許迎春 文貫中

摘 要： 我國現(xiàn)行的農(nóng)地征收補償制度因其固有的缺陷，不僅導致了土地資源配置的低效率，而且嚴重損害了失地農(nóng)民的利益?；趯χ忻纼蓢r(nóng)地征收的補償原則、補償范圍、補償方式和補償對象的比較，我們發(fā)現(xiàn)，有必要結(jié)合我國的國情，借鑒美國的農(nóng)地征收補償經(jīng)驗，通過采用公正補償原則、拓寬補償范圍、實行多元化的補償標準、完善補償形式、改革集體土地所有制，漸進地構(gòu)建具有中國特色的農(nóng)地征收補償制度。

關鍵詞：農(nóng)地征收；公正補償；中美比較

中圖分類號：F301.24 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2013）05-0029-07

一、征收補償?shù)幕纠碚?/p>

如果允許政府實施征收財產(chǎn)的原因是為了公共利益克服私人壟斷要挾的問題，那么當政府實施強制征收時，為什么一般要求政府必須給予公正補償？為什么不允許政府不補償而直接征收財產(chǎn)？或者至少給予政府自由裁量權(quán)確定補償數(shù)額呢？

這個問題與允許政府強制征收的原因比較起來，學者們對政府應該給予補償?shù)脑蜻€沒有達成共識。目前有三個理論是用來支持征收補償?shù)囊?，分別是“平等對待”、“財政錯覺”和“政治市場失靈”理論。雖然學者對于以上三個理論中哪種理論是征收補償?shù)恼鎸嵲虻挠^點并不一致，但是這些理論在許多方面是相通的。在這點上，征收理論與侵權(quán)理論相似。研究侵權(quán)理論的學者在侵權(quán)行為的賠償?shù)脑虻降资翘峁┭a償給受害者、制止侵害者的違法行為或者在受害者和侵害者之間提供矯正，正義之間爭論得不可開交，或許三種理論全部都是正確的。換言之，侵權(quán)賠償理論具有多樣性及相互支持的可能性^[1]。與之相似的是政府征收財產(chǎn)給予補償?shù)睦碚撘部赡苁嵌鄻有缘?，并且這些理論在集合起來時要比任何單一的理論具有更強的說服力。

（一）平等對待理論

征收財產(chǎn)為什么需要補償，自然法法學家的觀點是為了保障財產(chǎn)所有人之間的橫向平等，補償是必須的。威廉·斯托布克主張的基本觀點是“平等的份額”，在所有相似情形下的個人對承擔政府的成本應付相同的負擔^[2]。征收使得一些財產(chǎn)所有人比其他人承擔了更多的負擔。因此，只有通過補償才能使其恢復到原來的平等份額。正如普芬道夫所說的：根據(jù)自然平衡的要求，當要為共同體做出貢獻時，每一個得以自己的份額為限，沒有人要承受比他人更多的負擔……最高統(tǒng)治者可以為了國家的必需而征收財產(chǎn)，但前提是超出所有者應當承受的那一份額之外的部分應當從其他公民那里得到補償^[3]。

雖然自然法法學家以維持國家不同民眾的橫向平等來證明補償?shù)暮侠硇?，但是布萊克斯通的釋義則提供了一種與之不同的觀點，他主張補償?shù)恼斝允且驗樗S持了人民和主權(quán)國家間的縱向平等。他認為公益事業(yè)在國內(nèi)法里并不比保護私人財產(chǎn)權(quán)更具有實質(zhì)性的意義。布萊克斯通支持“財產(chǎn)是一種絕對的權(quán)利，是每個英國人都與生俱來的權(quán)利”的觀點[4]135。他解釋征收補償?shù)囊笫?“國家被看作是一個個體和單獨的個人做交易”原則的體現(xiàn)。換言之，為了征收財產(chǎn)，主權(quán)國家必須進入市場以平等的身份和財產(chǎn)所有人交易。通過強迫主權(quán)國家為征收土地而給予全部的補償或等價物，我們就可以堅持“即使主權(quán)國家也必須尊重財產(chǎn)權(quán)的神圣性”的原則。由此可見，征收補償不僅能保證公民分擔公共負擔的橫向平等，而且能夠保證公民與國家間的縱向平等。

