周義程

從20世紀70年代以來，西方國家興起了新公共管理的改革浪潮，促使在20世紀大部分時光中都居于主導地位的傳統公共行政模式向新公共管理模式轉變。而在20世紀即將結束的時候，西方國家又形成了整體性治理的實踐運動，試圖通過對合作、整合、協調等核心理念的強調和對制度化的跨界合作之踐行來克服碎片化、部門主義、各自為政、強制性變革導致的陽奉陰違和執(zhí)行失敗等新公共管理改革的流弊。雖然說，整體性治理是對新公共管理的反思、修正甚至否定，但公共事業(yè)民營化卻是兩場改革運動不變的主題。我國的公共事業(yè)民營化實踐雖然在領域和規(guī)模上尚不及西方國家，但我國在作為公共事業(yè)有機組成部分的公用事業(yè)領域和教育事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等行業(yè)同樣存在較為廣泛的民營化實踐。遺憾的是，我國的公共事業(yè)民營化實踐在制度安排方式層面還存在這樣那樣的問題。有鑒于此，本文對這些問題進行認真的研究，以進一步增強我國公共事業(yè)民營化制度安排方式選擇和應用的實效性。

一、公共事業(yè)民營化:多重動因促成下的再造實踐

公共事業(yè)民營化并不是全新的術語。弗里德曼在《資本主義與自由》一書中較早地對民營化進行了探討，而戈登·圖洛克、安東尼·唐斯、威廉·尼斯卡寧等公共選擇學者則經由對政府機構的系統批判而論證了市場競爭機制之重要性。德魯克于1969年在《不連續(xù)的時代》一書中亦提出了公共事業(yè)民營化的倡議。無論我們對公共事業(yè)民營化作出怎樣的界定，其要義都在于更多地依靠私營部門和非營利組織等社會性機構，更少地依賴政府機構來提供和生產公共事業(yè)。此時，政府從公共事業(yè)的壟斷供給者轉變?yōu)橹饕缪莞偁幮越洜I的安排者角色。同時，對某些公共事業(yè)而言，在民營化過程中，政府甚至放棄安排者或提供者的角色，完全由私營部門和非營利組織等來提供和生產，這是最為激進的民營化形式。

公共事業(yè)民營化之所以能夠于20世紀七八十年代在西方發(fā)達國家復興并蓬勃發(fā)展，自有其諸多方面的動因。概括起來看，這些動因主要包括財政壓力、管理危機、信任危機以及私營部門形成的壓力和示范效應。

就財政壓力而言，20世紀70年代以來的西方公共事業(yè)供給方式變革之首要動因是財政赤字，大規(guī)模削減預算的需要無疑是其中的主要理由?！?〕隨著社會經濟的發(fā)展，公眾對公共事業(yè)的數量要求急劇增加、質量要求越來越高。政治家為了迎合選民并獲得連選連任，有滿足公眾日益膨脹的需求之內在動力;官僚機構有追求預算最大化或效用最大化的天然沖動，并試圖通過增加公共事業(yè)供給來達到這一目的。但與此同時，官僚為了追求個人效用最大化，往往借助于相對于政治家和公眾的信息優(yōu)勢以及公共事業(yè)成本與質量的難測量性特質，來降低公共事業(yè)供給的質量和效率。即使政府及其工作人員是完全從公共利益角度出發(fā)，但其也很難擁有公共事業(yè)的需求結構、供給成本、技術要求等方面的全部信息，由此導致政府所制定的公共事業(yè)供給計劃往往出現偏差或失誤，政府對公眾需求的契合和滿足程度也大打折扣。這樣一來，一方面，政府包攬公共事業(yè)提供和生產的傳統供給方式所造就的是公共事業(yè)供給的效率低下、質量拙劣以及有效供給不足和無效供給過量，另一方面是政府支出的日益膨脹、鋪張浪費和由此帶來的巨額財政赤字?？偟膩砜矗?0世紀70年代，美國、西德、法國和英國等國家大多面臨嚴重的赤字 (見表1)。

