李 鵬，李佳芮

（中共長(zhǎng)春市委黨校 公共管理教研部， 吉林 長(zhǎng)春 130012）

黨的十八大報(bào)告提出，要“深入開(kāi)展道德領(lǐng)域突出問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)教育和治理，加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)?！蓖瑫r(shí)強(qiáng)調(diào)要“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理?！笔舜髨?bào)告對(duì)政府公信力以及社會(huì)誠(chéng)信的相關(guān)論述，體現(xiàn)了政府信用建設(shè)在當(dāng)前以及今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期在我國(guó)政治生活、政府轉(zhuǎn)型以及社會(huì)生活中的重要作用。

一、我國(guó)政府信用建設(shè)的外部環(huán)境

當(dāng)前，我國(guó)正處于變革時(shí)代，科技日新月異，思想多元，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加劇。這些變化改變了政府信用建設(shè)的外部環(huán)境，對(duì)政府信用建設(shè)提出了新的更高的要求。

第一，政府信用建設(shè)要適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的輿論生態(tài)環(huán)境。

公眾認(rèn)知政府信用需要通過(guò)一定的載體，即網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的輿論生態(tài)環(huán)境，由于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)深刻地改變著傳統(tǒng)的輿論生態(tài)，變革時(shí)代的輿論生態(tài)環(huán)境較之以往在互動(dòng)性、實(shí)效性、參與性、直觀性、復(fù)雜性等方面更強(qiáng)，公眾認(rèn)識(shí)政府行為的立場(chǎng)、角度、態(tài)度、方式都會(huì)出現(xiàn)與以往不同的變化，這就要求政府在運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中要不斷提升行政的透明度與行政效率，善于運(yùn)用現(xiàn)代公關(guān)理念處理公共關(guān)系問(wèn)題。因此，政府對(duì)輿論生態(tài)環(huán)境的適應(yīng)能力對(duì)于公眾準(zhǔn)確、全面、真實(shí)地認(rèn)識(shí)政府信用具有重要的影響。

第二，政府信用建設(shè)要適應(yīng)公民社會(huì)的治理模式要求。

在公民社會(huì)博興的時(shí)代背景下，公民的參與意識(shí)與參與熱情前所未有地高漲，公民希望更多地參與到政府治理活動(dòng)當(dāng)中，而缺乏有效參與性制度供給的行政運(yùn)轉(zhuǎn)體制必然無(wú)法滿(mǎn)足公眾的參與需求，阻礙公眾對(duì)政府信用的正確認(rèn)識(shí)與了解。因此，政府要積極回應(yīng)公眾參與治理的需求，加大制度供給的力度，掃除公眾信任政府的障礙，提升政府的信用水平。

第三，政府信用建設(shè)要適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)政府治理能力提出的挑戰(zhàn)。

政府信用的提升與建設(shè)和政府信用的毀壞與喪失是不成正比的，因此，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，政府維系已有信用資源，提升信用水平的難度是相當(dāng)之大的，可能一次突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的不力就會(huì)招致公眾的不滿(mǎn)，引發(fā)公眾對(duì)政府的不信任。所以，政府在變革時(shí)代背景下要不斷提升自身的執(zhí)行能力與應(yīng)對(duì)能力，不斷滿(mǎn)足公眾的需求，提升自身信用水平。

二、制約我國(guó)政府信用建設(shè)的因素分析

政府信用與公眾信任是政府公信力這枚硬幣的兩面，既相互聯(lián)系又相互區(qū)別，既互相獨(dú)立又不可分割，政府需要通過(guò)自身的信用獲取公眾的信任，政府的信用需要通過(guò)公眾信任這一動(dòng)態(tài)過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)。審視目前我國(guó)政府信用建設(shè)的實(shí)際情況，從變革時(shí)代的背景分析制約我國(guó)政府信用建設(shè)的因素，主要存在以下五個(gè)方面的問(wèn)題。

第一，政府的自利性。

潛在的利益最大化是驅(qū)動(dòng)官僚做出使自身受益行為的最初動(dòng)因，一旦缺乏了外在的體制約束，一個(gè)政府的經(jīng)濟(jì)理性就會(huì)大于其公共理性，這個(gè)時(shí)候的政府就異化為自利的政府，一方面是政府組織的自利，另一方面是政府工作人員的自利。

