王奇才

摘 要： 主體重塑是全球治理浮現(xiàn)和發(fā)展的重要特征，各種不同類型的政府間國(guó)際組織逐步轉(zhuǎn)型為各具特點(diǎn)的全球治理機(jī)制是主體重塑的表現(xiàn)之一，但也引發(fā)了關(guān)于全球治理機(jī)制的合法性的追問。全球治理憲法化這一理論就是解決上述問題的一種嘗試，但仍有其局限性。全球治理憲法化的主張實(shí)際上意味著一種從法治的角度推進(jìn)全球治理機(jī)制改革及完善其合法性的努力。近年來(lái)關(guān)于聯(lián)合國(guó)和世界貿(mào)易組織的法治化進(jìn)程的討論展現(xiàn)了這一思考進(jìn)程的重要性。

關(guān)鍵詞：全球治理；國(guó)際組織；合法化；法治化

中圖分類號(hào)：F325.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2013）05-0170-07

近年來(lái)，全球治理發(fā)展態(tài)勢(shì)的主要特征之一是主體的多元化，各種政府間國(guó)際組織（international governmental organization）以不同方式轉(zhuǎn)型為全球治理機(jī)制（global governance institutions）就是全球治理主體多元化的重要表現(xiàn)。以聯(lián)合國(guó)、世界貿(mào)易組織為代表的政府間國(guó)際組織，在各種全球性問題上發(fā)揮著治理機(jī)制的作用，被認(rèn)為是當(dāng)今世界代表性的全球治理機(jī)制。從法學(xué)的角度研究這些國(guó)際組織，不僅有國(guó)際組織法的視角，還可以從全球治理如何實(shí)現(xiàn)法治的視角來(lái)展開研究。后一種研究，其重點(diǎn)在于那些最重要的國(guó)際組織在全球治理中如何定位，即不僅要考慮國(guó)際組織作為立法者或者裁判者之類的角色^[1]，還要考慮聯(lián)合國(guó)^[2]和WTO^[3]為什么都提出了要把自身建設(shè)成更強(qiáng)有力的世界性組織的主張。全球治理機(jī)制對(duì)全球治理的現(xiàn)狀和未來(lái)已經(jīng)產(chǎn)生和將要產(chǎn)生何種影響？聯(lián)合國(guó)、WTO等全球治理機(jī)制是否堅(jiān)持法治，堅(jiān)持和貫徹法治對(duì)全球治理的發(fā)展又有何種意義？這些問題都值得進(jìn)行研究。因?yàn)?，全球治理機(jī)制對(duì)法治原則的堅(jiān)持和貫徹，不僅有助于全球治理機(jī)制增強(qiáng)其自身的合法性，也是全球治理法治化的必然要求。

一、全球治理機(jī)制的合法化

（一）關(guān)于全球治理機(jī)制合法性的主要主張

全球治理理論的一個(gè)很重要的主張，是認(rèn)為以聯(lián)合國(guó)和WTO為代表的各種政府間國(guó)際組織應(yīng)轉(zhuǎn)型為或已經(jīng)轉(zhuǎn)型為全球治理機(jī)制。相應(yīng)地，它引發(fā)了關(guān)于全球治理機(jī)制的正當(dāng)性、合法性的爭(zhēng)論。這一爭(zhēng)論，由于其跨學(xué)科性和基本性，不可避免地吸引了包括法學(xué)家、政治學(xué)家、國(guó)際關(guān)系學(xué)家們?cè)趦?nèi)的學(xué)者們的廣泛關(guān)注。

關(guān)于這一爭(zhēng)論，主要有三種思路^[4]：一是政治哲學(xué)意義上的，強(qiáng)調(diào)全球治理機(jī)制的支配是否正當(dāng)，并進(jìn)而關(guān)系到民主問題和正義問題；二是社會(huì)學(xué)意義上的，關(guān)注和考察這種支配在經(jīng)驗(yàn)性的層面上被接受的程度如何；三是法學(xué)意義上的，認(rèn)為應(yīng)基于合法性來(lái)考察和建立正當(dāng)性，其要旨在于，基于民族國(guó)家同意所建立并因而具備合法律性的國(guó)際組織。在改革和轉(zhuǎn)型成為全球治理機(jī)制的過程中，是否應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)而更關(guān)注或者只關(guān)注民主合法性及其背后的某種特定的全球正義觀？根據(jù)上述思路，論者嘗試提出一些復(fù)合性的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)解決上述問題。主要的理論模式至少有以下幾種：一是提出建立代議制的全球性民主機(jī)制，以戴維·赫爾德為代表^[5]；二是繼續(xù)強(qiáng)調(diào)民族國(guó)家作為全球治理機(jī)制合法性來(lái)源的地位，例如保羅·赫斯特^[6]；三是提出一種復(fù)合性的正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，其有可能同時(shí)包含了政治哲學(xué)、社會(huì)學(xué)和法學(xué)意義上的正當(dāng)性概念。