（二）財政幻覺理論

財政幻覺理論是把重點從公正轉(zhuǎn)向效率，該理論要求補償?shù)睦碛墒谴偈拐畬⒄魇肇敭a(chǎn)的成本內(nèi)在化[5]136。征收行為不僅具有管理成本，而且具有昂貴的機會成本。一旦財產(chǎn)被政府征收，它就不能夠被用于其他的使用。通過要求政府為被征收的財產(chǎn)付出補償，我們就能夠迫使政府官員比較資源在政府手中和私人手中的價值。一般來說，只有它們估計征收的資源將比補償更高的價值的情況下，政府才會實施征收。如果不要求政府付出補償，那么政府可能會受到財政幻覺的影響，政府官員可能誤以為他們所征收的資源是沒有機會成本或機會成本很低的。結(jié)果必然導致他們可能會過度的征收財產(chǎn)，導致資源錯誤的配置和浪費。

如果平等對待理論類似于侵權(quán)理論的賠償原理，那么財政幻覺理論就類似于威懾理論。侵權(quán)行為的威懾理論將焦點從受害者轉(zhuǎn)向侵害者。強迫侵權(quán)行為中的侵害方賠償損失給受害的一方，迫使侵害方內(nèi)化事故成本。這在相似的環(huán)境下創(chuàng)造了一種對潛在的侵害方采取積極有效的預防措施以避免對潛在的受害者傷害的一種激勵。在財政幻覺理論中政府扮演著侵害一方的角色。當征收財產(chǎn)時迫使政府付出公正補償，就會使政府內(nèi)化強制交易財產(chǎn)權(quán)的成本，這創(chuàng)造了一種使政府把征收權(quán)僅用于有效率的征收的激勵。也就是說，在那里，公共利益超過了把資源用于其他目的的機會成本。

（三）政治市場失靈理論

該理論建立在需要克服政治市場失靈的基礎上。它強調(diào)政治市場的中心問題是不同的利益集團在民主政治制度中具有不同程度的影響力。集團影響力的大小不僅取決于它所代表的人數(shù)，還取決于組織集團的成本和集團掌握資源多少等諸多因素。因此，在民主體制下的政治結(jié)果不一定能真實反映理想的結(jié)果，而是反映了有巨大影響力集團的利益。

由于行使征收權(quán)原因是為了“公共利益”。因此，被征收者與受益人的人數(shù)對比是非常懸殊的，而在西方民主國家中，補償方案往往又是通過議會表決決定的。如果對被征收財產(chǎn)不予補償，這就使得其他納稅人的支出減少。此時，理性的經(jīng)濟人是不會對無償征收財產(chǎn)表示反對的。這樣，經(jīng)過議會民主而形成的征收決定就構(gòu)成了對個人財產(chǎn)的掠奪。這時，民主就形成了大多數(shù)人的暴政，成為多數(shù)人剝削少數(shù)人財產(chǎn)的借口。因此，民選的議會的決策行為并不是完美無缺的。正是意識到這個問題，現(xiàn)代各國憲法中往往都有征收補償?shù)臈l款，由憲法機制加以補救政治市場的失靈。由此，美國憲法第五修正案明確規(guī)定了“公正補償”，而且司法機構(gòu)在實施這個條款過程中發(fā)揮了司法審查的重要作用，有效地彌補了政治失靈的問題。