政府工作人員的自利性是指政府工作人員為個(gè)人私利而將所擁有的公共權(quán)力異化為為自己牟利的工具的行為。

公權(quán)力使用的利益化必然導(dǎo)致政府權(quán)利運(yùn)行效率與效益大打折扣，當(dāng)政府以及公職人員的行為偏離了公共性的軌道時(shí)，公權(quán)力就成了損害社會(huì)公平正義的最大障礙，公權(quán)力行政主體的政府與公職人員就喪失了其存在的合法性與合理性，就會(huì)導(dǎo)致政府信用的下降。因此，政府的自利性已經(jīng)成為制約政府信用建設(shè)的重要原因。

第二，政策執(zhí)行不力。

政策是各級(jí)政府為了解決實(shí)際存在的當(dāng)前或長(zhǎng)遠(yuǎn)的問(wèn)題，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期反復(fù)的調(diào)研、醞釀以及多方的意見(jiàn)征求而出臺(tái)的相關(guān)措施，因此，公眾給予各項(xiàng)政策的關(guān)注與期許度是很高的。但是，從實(shí)際來(lái)看，政府政策執(zhí)行不力的現(xiàn)象卻普遍存在，具體表現(xiàn)為政策難以落實(shí)與政策執(zhí)行的異化（走樣）。

政策執(zhí)行不力對(duì)政府信用建設(shè)的制約有其特殊的一面，其影響有時(shí)是增量的，即前期政策執(zhí)行不力行為對(duì)政府信用的影響是后期的政策執(zhí)行不力行為所導(dǎo)致的政府信用危機(jī)的基礎(chǔ)。政府的權(quán)威性與有效性是政府信用賴(lài)以存在的基礎(chǔ)，政策的難以落實(shí)與執(zhí)行的異化會(huì)不斷侵蝕政府的權(quán)威性，動(dòng)搖政府執(zhí)政的基礎(chǔ)；同時(shí)，政策執(zhí)行的不力會(huì)導(dǎo)致公眾逐漸喪失對(duì)政府承諾的信賴(lài)，嚴(yán)重?fù)p害政府在公眾心目中的形象。

第三，政府透明度低。

政府的運(yùn)行一向給公眾以神秘感，不透明的政府更會(huì)給公眾以無(wú)限的遐想。當(dāng)今時(shí)代，公眾的權(quán)利意識(shí)不斷上升，公眾要求政府保證他們的知情權(quán)，希望及時(shí)、有效地了解政府的相關(guān)情況，但是，政府現(xiàn)有的透明程度很難滿(mǎn)足公眾的要求，導(dǎo)致了公眾對(duì)政府信用的質(zhì)疑。

目前我國(guó)政府透明度低主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一個(gè)方面是政府信息公開(kāi)程度低。據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心課題組調(diào)查完成的2010中國(guó)省級(jí)行政機(jī)關(guān)透明度排行榜顯示，北京行政機(jī)關(guān)的透明度在31個(gè)省份中位居第三位，福建和寧夏分列前兩位。其中，福建得分在百分制中也只有16.57分。據(jù)悉，該調(diào)查就我國(guó)大陸地區(qū)的31個(gè)省份的341個(gè)部門(mén)的2007年省級(jí)行政收支及相關(guān)信息的透明度進(jìn)行了評(píng)估。調(diào)查顯示，在給予正式答復(fù)的109個(gè)部門(mén)中，只有18個(gè)部門(mén)主動(dòng)公開(kāi)部分信息。[1]另一方面是公眾參與相關(guān)決策的程度低。目前我國(guó)還沒(méi)有建立起重大決策的公眾參與機(jī)制，重大決策的出臺(tái)過(guò)程公眾并不了解。然而，當(dāng)今社會(huì)公眾的參與意識(shí)正在不斷增強(qiáng)，如果某項(xiàng)決策給公眾的利益帶來(lái)?yè)p害，那么因?yàn)楣姴](méi)有參與到政策的制定當(dāng)中去，公眾就會(huì)對(duì)決策的制定過(guò)程產(chǎn)生質(zhì)疑，進(jìn)而引發(fā)其對(duì)政府信用的質(zhì)疑，導(dǎo)致政府信用的下降。

第四，官員個(gè)體行為失范嚴(yán)重。

受我國(guó)傳統(tǒng)文化影響，在政府信用的視角下考量官員的行為，往往會(huì)將官員個(gè)體行為賦予重要的符號(hào)功能，也可以成為標(biāo)桿功能。公眾在政府透明度較低的背景下，習(xí)慣于通過(guò)官員的個(gè)體行為評(píng)判政府的信用水平。當(dāng)官員個(gè)體行為是廉潔、誠(chéng)信、公平、負(fù)責(zé)時(shí)，就會(huì)認(rèn)為官員的個(gè)體行為是善的，公眾就會(huì)對(duì)政府的信用有較高的認(rèn)可。反之，當(dāng)官員的個(gè)體行為出現(xiàn)腐敗、欺騙、不公平、不負(fù)責(zé)任、不道德時(shí)，公眾就會(huì)認(rèn)為這些行為是不善的，就會(huì)降低對(duì)政府信用的認(rèn)可程度，進(jìn)而導(dǎo)致政府信用的下降。