以美國為例，不少地方政府為了應對公眾的抗稅風潮，被迫削減稅收，導致本來就很吃緊的財政雪上加霜。公眾雖然不愿意增加稅收并極力降低稅收，但其對政府供給的公共事業(yè)之期望值則日益提高，由此導致政府稅收收入的有限性與公眾不斷擴張的公共事業(yè)需求之間的矛盾日益尖銳。公共官員曾經采用創(chuàng)造性做賬 (creative bookkeeping)的辦法來掩蓋收入和支出之間的巨大差距，但隨著公認的財會原則在政府的普遍應用，這一辦法不再可行?！?〕

表1 20世紀70年代美、西德、英、法四國政府財政盈虧狀況一覽表 (百萬美元)

概括地看，解決財政赤字通常有三種供選方法:一是限制開支和減少公共事業(yè)供給;二是增加稅收，其途徑主要有增加稅率和向新增財富征稅兩種;三是用較少的開支來完成公共事業(yè)的供給任務，即“少花錢多辦事”。雖然布坎南曾言:“個人或家庭傾向于調整其支出以與收入相符，政府則是調整其收入以滿足它的支出需要?！薄?〕但事實是，作為政府公共收入主要來源的國家稅收是有限的，一方面，一般納稅人非但在主觀上不愿多交稅，而且時常想盡辦法逃稅，而多數政客為了保住自己的職位也不愿意增加稅收;另一方面，政府的稅收政策是受經濟發(fā)展規(guī)律制約的，稅收多少不以政府意志為轉移。簡言之，政府既不能隨便增加稅收，同時又必須盡可能滿足公眾的公共事業(yè)需求。這就要求政府領導者擺脫那種要么增稅、要么通過縮減公共事業(yè)供給數量來實現節(jié)支目的的慣性思維模式，進而采用第三種選擇。對政客來說，提高生產率也具有政治上的吸引力，因為這樣可以為其確立更大的政績或贏得更多的選票。這些都引發(fā)了從傳統的政府大包大攬式公共事業(yè)供給方式向公共事業(yè)民營化的方向轉變。

就管理危機來看，政府機構存在壟斷性 (職能壟斷和信息壟斷)、產出難以測定、公共事業(yè)往往免費或以低于成本的價格提供等特征。壟斷性導致政府供給的公共事業(yè)具有唯一性，公眾只能接受而別無選擇。壟斷性排除了競爭，也就使政府機構失去了提高效率的壓力，并導致公共事業(yè)的質量不高;產出測定的困難和公共事業(yè)提供者對信息的壟斷導致公眾監(jiān)督的困難;公共事業(yè)免費或以低于成本的價格提供使得接受服務者處在純粹受惠者的地位，難以理直氣壯地爭取權益?！?〕這些都引發(fā)了公共事業(yè)供給過程中的政府管理危機。

就信任危機來說，民營化體現出對規(guī)模過分擴張和權力過于強大的政府的一種不信任，要求重新劃定政府與市場的分界線。其實，對政府的不信任古已有之。我國古代的老莊學派主張無為而治。亞當·斯密在《國富論》中倡導讓政府扮演“守夜人”角色。不信任政府和希望政府盡可能少管事甚至有意識形態(tài)化的趨向，管得最少的政府就是最好的政府成為許多人奉行的口號。雖然說，公眾未必知曉如何尋找公共事業(yè)供給的新途徑，但對政府的不信任必然導致公眾對政府包攬公共事業(yè)提供和生產的傳統供給方式的實際成效之質疑和不滿。

私營部門供給私人事業(yè)的成就對政府部門所形成的壓力和示范效應亦是公共事業(yè)民營化供給方式勃興的重要原因之一。政府部門長期處于壟斷性的安然地位，而私營部門則時刻面臨競爭的壓力。為了在競爭中生存和發(fā)展，私營部門努力降低成本，提高效率產品質量，以贏得更多的客戶。私營部門的危機意識和創(chuàng)新精神為政府部門提供了榜樣。促使其通過改革來提高公共事業(yè)供給的質量、效率和效益。