二、中美農(nóng)地征收補償比較

（一）征收補償?shù)脑瓌t比較

美國憲法第五條修正案規(guī)定任何人“不經(jīng)正當法律程序，不得被剝奪生命、自由或財產(chǎn)，不給予公正補償，私有財產(chǎn)不得為公共使用”。根據(jù)美國財產(chǎn)法規(guī)定，公正補償是指補償所有者財產(chǎn)的公平市場價格，包括財產(chǎn)現(xiàn)有價值和財產(chǎn)未來盈利的貼現(xiàn)價格。美國最高法院一般認為，公平的市場價格是通常可接受的公正補償?shù)暮饬繕藴省Ｋ^公平的市場價格是買賣雙方在無強迫的情況下，經(jīng)驗豐富、信息靈通的買方愿意付給賣方的價格。聯(lián)邦最高法院的判決也認為，個人有權(quán)獲得相當于被征收的財產(chǎn)而言“完全和嚴格等同的補償，使之在金錢上處于和財產(chǎn)沒有被征收時同樣的地位”，這表明美國土地征收的補償原則名為公平補償，但在實際內(nèi)容上卻體現(xiàn)為完全補償。它實質(zhì)上是民事?lián)p害補償中“恢復原狀”思想的反映。即對人民受到公權(quán)力侵害的實質(zhì)損失予以實質(zhì)填補，回復到未受侵害前的財產(chǎn)狀態(tài)，它充分體現(xiàn)了美國立國之初那種所有權(quán)絕對的思想，是自由資本主義時期非常通行的補償原則。

我國2004年憲法修正案中并沒有規(guī)定征收補償原則，但是這并不表明我國的征收補償就沒有原則可循。通過對我國法律和法規(guī)的分析和整理，我們還是可以發(fā)現(xiàn)我國法律中所蘊含的補償原則大致包括以下四類：（1）規(guī)定“給予相應的補償”，如《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第30條和《農(nóng)村土地承包法》第16條。（2）規(guī)定“給予合理的補償”，如《治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源管理辦法》規(guī)定，《礦產(chǎn)資源法》第36條。（3）規(guī)定給予“適當補償”，如《最高人民法院關于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（施行）》。（4）規(guī)定“給予一定的補償”，如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負擔監(jiān)督管理辦法》第17條規(guī)定?！跋鄳?、“合理”、“適當”和“一定”雖為不確定的法律概念，但在詞義上均為不完全之意，再從我國法律規(guī)定征地補償以農(nóng)地的原有用途補償，并不考慮農(nóng)地的潛在的價值和農(nóng)地發(fā)展權(quán)來看，可以認為，我國現(xiàn)行法律中采用的是不完全補償?shù)脑瓌t。

（二）征收補償?shù)姆秶容^

美國的征收補償范圍包括被征土地的價值和土地所有者因征收而造成經(jīng)濟及其他損失的補償。被征收土地的價值以征收時的公平市場價格為基礎來確定，它充分考慮了土地所有者的利益，不僅考慮被征土地現(xiàn)有的價值，而且充分考慮到土地可預期、可預見的未來價值，同時也考慮了鄰近土地所有者經(jīng)營上的損失。具體來說，美國土地征收補償?shù)姆秶ǎ海?）土地所有權(quán)的損失。（2）其他權(quán)利損失，如地上權(quán)、長期租賃權(quán)、租賃權(quán)、礦業(yè)權(quán)、漁業(yè)權(quán)，以及對建筑物、土砂石的損失等。（3）對征收土地造成的通損進行補償，包括搬遷費補償、樹木補償、經(jīng)營補償、農(nóng)業(yè)補償、漁業(yè)補償和殘留地補償?shù)?。?）對非征收土地上蒙受損失的人進行補償。（5）對被征收土地上少數(shù)殘留房進行損失補償。（6）對被征收土地上失業(yè)人員進行補償。在失業(yè)人員尋找工作期間，項目人要對他支付不超過原工資的適當補償金進行補償。（7）對項目造成的其他損害進行補償^[6]。其他損害補償范圍的確定主要適用證據(jù)法的相關規(guī)定，即當事人有證據(jù)可以證明自己土地上所受的損失系土地征收引起的，一般可獲得陪審團的支持得到相應的補償。因此，美國的土地補償范圍視個案的具體情況而定^[7]。這種補償一般不包括個人的主觀價值。然而，在2005年凱倫訴新倫敦案后，一些新修改的征收法規(guī)定要適當考慮業(yè)主的感情因素，比如堪薩斯州、密歇根州、密蘇里州和印第安納州要求給予市場價值的125%～200%的補償，其他州也增加了要求補償搬家費或者臨時居所的費用。雖然美國的土地征收補償范圍的規(guī)定并不像其他國家那樣規(guī)定得較為詳細，但是美國的做法更具有靈活性和變通性。此外，美國法院將決定補償?shù)臋?quán)力交給陪審團裁決也有利于補償范圍的擴張適用。