第五，政府應(yīng)急管理能力不強(qiáng)。

從2003年對(duì)非典疫情的應(yīng)對(duì)開(kāi)始，我國(guó)的應(yīng)急管理建設(shè)取得了較大的成績(jī)，我國(guó)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力有了很大提升。但是，與發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)實(shí)際需要相比，我們?cè)趹?yīng)急預(yù)案設(shè)置、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、社會(huì)預(yù)警體系建設(shè)、應(yīng)急硬件設(shè)施的科技含量與資金投入、應(yīng)急專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍的培訓(xùn)與建設(shè)方面、在應(yīng)急時(shí)公共關(guān)系的維護(hù)與溝通等方面都存在較大差距。

現(xiàn)在不怕周找碴子了。如果說(shuō)他殺之滅口，他也理直氣壯：不過(guò)是些學(xué)生，不像特務(wù)還可以留著慢慢地逼供，榨取情報(bào)。拖下去，外間知道的人多了，講起來(lái)又是愛(ài)國(guó)的大學(xué)生暗殺漢奸，影響不好。

自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，是目前學(xué)術(shù)界對(duì)突發(fā)事件的基本分類(lèi)。突發(fā)事件是風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的導(dǎo)火索，這種時(shí)候，政府在應(yīng)對(duì)整個(gè)事件中的所有行為都會(huì)不斷地被聚焦、放大，加之事件本身的緊迫性與復(fù)雜性，一旦政府在處置過(guò)程中出現(xiàn)紕漏或應(yīng)對(duì)不得當(dāng)就會(huì)引發(fā)公眾對(duì)政府強(qiáng)烈質(zhì)疑和不滿(mǎn)，甚至激化公眾與政府間的對(duì)立情緒，繼而引發(fā)大規(guī)模群體性事件。

三、加強(qiáng)我國(guó)政府信用建設(shè)的對(duì)策建議

第一，要進(jìn)一步樹(shù)立依法治國(guó)的理念。

法律是政府行政的基本規(guī)范，是政府活動(dòng)展開(kāi)的依據(jù)，是規(guī)范政府行為的底線。政府只有在法律的框架內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)才能保證政府的誠(chéng)信，一旦政府的行為超出法律的框架，政府的誠(chéng)信就根本無(wú)法保證。同時(shí)，政府的依法行政水平也是公眾判斷政府信用的重要指標(biāo)，公眾只有在認(rèn)識(shí)到政府的行為符合法律規(guī)范時(shí)才認(rèn)為政府是有信用的。

政府樹(shù)立法制理念，首先就要培養(yǎng)政府對(duì)法的敬畏感，要自覺(jué)遵守各項(xiàng)法律、法規(guī)，深刻理解法的精神，用行動(dòng)來(lái)踐行法制的理念。

第二，要進(jìn)一步加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)。

服務(wù)型政府是今天中國(guó)政府轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，一個(gè)只知管理不懂服務(wù)的政府是不符合當(dāng)今社會(huì)發(fā)展潮流的。服務(wù)型政府中人本、親民、服務(wù)的理念對(duì)于提高公民對(duì)政府信用的認(rèn)識(shí)，樹(shù)立政府的良好形象具有重要意義。

政府要有人本執(zhí)政意識(shí)。人本的執(zhí)政意識(shí)要求政府及工作人員要重視人的力量，要保證行政對(duì)象的尊嚴(yán)，要在工作中最大限度地發(fā)揮人的作用。

政府要有親民的意識(shí)。親民的意識(shí)要求政府及工作人員要明確政府與公眾的魚(yú)水關(guān)系，努力做到權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系。

政府要樹(shù)立服務(wù)理念。服務(wù)意識(shí)要求政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變行政理念，把管理的行政理念向治理轉(zhuǎn)變，認(rèn)清政府地角色，使政府真正從管理型轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇驼?/p>

第三，要不斷加強(qiáng)透明政府建設(shè)。

透明政府建設(shè)是提升政府信用，提高政府公信力的基礎(chǔ)。目前，我國(guó)加強(qiáng)透明政府建設(shè)的重點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是要要提高政府部門(mén)的透明意識(shí)。政府部門(mén)和人員要樹(shù)立公開(kāi)、平等的透明意識(shí)，要認(rèn)識(shí)到透明政府對(duì)于政府自身建設(shè)的重要意義，要在平時(shí)的工作中自覺(jué)地踐行透明的準(zhǔn)則，要把透明的意識(shí)內(nèi)化為政府工作人員的價(jià)值理念。樹(shù)立透明意識(shí)要求政府工作人員自覺(jué)接受人民群眾的監(jiān)督，要配合相關(guān)部門(mén)、新聞媒體的工作。

