂弦狻哪Ｊ健薄?治理解決了制度激勵不足或制度規(guī)約過甚而造成的變遷動力匱乏問題和知識分布的不均衡問題，使制度變遷本身成為所有制度參與者深感命運與共、休戚相關(guān)的自覺行為，從而從根本上解決可持續(xù)發(fā)展的動力困境。[33]現(xiàn)代大學制度決策的治理邏輯表達了一種簡單而良善的理想：一群最有能力和知識的制度供給主體在適當?shù)臅r空環(huán)境下按照科學的程序能夠制定出合適的現(xiàn)代大學制度。

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[22]第一，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，落實大學辦學自主權(quán)；第二，制定大學章程、依法照章管理；第三，完善黨委領(lǐng)導下的校長負責制，明確決策權(quán)限和程序；第四，建立科學、民主的校長選聘機制，建設(shè)職業(yè)化管理隊伍；第五，建立國家級研究院，將大學納入國家知識創(chuàng)新體系主體；第六，完善學分制，建設(shè)創(chuàng)造性人才培養(yǎng)體系；第七，培育中介機構(gòu)，建立以評估為前提的撥款機制；第八，修訂“高等教育法”，健全高等教育法制體系。參見：陶愛珠，等.加快建設(shè)中國現(xiàn)代大學制度[EB / OL].（上載時間不詳）[2011-09-08].http： //jd. sjtu. edu. cn，.這是原文作者們給教育科學技術(shù)委員會的專家建議，這些關(guān)于現(xiàn)代大學制度的建議的合理性要另當別論。

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[26]北京科技大學博士生田永通過其所在學院組織的博士論文答辯，而在學校學術(shù)委員會審查中未獲通過，因此不能獲得博士學位及博士研究生畢業(yè)證書。因此，田永將北京科技大學告上法院，其理由之一是學校學術(shù)委員會的許多成員不是其所研究領(lǐng)域的學科專家，缺乏正確評價其博士論文的學術(shù)水平。這種現(xiàn)象在中國大學里非常普遍。大學學術(shù)治理過程中的知識應(yīng)該是高深的專業(yè)知識，因為是專業(yè)的，往往具有排他性，同時學術(shù)研究屬于一種創(chuàng)新性知識生產(chǎn)，只有該領(lǐng)域的專家學者才能掌握該領(lǐng)域的前沿與傳統(tǒng)理論，這才是正確評價學術(shù)研究成果的方法與態(tài)度。民主協(xié)商模式無異于通過投票表決的方式確定真理一樣。

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（責任編輯 劉 鴻）