我國將土地征收的補償范圍嚴格限定在與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟損失上，與被征收土地有間接聯(lián)系的以及因此而延伸出來的一切附帶損失均未列入補償范圍。在這樣的立法思想指導下，土地管理法將征收補償?shù)姆秶鷩栏裣薅ㄔ谝韵滤膫€方面：土地補償費、林木補償費、青苗及地上附著物補償費、安置補償費、房屋補償費和搬遷安置費等與被征收客體有直接關聯(lián)的經(jīng)濟損失，不僅那些難以量化的非經(jīng)濟上的附隨損失未列入補償?shù)姆秶?，而且對那些可以量化的財產(chǎn)的損失，比如殘余地的分割損害、經(jīng)營損失、租金損失等通常所受的損失也未列入補償?shù)姆秶?。以上可見，我國的征收補償范圍與美國相比甚為狹窄，這損害了被征收人的合法權(quán)益，不利于我國和諧社會的構(gòu)建。

（三）征收補償標準的比較

補償標準解決補償多少的問題，決定著補償?shù)纳疃?。同補償范圍是法定的一樣，補償標準也是法定的，往往也由法律和法規(guī)明確規(guī)定。

在美國，是以被征收財產(chǎn)的市場價值作為補償?shù)臉藴?，公平的市場價值是一個買主愿意付給一個自愿出賣其財產(chǎn)的賣主價格，要考慮到財產(chǎn)各種可能使用方式，而不局限于被征收人對征收財產(chǎn)的使用。然而市場價值標準并不是公正補償?shù)奈┮粯藴?，有時甚至未必是最好的衡量標準。聯(lián)邦最高法院強調(diào)，如果市場價值難以確定，或這項標準的適用將給被征收者或公眾帶來明顯的不公，那就不應該適用市場價值標準。因此，法院在某些情況下采用其他的補償標準，一個可以替換的標準是將征收者從中得到的利益作為補償標準。另外一種補償標準是基于被征收者所遭受的損失作為補償標準。由上可見，美國法院的理念是使被征收人獲得相對于被征收財產(chǎn)而言“完全和嚴格等同”的補償，使之“在金錢上處于和財產(chǎn)沒有被征收時同樣的地位”。

我國的土地征收補償標準與美國按照市場價格確定土地征收補償標準的做法不同，我國現(xiàn)行農(nóng)地征收補償標準既不是土地的市場價格，也不是土地使用的租金，而是實行“收益價值”的補償標準。征地補償費的計算依據(jù)體現(xiàn)了“產(chǎn)值倍數(shù)法”，實現(xiàn)的是土地在農(nóng)業(yè)用途下的收益，根本沒有體現(xiàn)土地被征收后轉(zhuǎn)為城市建設用地的升值情況，也沒有考慮到土地對于農(nóng)民承擔的生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能，更沒有體現(xiàn)土地市場的供需狀況，不符合市場經(jīng)濟規(guī)律。這種征地補償標準建立在農(nóng)村土地集體所有公有制的基礎之上，是根據(jù)原來計劃經(jīng)濟條件下生產(chǎn)資料分配及其調(diào)撥方式制定的，其基本思路沿用至今，這反映了我國征地補償標準的滯后性。另外，我國還有一種區(qū)片綜合地價補償標準，是依據(jù)產(chǎn)值、地類、土地區(qū)位、人均耕地數(shù)量、土地供求關系、農(nóng)用地等級、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等多種因素劃分區(qū)片并測算的征地綜合補償標準。雖然區(qū)片綜合地價補償標準比以往的補償標準有所提高，但是仍然沒有擺脫對土地征收按照農(nóng)地原用途進行補償?shù)哪Ｊ?，只是提高了補償標準，緩解一下征地矛盾，但沒有從根本上解決補償不公的問題。