二、公共事業(yè)民營化:具體的制度安排方式

在公共事業(yè)民營化改革過程中，從制度安排層面看，需要逐步圍繞三個問題展開思考和作出選擇。

第一個問題是:政府是否需要承擔起供給該類公共事業(yè)的職責?這個問題實際上追問的是政府“提供什么”。一般來說，可收費事業(yè)和私人事業(yè)因其可以將不付費者排除在外，故而政府可以減少生產或不生產這兩類事業(yè)，政府撤資 (出售、無償贈與、清算)和政府淡出 (民間補缺、政府撤退、放松規(guī)制)是可供選擇的做法。政府撤資意味著放棄一個企業(yè)、某一職能或某一資產。撤資需要政府采取直接、明確的行動，總體上是一次性工作。企業(yè)可以作為一個繼續(xù)經營的實體被出售或贈與他人，也可以采取清算的方式，即關閉并出售剩余資產。如果說政府撤資屬于政府采取積極行動的過程，那么政府淡出則是一個消極和間接的過程，即政府被民營部門取代。淡出也被稱為以消損的形式實現民營化。政府淡出可以通過民間補缺、政府撤退和放松管制等形式來實現?！?〕政府淡出作為民營化的一種形式，常常被人們所忽視，但其優(yōu)點是可以在推行民營化過程中少一些政治爭論和利益沖突。

第二個問題是:當政府需要承擔起某類公共事業(yè)供給職責時，其應當采用直接生產 (扮演生產者角色)還是間接生產 (扮演安排者角色)的方式。從理論上說，對純公共事業(yè)、俱樂部事業(yè)、共用資源性事業(yè)和私人事業(yè)而言，政府都可直接生產，也可間接生產。不過，政府直接生產必然出現官僚成本，政府間接生產則產生交易成本。從成本收益角度分析，政府究竟采用直接生產還是間接生產的方式，需將官僚成本和交易成本進行比較后才能確定。

第三個問題是:政府直接生產和間接生產的具體制度安排有哪些?在政府直接生產中，可供選擇的制度安排主要有三種:免費供應、用者付費、內部市場?！?〕在政府間接生產中，可供選擇的制度安排主要有:政府間協議、合同承包、特許經營、補助、憑單。我們在選擇這些具體制度安排時，既要考慮到降低成本問題，更要注重如何更好地實現公共利益最大化。

由上觀之，對于純公共事業(yè)、俱樂部事業(yè)和共用資源性事業(yè)等三類公共事業(yè)來說，政府可以減少或不生產俱樂部事業(yè)，也可以采用直接生產和間接生產兩種方式來供給不同類型的公共事業(yè)。直接生產和間接生產都有具體的制度安排方式。關于這些觀點，可以用表2歸納顯示。

表2 公共事業(yè)類型和供應的安排方式

從公共事業(yè)供給主體的視角來透視，公共事業(yè)供給中涉及三個基本的參與者:消費者、生產者、安排者或提供者。其中“服務的消費者直接獲得或接受服務”; “服務的生產者直接組織生產，或者直接向消費者提供服務”;服務安排者指派生產者給消費者，指派消費者給生產者，或選擇服務生產者。由于提供和生產之間的區(qū)別，我們可以據此確定公共事業(yè)的不同制度安排。不同制度安排的原因在于，公共部門既能作為一個安排者，也可作為一個生產者，私營部門、非營利組織 (志愿者)或公民也一樣。由此形成了制度安排的四種基本類型，即公共部門既是安排者又是生產者;公共部門是安排者，私營部門、非營利組織 (志愿者)或公民是生產者;私營部門、非營利組織 (志愿者)或公民是安排者，公共部門是生產者;私營部門、非營利組織 (志愿者)或公民既是安排者又是生產者。根據安排者、生產者和消費者之間的動態(tài)關系，可以將這四種類型細分為十種具體制度安排方式，即政府服務、政府出售、政府間協議、合同承包、特許經營、政府補助、憑單制、自由市場、志愿服務、自我服務。〔6〕在這十種具體制度安排方式中，除了政府服務、政府出售、政府間協議之外，其他七種方式的生產者均是私營部門、非營利組織 (志愿者)或公民。這七種方式都屬于民營化的具體制度安排方式。