第三種理論模式的代表是美國(guó)學(xué)者艾倫·布坎南和羅伯特·基歐漢^[7]。他們提出了一種復(fù)雜性的道德上的正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。他們的論證起點(diǎn)是深入批判當(dāng)前關(guān)于全球治理機(jī)制合法性的三種主要標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為國(guó)家承認(rèn)、民主國(guó)家承認(rèn)和全球民主這三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)均存在著理論邏輯上的困難，因而他們提出了一種復(fù)雜性的道德上的正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為全球治理機(jī)制的正當(dāng)性應(yīng)滿足以下6個(gè)特征：（1）必須為存在問題的全球治理機(jī)制間的協(xié)同提供一種合理的共同基礎(chǔ)，亦即協(xié)作是要在寬泛和可實(shí)現(xiàn)的道德理由的基礎(chǔ)上，盡管重大的道德爭(zhēng)論總是存在的，特別是關(guān)于正義的爭(zhēng)論；（2）一定不能把正當(dāng)性和正義混淆，但雖然如此，一定不能允許極端不正義的政治是正當(dāng)?shù)?；?）必須把民主國(guó)家的同意看作是正當(dāng)性的必要條件，盡管這并不是一個(gè)充分條件；（4）盡管正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)并不認(rèn)為一種全球民主的授權(quán)是正當(dāng)性的一個(gè)必要條件，但這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)促進(jìn)民主所潛在要求的那些核心價(jià)值；（5）必須恰當(dāng)?shù)胤从橙蛑卫頇C(jī)制的動(dòng)態(tài)特征：不僅僅在于全球治理機(jī)制所采用的手段，還在于它們隨時(shí)間變化而變化的目標(biāo)、可能和應(yīng)當(dāng)；（6）必須考慮官僚的自由裁量權(quán)和民主國(guó)家模式下外國(guó)人正當(dāng)利益的趨向性這兩個(gè)問題。需要特別指出的是，兩位作者所指出的這種復(fù)雜性的正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)所要滿足的六項(xiàng)條件，其中仍然強(qiáng)調(diào)以所謂“民主國(guó)家”的承認(rèn)作為必要條件。然而，加入這種條件實(shí)際上改變了全球治理機(jī)制的性質(zhì)，主權(quán)國(guó)家的同意對(duì)于全球治理機(jī)制的正當(dāng)性來(lái)說已經(jīng)不再是一個(gè)充分條件。在筆者看來(lái)，由于這種復(fù)合性的標(biāo)準(zhǔn)把民主國(guó)家的同意作為全球治理機(jī)制的必要條件，實(shí)際上仍然非常側(cè)重倫理性的維度。

（二）反思西方學(xué)者對(duì)全球治理機(jī)制的合法性論證

如果僅從全球治理機(jī)制本身而言，無(wú)論是規(guī)范意義上的正當(dāng)性還是社會(huì)學(xué)意義上的正當(dāng)性，這些論述策略實(shí)際上并不否認(rèn)這些轉(zhuǎn)型后或者轉(zhuǎn)型中的全球治理機(jī)制在全球治理和全球公共事務(wù)上的巨大影響力和重要地位。關(guān)于各種全球治理機(jī)制的轉(zhuǎn)型是否成功、它們所發(fā)揮的作用從經(jīng)驗(yàn)性評(píng)價(jià)上看是不是積極的，即便答案是否定的，也并不意味著人們只能回到全球政府的思路下解決全球性問題。

在全球治理機(jī)制的正當(dāng)性論述策略中加入某種道德或者法律標(biāo)準(zhǔn)，在規(guī)范性的維度上是必然的。但在筆者看來(lái)，民族主權(quán)國(guó)家作為全球治理正當(dāng)性的來(lái)源這一判斷部分地正是通過全球治理機(jī)制得以體現(xiàn)。在全球治理正當(dāng)性的論證過程中，民族國(guó)家和全球治理機(jī)制兩者自身都會(huì)回應(yīng)民主、法治和某些道德標(biāo)準(zhǔn)，但民族國(guó)家是否實(shí)行法治不應(yīng)等同于民族國(guó)家參與全球治理的資格或條件。民族國(guó)家并不是全球治理機(jī)制的惟一參與者，也不是全球治理惟一的治理主體，只有在排除民族國(guó)家不是惟一參與者和惟一治理主體的情況下，全球治理才真正堅(jiān)持了多元行動(dòng)體共同參與的精神。