（四） 征收補償方式的比較

征收的補償方式是指在征收補償?shù)倪^程中，政府以何種方式來補償財產(chǎn)被征收人的損失。美國雖然沒有規(guī)定征收補償?shù)姆绞?，但是美國絕大多數(shù)是以金錢補償為原則。比如美國第一個在憲法性文件中明確征收補償?shù)?770年的佛蒙特州的憲法中就指出：“無論何時、在何種情況下，人民的財產(chǎn)被充為公用之后，財產(chǎn)所有者應該獲得與其等價的錢財”。^[7]在美國幾乎所有的州憲法或者憲法性文件中都指出公正補償就是與被征收財產(chǎn)的市場價值相當?shù)呢泿?sup>[8]。

我國憲法中并沒有規(guī)定征收補償?shù)男问?，只是在一些法律和法?guī)中才有具體補償形式的規(guī)定。具體來說，當下中國征收補償?shù)男问酱笾掠幸韵聨追N：貨幣、農(nóng)村中的留地安置、工作權(quán)利和社會保障?？梢?，與美國采用單一貨幣的補償形式，我國征收補償方式更為豐富多樣。

（五）征收補償對象比較

土地征收中的補償對象是指在土地征收過程中因為征收行為而導致土地的損害，從而可以向征收機構(gòu)提出賠償請求的主體。在土地私有，權(quán)利主體清晰的制度框架中，補償對象比較明確。因此，也就容易確定征收補償?shù)膶ο蟆Ｃ绹耐恋卣魇昭a償對象除了對被征收土地的土地權(quán)利人予以補償外，還對被征收土地的相鄰土地的權(quán)利人蒙受損害給予公平補償。補償主體十分清晰明了，即不會出現(xiàn)類似中國的集體成員難以確定的現(xiàn)象，也不會出現(xiàn)補償金分配的糾紛和貪污挪用等問題。

然而，我國征收土地的補償對象主要包括“集體成員集體”、土地改良物所有人、安置補助人和被安置人員。土地改良物所有人、安置補助人和被安置人員相對容易確定，但是對集體成員資格的認定卻是一大難題。比如“外嫁女”、“喪偶和離婚婦女”和“超生而沒有戶口的人口”資格認定問題上容易引起糾紛。以上之所以會產(chǎn)生集體成員資格難以認定等問題，根本原因就是我國的集體土地所有制下的個人與集體之間的權(quán)屬關系的模糊不清，在一個靜態(tài)固定的環(huán)境中，集體與個人可以相安無事，但是一旦有外人加入時，這種相對的均衡就打破了，相關主體往往會在模糊的集體所有制下提出清晰的權(quán)利請求。離婚女和外嫁女的問題之所以更為尖銳突出，正是因為她們相對于其他農(nóng)民來說更具有流動性，流動性的增強使得個體對集體土地權(quán)利的訴求更為明顯，但是集體土地所有制卻不具有明晰個體土地權(quán)利的功能[9]89。