上述十種具體安排方式各有其特定含義。“政府服務”是指政府工作人員直接從事服務工作，政府既是公共事業(yè)的安排者，又是生產者;“政府出售”意味著作為生產者來生產公共事業(yè)，個人或組織作為安排者從政府那里購買公共事業(yè);“政府間協議”表明一個政府作為安排者花錢請另一個政府 (生產者)來提供公共事業(yè);“合同承包”體現為政府作為安排者，與私營部門或非營利組織簽訂合同，讓它們作為生產者來生產公共事業(yè);“特許經營”分為排他性特許和非排他性特許，前者是指政府作為安排者讓某個私營部門擁有提供特定公共事業(yè)的壟斷性特權，非排他性特許意味著政府作為安排者將經營權授予符合條件的諸多私營部門或個人 (生產者有多個);補助意指政府對生產者進行補貼，私營部門或非營利組織是生產者，政府和消費者都是安排者，他們都要付費給生產者;憑單制是對特定的消費者群體進行補貼，讓他們自主選擇特定的公共事業(yè);自由市場通常用于提供私人事業(yè)和俱樂部事業(yè)，生產者是私營部門和非營利組織，安排者是消費者;志愿服務強調讓志愿團體扮演公共事業(yè)安排者角色，由這些團體讓自己的雇員或雇傭私營部門來生產公共事業(yè);自我服務即指自己為自己供給公共事業(yè)，如家庭就是人們在住房、教育等方面的自我服務單位。

對于純公共事業(yè)、俱樂部事業(yè)和共用資源性事業(yè)這三種類型的公共事業(yè)而言，可供選擇的具體制度安排方式是不同的。俱樂部事業(yè)可以采用除自我服務之外的其他九種具體方式，其中，合同承包、特許經營、補助、憑單制、自由市場和志愿服務屬于民營化的六種具體制度安排方式。純公共事業(yè)可以采用政府服務、政府間協議、合同承包和志愿服務等四種具體制度安排方式，其中，合同承包和志愿服務屬于民營化的兩種具體制度安排方式。共用資源性事業(yè)可以采用政府服務、政府間協議、合同承包、補助、憑單制和志愿服務等六種具體制度安排方式，其中，合同承包、補助、憑單制和志愿服務屬于民營化的四種具體制度安排方式?？梢?，對于某一項特定類型的公共事業(yè)而言，可以使用多種具體制度安排方式，即在同一地域運用多種方式提供某項公共事業(yè)，從而形成多樣化安排 (multiple arrangements)。根據前述分析，可以得出不同類型公共事業(yè)可供選擇的民營化的具體制度安排方式 (見表3)。

表3 公共事業(yè)類型和可供選擇的民營化的具體制度安排方式

三、公共事業(yè)民營化:制度安排方式的比較與選擇

公共事業(yè)民營化的根本目標就是要實現公共事業(yè)的有效供給，并藉此更好地滿足公眾需求、實現公共利益最大化和促進人民生活水平的提高。圍繞這一目標，我們需要從公共事業(yè)的具體性、生產者的可得性、效率和效益、公共事業(yè)的供給規(guī)模、收益和成本的關聯度、對消費者的回應性、對腐敗和欺騙行為的免疫力、公共事業(yè)供給的公平性、對政府指導的回應性以及政府規(guī)?！?〕等十個方面加以考慮。