二是要要加強(qiáng)相關(guān)法律、法規(guī)建設(shè)。目前，我國(guó)在透明政府建設(shè)方面的法律依據(jù)主要是2008年5月1日起正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，該條例充分保障了公民對(duì)于政府信息的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推動(dòng)了我國(guó)透明政府建設(shè)的步伐，并為透明政府建設(shè)奠定了法律的依據(jù)。但該條例在一些條款的規(guī)定上還有許多模糊、不完善的地方。如國(guó)家安全、公共安全、國(guó)家秘密、商業(yè)秘密等都是很含糊的詞，實(shí)踐中容易遇到難題，保密的范圍也應(yīng)明晰化。另外，對(duì)政府信息公開(kāi)的救濟(jì)制度也應(yīng)更加詳細(xì)，尤其是觸及政府與民眾的根本關(guān)系，必須確保其得到公正的辯護(hù)機(jī)會(huì)，以切實(shí)保障公民的知情權(quán)。[2]

三是要要不斷提升政府網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的信息溝通能力?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代為政府打造透明型執(zhí)政模式帶來(lái)了前所未有的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。一方面，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代背景下，社會(huì)與公眾可以十分便利地獲取政府行為、官員個(gè)體行為的相關(guān)信息，這為透明型政府的打造提供了技術(shù)上的支持。另一方面，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代背景下，公眾對(duì)政府行為信息獲取的渴望與關(guān)注也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)以往任何時(shí)代。因此，政府在打造透明型政府的過(guò)程中，要善于利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)電子政務(wù)的建設(shè)推動(dòng)政府相關(guān)信息的進(jìn)一步公開(kāi)，同時(shí)，要緊跟時(shí)代步伐，利用微博等新媒體技術(shù)更好地發(fā)出政府的聲音，加強(qiáng)與公眾的溝通，提升政府的透明水平。

第四，要不斷加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)體系建設(shè)。

行政問(wèn)責(zé)是目前我國(guó)問(wèn)責(zé)體制中最為重要、最為有效、最為核心、最為普遍的問(wèn)責(zé)方式。行政問(wèn)責(zé)的優(yōu)勢(shì)在于，問(wèn)責(zé)的主體處于行政體制內(nèi)，熟悉相關(guān)部門(mén)、人員的工作內(nèi)容、工作流程以及工作特點(diǎn)，便于在問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握問(wèn)責(zé)的依據(jù)及尺度，快速有效地做出問(wèn)責(zé)的決定。

加強(qiáng)問(wèn)責(zé)體制建設(shè)，要嚴(yán)格依照相關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行問(wèn)責(zé)。行政問(wèn)責(zé)要嚴(yán)格依照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》等條例進(jìn)行問(wèn)責(zé)。加強(qiáng)問(wèn)責(zé)體制建設(shè)，還要以《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》為依據(jù)，突出審計(jì)在問(wèn)責(zé)中的作用。首先要加強(qiáng)審計(jì)部門(mén)的獨(dú)立性，減少其他部門(mén)、人員對(duì)審計(jì)工作的干擾，提高審計(jì)工作的時(shí)效性。同時(shí)要擴(kuò)大現(xiàn)有審計(jì)工作的內(nèi)容，將政府相關(guān)部門(mén)及人員的績(jī)效納入到審計(jì)體系中來(lái)，使行政問(wèn)責(zé)的依據(jù)性、科學(xué)性更強(qiáng)。加強(qiáng)問(wèn)責(zé)體制建設(shè)，更要突出監(jiān)察部門(mén)在問(wèn)責(zé)中的作用。監(jiān)察部門(mén)在問(wèn)責(zé)體系中具有獨(dú)特的職能優(yōu)勢(shì)。要進(jìn)一步明確監(jiān)察部門(mén)的相關(guān)權(quán)限，提高監(jiān)察部門(mén)的工作能力，通過(guò)執(zhí)法能力的提升，促進(jìn)問(wèn)責(zé)體制不斷完善。

[1]行政機(jī)關(guān)不透明下的陽(yáng)光政府之殤[EB/OL].http://news.163.com/10/0618/08/69EQI88800012Q9L.html.2013-02-06.

[2]王慶.績(jī)效考核視野下的透明政府建設(shè)問(wèn)題研究[D].吉林大學(xué)，2009.