三、美國經(jīng)驗的啟示與借鑒

從以上分析可以看出，中美兩國征收補償制度的差異最主要是兩國經(jīng)濟和政治制度差異造成的。美國是建立在財產(chǎn)私有制基礎上的國家，早在美國建國時，私有財產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯，政府成立的目的是為了保護個人的生命權(quán)、自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的安全的觀念就深入人心。因此，政府侵犯了公民的財產(chǎn)權(quán)必須補償已經(jīng)成了一種不成文的規(guī)定。此外，美國是一個崇尚個人主義的國家，國家尊重個人的價值，個人利益在位階上并不低于公共利益，為了公共利益而犧牲個人利益并不是理所當然的。然而，中國是建立在公有制基礎上的國家，土地屬于公有，并不屬于個人的財產(chǎn)，私有財產(chǎn)的保護甚為薄弱，而且中國文化中團體本位盛行，國家利益和集體利益要高于個人利益，在三者之間發(fā)生沖突時，個人利益往往就成為被犧牲的對象。二是中國農(nóng)民沒有完整的土地產(chǎn)權(quán)。由于土地屬于公有，并不屬于個人財產(chǎn)。農(nóng)民對土地只能享有使用權(quán)和收益權(quán)，但不享有自由處分權(quán)。因此，政府對農(nóng)民土地的補償只是土地使用權(quán)費用，而不包括農(nóng)民所喪失的集體土地所有權(quán)的費用，而且土地使用權(quán)只是一種債權(quán)。因而政府給予的補償只是對債權(quán)的補償，而不是對所有權(quán)物權(quán)的補償。三是城鄉(xiāng)分割的土地所有權(quán)制度。中國的土地分為國有土地和集體土地，但是二者的地位是不平等的。城市的土地允許賣給開發(fā)商，但是農(nóng)村的集體土地只有被國家征收轉(zhuǎn)為國有土地后，才允許賣給開發(fā)商。由于法律禁止城鄉(xiāng)之間的土地直接交易，實際上也就喪失了按土地市場價格進行征地補償?shù)慕?jīng)濟條件，土地的市場價格無從發(fā)現(xiàn)，征地補償標準只能借助于市場以外的方法來確認，這就形成了我國特有的按照農(nóng)用地原用途給予補償?shù)臉藴?。四是中國的財政體制。在1994年推行分稅制改革后，地方的財政收入稅源相對萎縮，但地方所行使的職能不減反增，由此引發(fā)了事權(quán)與財權(quán)的沖突。地方政府在財政壓力下必然尋求新的收入，于是先低價征收農(nóng)地，后高價出讓農(nóng)地成了理所當然的選擇。這種體制也促使了政府選擇不完全補償?shù)脑瓌t和多種補償方式以減少對農(nóng)民的補償，增加地方財政收入。

研究美國的土地征收補償制度，并結(jié)合中國的國情加以借鑒，對中國的土地征收補償制度的法制建設具有重要的意義。從以上中美兩國的土地征收補償制度比較中，我國土地征收補償制度的改革措施應該集中在以下六個方面：

1.實行公正補償原則。借鑒美國的實踐經(jīng)驗并結(jié)合我國國情，筆者認為，我國應當采納完全補償說，只有在限于社會改革立法等例外存在合理理由時，才認為較低數(shù)額的適當補償就足夠了。關于土地征收補償原則的立法具體設計如下：第一，將憲法第十三條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予公正補償”。在憲法中確立我國土地征收和征用的補償原則為公正補償。第二，制定統(tǒng)一的征收法，分別規(guī)定具體的補償標準，將憲法確立的公正補償原則具體化。

總的來說，我國土地征收補償原則選擇，要本著憲法對私人財產(chǎn)權(quán)平等保護原則的精神，公正權(quán)衡公共利益和個人利益，明確公正補償原則，這樣不僅可以避免對個人權(quán)益的損害，還可以體現(xiàn)法所應該具有的永恒的公平與正義的價值。

2.拓寬補償范圍。目前，我國土地征收補償僅限于與被征收客體有直接關聯(lián)的土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，而對于與被征收客體有間接關聯(lián)以及因此而延伸的一切附帶損失未予補償，這導致了失地農(nóng)民的利益嚴重受損。失地農(nóng)民已為我國工業(yè)化和城市化建設作出了巨大的犧牲，在工業(yè)支持農(nóng)業(yè)，建設社會主義新農(nóng)村的今天，我國應在公正補償原則的指導下，逐步擴大補償范圍，盡可能涵蓋被征地的相關權(quán)利人所受到的各種損失為宜，將原來限于補償與被征收財產(chǎn)直接相關的損失，擴大到對各種因被征地而支出的必要費用等可確定、可量化的財產(chǎn)損失列入補償范圍。具體補償范圍可包括對被征收土地本身的補償、土地承包經(jīng)營權(quán)損失補償、對殘余地損失進行補償、相鄰土地的損失補償、土地上生產(chǎn)設施及土地改良花費損失的補償、遷移費損失的補償、營業(yè)損失與租金損失補償、對土地相關的用益物權(quán)人造成的損失的費用，如租賃損失，抵押損失等。