公共事業(yè)的具體性是指公共事業(yè)能否被精確描述。如果某項公共事業(yè)可以被精確描述，那么民營化的七種安排方式都能被采用。如果其只能被籠統地界定，那么就不太適合使用合同承包、特許經營、補助等方式來提供。實際上，如果某項公共事業(yè)不能被精確描述，我們就難以知道具體要達到的要求和滿意的標準是什么，因而任何人或任何安排方式都難以保證其滿意供給。此時，只能通過廣泛的監(jiān)測、嚴密的控制、消費者對生產者的經常性信息反饋、生產組織中上下層之間的緊密合作、經常的調整和矯正、消費者和生產者之間的持久性對話以協調期望、能力和成就等，才能使該項公共事業(yè)得到滿意提供。只有當生產者和消費者之間不存在第三方，這些條件才能滿足?？梢?，對于不能被精確描述的公共事業(yè)而言，只能采用憑單制、自由市場、志愿服務和自我服務等四種民營化方式，并且需要采取廣泛監(jiān)測、嚴密控制等一系列措施，才能確保供給質量和消費者滿意度。

公共事業(yè)生產者的可得性意指能夠和愿意從事該項公共事業(yè)生產活動的生產者的數量。生產者數量的多少直接影響著具體安排方式的選擇。合同承包、憑單制和自由市場這三種方式要能被有效使用，需要有較多的生產者可供選擇?？梢?，如果不考慮其他因素，那么當生產者數量較多時，公共事業(yè)民營化中至少有合同承包、憑單制和自由市場三種方式可供選擇。

公共事業(yè)供給績效的一個重要標準就是效率和效益。競爭是影響效率和效益的主要因素。換言之，某種具體安排方式能夠引發(fā)多大程度的競爭，這在很大程度上決定了該種方式的效率和效益。競爭意味著賦予消費者以足投票的選擇權。自由市場、合同承包和憑單制都有利于形成較充分的競爭，也就較容易提高效率和效益。特許經營、補助和志愿服務也可以存在一定程度的競爭，但其競爭程度要弱一些。可見，從競爭有助于提升效率和效益的角度看，公共事業(yè)民營化中有自由市場、合同承包、憑單制、特許經營、補助以及志愿服務六種方式可供選擇。其中，自由市場、合同承包和憑單制比特許經營、補助和志愿服務更有利于促進競爭。

公共事業(yè)供給規(guī)模會對供給效率產生重要影響。不同的公共事業(yè)之最佳供給規(guī)模也存在差異。某項公共事業(yè)只有在一定規(guī)模下才能實現最佳效益，從而實現規(guī)模經濟。當一個地方的行政范圍很小時，對該地方政府而言，小而全地親自生產各種公共事業(yè)不是有效率的選擇。此時，合同承包和特許經營比政府服務和政府間協議更為靈活?？梢姡紤]到規(guī)模經濟問題，公共事業(yè)民營化中有合同承包和特許經營兩種方式可供選擇。

收益和成本的關聯度強調的是，收益感受和成本支付之間相互聯系的緊密程度。如果收益感受和成本支付的聯系非常直接，那么消費者更容易保持理性消費，從而提高公共事業(yè)的供給效率。收益感受和成本支付存在直接聯系的公共事業(yè)僅有俱樂部事業(yè)。對于俱樂部事業(yè)而言，自由市場、憑單、補助以及特許經營都是消費者直接向生產者購買公共事業(yè)的具體制度安排方式，并且這四種方式均屬于公共事業(yè)民營化的方式。

在消費者成為公共事業(yè)的安排者時，對消費者的回應性程度會大幅度提高。在自由市場、憑單、無合同的志愿服務、補助、特許經營、自我服務等方式中，消費者都扮演了安排者的角色。這六種方式也均屬于民營化的具體制度安排方式，因而，從對消費者的回應性角度考慮，自由市場、憑單、無合同的志愿服務、補助、特許經營以及自我服務是六種可供選擇的公共事業(yè)民營化方式。