在筆者看來(lái)，任何一種全球治理機(jī)制合法性的論證模式，均需要結(jié)合特定時(shí)空條件和理論立場(chǎng)來(lái)加以思考。上述各種理論模式并未特別地注重法學(xué)意義上的正當(dāng)性的獨(dú)特地位，忽視了20世紀(jì)初以來(lái)國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域和國(guó)際法領(lǐng)域的重要進(jìn)展；同時(shí)也并未特別考察不同的行動(dòng)體特別是民族國(guó)家在此問題上分殊化的立場(chǎng)、主張和行動(dòng)策略。例如，在堅(jiān)持中國(guó)國(guó)家自主性的前提下，中國(guó)學(xué)者主要認(rèn)為應(yīng)當(dāng)廣泛發(fā)揮具備合法律性的各種政府間國(guó)際組織在全球治理中的作用，推進(jìn)其機(jī)構(gòu)改革，擴(kuò)大其代表性，等等。其核心主張之一是堅(jiān)持強(qiáng)調(diào)民族國(guó)家（nation-state）作為全球治理機(jī)制合法性來(lái)源的現(xiàn)實(shí)性狀況，警惕和反對(duì)可能被某種全球正義觀和全球性民主所包裝起來(lái)的大國(guó)霸權(quán)主義^[8，9]。

二、全球治理憲法化及其限度

（一）全球治理憲法化的主要理論主張

與基于法治對(duì)全球治理機(jī)制的定位及改革方向進(jìn)行檢視相比較，關(guān)于全球治理是否應(yīng)當(dāng)采取一種憲法化模式的討論，首先也是通過尋找法律的權(quán)威性來(lái)源來(lái)追求全球法律秩序的一種方式，并進(jìn)而討論全球治理是否可能有一種憲政式的結(jié)構(gòu)，因而這種主張還包括了建立更有效、民主甚至強(qiáng)有力的全球治理機(jī)制這樣的內(nèi)容。這類主張概括地說是主張“全球治理憲法化”，它首先是對(duì)全球治理正當(dāng)性問題的一種可能的解決途徑，同時(shí)它也力圖把自己與全球政府理論相區(qū)分。全球治理憲法化試圖為全球治理提出一整套具有憲法性質(zhì)的民主規(guī)則作為正當(dāng)性基礎(chǔ)。那么，全球治理是否可能以《聯(lián)合國(guó)憲章》為基礎(chǔ)進(jìn)行建構(gòu)？這一方案似乎仍然是以民族主權(quán)國(guó)家為中心的，也就是說這種憲法模式的基本因素仍然側(cè)重于以國(guó)家行動(dòng)體為中心。但如果我們重新考慮聯(lián)合國(guó)作為全球治理機(jī)制的規(guī)模和獨(dú)立性、國(guó)家以外的行動(dòng)體參與全球治理機(jī)制的逐步發(fā)展，那么在全球治理的憲法憲政模式的問題上，提出一些超越民族國(guó)家的、能夠有助于建立更為廣泛的憲法認(rèn)同的主張也是可能的。問題在于，全球治理是否可能實(shí)現(xiàn)憲法化，在于人們所主張的憲法化模式的性質(zhì)是什么。

在目前的全球治理研究中，經(jīng)濟(jì)憲政和政治憲政被區(qū)分開來(lái)。經(jīng)由對(duì)貿(mào)易自由原則的追求進(jìn)而主張經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的憲法化，是在強(qiáng)調(diào)由傳統(tǒng)的政治性的憲政轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)憲政^[10]。這一主張，其目的是通過在聯(lián)合國(guó)框架之外擴(kuò)張世界貿(mào)易組織的權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)全球治理。然而，WTO的憲法化甚至其他全球治理領(lǐng)域的憲法化以及與此相關(guān)提出的斯蒂芬·吉爾所說的新憲政^[11]，是在追求一種跨國(guó)的自由主義特別是自由民主資本主義，通過強(qiáng)化國(guó)際層面上的經(jīng)濟(jì)自由原則來(lái)論證世界貿(mào)易組織的支配性以及示范性作用，并可能進(jìn)一步擴(kuò)張到經(jīng)濟(jì)之外的領(lǐng)域。筆者將在下文討論WTO在全球治理中所應(yīng)扮演的角色時(shí)更深入地分析這一主張，在此只是指出，在為全球治理的規(guī)制體系尋找具有最高的權(quán)威來(lái)源的問題上，經(jīng)濟(jì)憲政和政治憲政是一致的。