3.建立多元化的補償標準。雖然市場價值有簡便易行的特點，但是市場價值也有其一定的局限性。一方面有些財產(chǎn)沒有市場價值或者很難確定市場價值；另外一方面不補償財產(chǎn)所有人對特定的財產(chǎn)具有特殊感情價值的財產(chǎn)有失公正。然而，主觀價值雖然具有充分補償?shù)膬?yōu)點，但是主觀價值難以確定，有不容易操作的缺陷。因而，財產(chǎn)價值的確定不能采取單一的客觀標準或單一的主觀標準，而必須將二者結(jié)合起來。我們可以在借鑒美國的征收補償標準的基礎上，結(jié)合我國的具體實際情況，采用市場價值、加成補償、重置成本和收益價值這四種補償標準，將四種補償標準組合起來，形成一個補償標準體系，以讓每一種補償標準發(fā)揮其優(yōu)點，而通過與其他補償標準組合以彌補其各自的缺陷。

由于市場價值標準的客觀性和易操作性，因而市場價值標準應作為征收補償?shù)淖罨A性的和首選的標準。只有當財產(chǎn)的市場價值無法確定或市場價格補償嚴重偏離補償?shù)墓?，才可以采用加成補償標準、重置成本補償標準和收益價值予以彌補。比如對于市場化程度很高的財產(chǎn)的征收，采用市場價值補償標準就足夠了，因為這樣的物品具有較高的替代性和交易性。對于某些對財產(chǎn)所有人具有特殊價值的物品，如居住的較長時間的住宅，因房屋所有人長時間居住已經(jīng)對其有一定的特殊感情，若僅對其采用市場價值補償標準，則明顯容易傷害房主的情感，逢此情形可以考慮適用加成的補償標準，可依據(jù)業(yè)主使用時間的長短給予市場價格的15%～20%的情感補償。而對于某些公共設施的征收，雖然使用者對其并沒有形成特殊的主觀價值，但由于其承擔著特殊的公益職能，而這樣的公益需求又必須得以繼續(xù)滿足，因而就需要考慮重置成本補償。而對于季節(jié)性的農(nóng)作物，可以考慮按收益價值予以補償[11]232?？傊?，征收補償標準的選擇，應以市場價值標準為基礎，其它補償標準為補充，才能實現(xiàn)公正補償?shù)囊蟆?/p>

4.完善補償方式。雖然多種方式的補償在一定程度上解決了被征地農(nóng)民的基本生活問題，但是多種形式的補償也存在弊端。首先是一些補償形式有嚴重的缺陷，比如“土地換保障”政策，可能會面臨保障金不能支付和隨意削減的問題，最終損害失地農(nóng)民的利益[12]88。其次，更為嚴重的缺陷還在于一些補償形式缺乏正當性，土地換保障所發(fā)生的變化僅僅是將原先一次性支付的土地補償費改為分期支付的社會保障金，并沒有從根本上解決土地收益分配不公的問題，而且地方政府通過強制手段將原本應該歸于被征收人的補償費作為社會保險予以繳納，這就剝奪了失地農(nóng)民將土地補償費投入到能夠為其帶來更多收益的機會，從而在某種程度上又構(gòu)成了一次征收。再次，社會保障補償是以福利權(quán)來代替財產(chǎn)權(quán)，這是一項并不等價的交換。財產(chǎn)所有人享有對財產(chǎn)的絕對支配權(quán)，補償費就屬于被征收農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)范疇。因而，農(nóng)民在得到補償費后可以自由支配使用。然而，每月的保障金并不是財產(chǎn)，農(nóng)民并不能夠自由支配，只有在達到一定年齡后才能按月領取。如果有些農(nóng)民活不到這個年齡就永遠失去了享用本應屬于其財產(chǎn)權(quán)的機會，這勢必會影響到被征收人的今生的幸福感。