從對腐敗和欺騙行為的免疫力來看，政府間協議相對要好一些，合同承包、特許經營、補助和憑單制都容易出現索賄受賄、合謀、欺詐等惡劣行為。憑單制還容易出現偽造、盜用、出售以及非法收購憑單等不良行為。自由市場、志愿服務和自我服務對欺騙和腐敗行為的免疫力要稍好一些?？梢?，如果考慮到對腐敗和欺騙行為的免疫力，那么自由市場、志愿服務和自我服務是三種較為適合的公共事業(yè)民營化方式。

從公共事業(yè)供給的公平性來看，一個民主的和負責任的服務型政府比市場更為注重公平問題。而補助、憑單制、合同承包、政府間協議和政府服務都有利于被政府用來按公平的方式分配公共事業(yè)。在這些方式中，合同承包、補助、憑單制屬于民營化的具體制度安排方式，因而是三種更有助于實現公平的公共事業(yè)民營化方式。

從對政府指導的回應性來看，政府服務和政府間協議在該方面總體上最強，其他方式都較弱。可見，如果僅考慮對政府指導的回應性，那么在公共事業(yè)民營化的七種具體制度安排方式中，沒有一種是較好的方式。

表4 公共事業(yè)民營化的不同安排方式之操作特征

表5 公共事業(yè)民營化的四種安排方式之優(yōu)缺點

綜上所述，公共事業(yè)民營化的具體制度安排方式存在著不同的操作特征，具體如表4所示。其中，兩個加號 (++)表示該種安排方式的該種特征非常明顯，空白表明其缺少該種特征，一個加號則表示該種安排方式的該種特征不太明顯和較弱?！?〕不同的具體制度安排方式存在著各自的優(yōu)缺點，如表5所示。受資料所限，該表只列舉了合同承包、特許經營 (場域特許使用、租賃式特許)、補助、憑單制四種方式的優(yōu)缺點。

結合表4和表5可以發(fā)現，純公共事業(yè)的最佳安排方式是合同承包和志愿服務;共用資源性事業(yè)的最佳安排方式是憑單制和志愿服務;俱樂部事業(yè)的最佳安排方式是自由市場和憑單制。在純公共事業(yè)和共用資源性事業(yè)中，最佳的安排方式都包含了志愿服務。志愿服務屬于自治的一種具體形式，并有助于最大限度地實現公民參與，這與民主政府的趨向是一致的。

在合同承包、特許經營、補助、憑單制、自由市場、志愿服務和自我服務這七種公共事業(yè)民營化的具體制度安排方式中，它們的民營化程度是不同的。自由市場、志愿服務和自我服務的民營化程度最高，特許經營次之，憑單制、補助和合同承包的民營化程度相對較低。從民營化程度較低的安排方式向民營化程度較高的安排方式的轉變實際上就是一個民營化的過程，即更多地依賴民間機構尤其是市場的力量來供給公共事業(yè)產品或服務，更少地依靠政府。例如，取消補助，采用憑單制、志愿服務或自由市場等方式;放松對特許經營的政府監(jiān)管，放棄價格監(jiān)管和進入監(jiān)管，更多地依靠自由市場方式來滿足人們對公共事業(yè)產品或服務的需求。

〔1〕〔荷〕瓦·基克特.荷蘭的行政改革與公共部門管理〔A〕.國家行政學院國際合作交流部編譯.西方國家行政改革述評〔C〕.北京:國家行政學院出版社，1998.196.

〔2〕〔5〕〔6〕〔7〕〔8〕〔美〕E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系〔M〕.周志忍，等譯.北京:中國人民大學出版社，2002.6，131－133，70，93，102.

〔3〕〔美〕詹姆斯·M·布坎南.民主過程中的財政〔M〕.唐壽寧譯.上海:上海三聯書店，1992.109.

〔4〕周志忍.當代國外行政改革比較研究〔M〕.北京:國家行政學院出版社，1999.14.