因此， 面對貨幣以外的眾多的征地補償方式，新的征收補償法要賦予被征地農(nóng)民選擇對自己最有利補償方式的權(quán)利。在土地征收補償關系中，征地方與被征地農(nóng)民之間是一種平等的民事法律關系，所以，補償方式的選擇應當首先體現(xiàn)當事人自愿原則，由被征地農(nóng)民與征地方進行平等協(xié)商。那么，這一過程就體現(xiàn)了民法中當事人意思自治的精神，避免行政機關自主決定。并且，由于地區(qū)差異性和個體的特殊性，眾多的補償方式并不是適合所有地區(qū)所有被征地農(nóng)民，因此，賦予農(nóng)民選擇權(quán)，他們可以根據(jù)自己的實際情況慎重選擇，要堅決杜絕由政府不尊重農(nóng)民的意愿單方面決定補償方式的行為。

5.明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關系。集體土地所有制沒有明晰個體權(quán)利的功能，它不僅模糊了個人與個人、個人與集體之間的權(quán)利界限，導致了補償對象確定和補償分配的難題，而且在集體土地所有制下農(nóng)民也不具有自由支配和處分土地的權(quán)利，使得土地資源無法按市場的需要進行配置，這種產(chǎn)權(quán)已無法滿足現(xiàn)代市場經(jīng)濟的要求^[13]。由于中國經(jīng)濟發(fā)展的不均衡，決定了我國土地制度的改革不可能采用單一的土地制度。在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，土地更多是一種發(fā)展功能，這時土地產(chǎn)權(quán)的清晰界定和保護變得非常重要。因此，我國沿海發(fā)達地區(qū)土地制度的改革應該明確農(nóng)民個體對于集體土地所有權(quán)享有的份額，并且允許農(nóng)民自由處分自己享有的份額。目前，一種較為可行的改革方式就是對集體土地所有制進行股份制改革，以使土地的集體所有制具體到個人，股份制的優(yōu)勢就在于能將財產(chǎn)明晰到每一個所有者，克服現(xiàn)有的集體所有制內(nèi)部權(quán)利不清晰的狀況，而且可以允許股份持有者將股份進行轉(zhuǎn)讓，這符合市場經(jīng)濟條件下產(chǎn)權(quán)清晰、流轉(zhuǎn)自由的產(chǎn)權(quán)要求。在內(nèi)地不發(fā)達地區(qū)，土地更多的體現(xiàn)是一種生存保障功能。因此，欠發(fā)達地區(qū)土地制度的改革應該采用永包制，將土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，允許農(nóng)戶轉(zhuǎn)包或租賃，并允許農(nóng)戶在轉(zhuǎn)讓過程中取得合理的收益，同時國家也應該加強財政轉(zhuǎn)移支付力度，促進當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，以減輕土地社會保障的壓力，盡早解放土地的生產(chǎn)資料功能。

四、 結(jié) 語

通過以上對中美兩國農(nóng)地征收補償制度的比較分析可知，我國的征收補償制度在補償原則、補償范圍、補償標準、補償方式和補償對象方面都存在不同程度的缺失。立足于我國的國情，借鑒美國在市場經(jīng)濟與法制框架下長期積累的優(yōu)秀經(jīng)驗，我國應實行公正補償原則、拓寬補償范圍、建立多元化的補償標準、完善補償方式和改革我國的農(nóng)村集體土地制度，逐步構(gòu)建起具有中國特色的農(nóng)地征收補償制度。

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Comparative Research on Compensation for Land Expropriation in China and United States

XU Ying-chun1，WEN Guan-zhong 2，3

（1. School of Law and Humanities ，China University Of Mining And Technology，Xuzhou Jiangsu 221116；2.Institute for Advanced Research，Shanghai University of Finance and Economics；Shanghai 200433；

3. Trinity College， Hartford Connecticut 06106，USA）

Abstract：The inherent defects of Chinas prevailing compensation system for expropriation of farmland not only lead to low efficiency in the allocation of land resources， but also to the detriment of those peasants whose land is taken by the government. Based on a comparison of he principles，scopes，forms，standards and objects of the current compensation system between China and United States， we find that it is necessary to learn from the U.S. while taking into our consideration China's own conditions by providing fair compensation， expanding the scope of compensation， upgrading the standards of compensation gradually， improving all forms of compensation and reforming the collective land system in order to gradually establish a compensation system of farmland taking that is based on justice and economic efficiency.

Key words：land expropriation； just compensation； comparison between China and America