但是，這種“憲法化”主張也面臨著一些困難。首先，憲政與全球治理是否相容、如何相容的討論揭示了憲法模式的困難。薩拉（Vincent Della Sala）認(rèn)為^[12]，這種“治理憲法化”的主張存在兩種難題：第一種難題是，主張憲法模式的論者需要想辦法解決治理的彈性和非正式性的種種問題，但一旦試圖把這種彈性和非正式性納入到法律的軌道、給予法律認(rèn)可，就意味著國(guó)家將繼續(xù)發(fā)揮其重要性，結(jié)果就是，在被認(rèn)為失去了其原有的權(quán)威之時(shí)，國(guó)家卻更具影響力；第二種困難在于，關(guān)于超越了民族國(guó)家之后世界秩序?qū)⒆呦蚝畏降膯栴}，治理理論并沒有提出一種明確的規(guī)范性理論。當(dāng)前，各種國(guó)際組織對(duì)專家和精英有著非常強(qiáng)烈的依賴，這種依賴一方面是對(duì)政治專制的抵抗，另一方面也可能是一種技術(shù)專制并傷害到民主。薩拉對(duì)“治理憲法化”模式的分析，一個(gè)有價(jià)值的地方在于揭示了憲法作為政治權(quán)力結(jié)構(gòu)及其限度的建構(gòu)，并進(jìn)一步指出了全球治理必須明確政治權(quán)威和政治權(quán)力由誰(shuí)掌握、如何運(yùn)行，否則，憲法就會(huì)失去它的目標(biāo)。上述討論的前設(shè)是，“憲法模式”認(rèn)為自近代以來(lái)，憲法所扮演的角色之一就是提供正當(dāng)民主規(guī)則，并因此為法治對(duì)政治權(quán)力的限制提供根據(jù)。要想實(shí)現(xiàn)治理憲法化，必須明確政治權(quán)威和政治權(quán)力在全球?qū)用嬗墒裁礃拥臋C(jī)制或者機(jī)構(gòu)掌握、如何運(yùn)行。只有把非正式的權(quán)力和機(jī)制通過一定方式制度化，才可能在政治權(quán)威流散化的背景下，論證全球治理之所以能超越民族國(guó)家是具有民主依據(jù)和正當(dāng)性的。在這一過程中，要想不改變"沒有全球政府的全球治理"這一主張的意義，只能訴諸于最具權(quán)威性的全球治理機(jī)制如聯(lián)合國(guó)或者世界貿(mào)易組織。

（二）全球治理憲法化與法治

在筆者看來(lái)，全球治理憲法化仍然是在試圖回答法律的淵源以及法律效力的最終權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)的問題，對(duì)這個(gè)問題的回答在很大程度上也決定了特定的全球治理憲法化的性質(zhì)是什么。無(wú)論是對(duì)WTO立法功能的強(qiáng)調(diào)，還是對(duì)國(guó)際貨幣基金組織這樣的全球治理機(jī)制尤其是其議事規(guī)則進(jìn)行變革的要求，這些都關(guān)系到全球治理的法律體系或者國(guó)際法的性質(zhì)及其理論基礎(chǔ)。國(guó)際法的局限性是否意味著需要一個(gè)世界國(guó)家或者世界政府以“主權(quán)者”的身份來(lái)提供法律淵源？國(guó)際法治以及世界法理論曾經(jīng)迫切需要回答這個(gè)問題。但是這個(gè)問題不適合現(xiàn)在的全球化進(jìn)程。局限于“法律是主權(quán)者的命令”這類觀點(diǎn)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，全球治理的法律淵源已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。局限于“法律是主權(quán)者的命令”，并不足以面對(duì)全球視角和超越主權(quán)者視角這樣的提問。另一方面，全球治理憲法化也提出了對(duì)于全球治理機(jī)制和國(guó)家行動(dòng)體來(lái)說值得重視的主張，也就是在論證全球治理機(jī)制和國(guó)家行動(dòng)體正當(dāng)性的時(shí)候，全球治理體系及其組成部分的目標(biāo)和權(quán)力都必須是明確和有限度的，同時(shí)全球治理機(jī)制的改革也是必要的。

就本文而言，要想在全球治理的意義上建設(shè)和實(shí)現(xiàn)法治，就必須得思考和尋找全球?qū)用嫔系母鞣N規(guī)則的權(quán)威從何而來(lái)。追問這一問題，很可能引發(fā)人們對(duì)全球治理仍然是一種中心化的、自上而下的治理的懷疑和擔(dān)憂。去中心化的傾向認(rèn)為，對(duì)于全球治理而言，無(wú)論其規(guī)則、行動(dòng)體乃至法治的類型是什么，其基本的趨向是去中心化的，因而在全球化進(jìn)程中，傳統(tǒng)的具有中心化傾向的規(guī)則如何成為法律、如何具備合法律性（legality），都不再是重要的問題甚至不必再追問這一問題[13]289。另一種傾向則認(rèn)為，全球治理要實(shí)現(xiàn)法治，必須以《聯(lián)合國(guó)憲章》為基礎(chǔ)，而現(xiàn)有全球治理結(jié)構(gòu)的變革應(yīng)該是重建一個(gè)自上而下的規(guī)范體系，盡管這種傾向并沒有承諾一種世界政府。上文已經(jīng)指出，法治所提出的法律的“合法律性”要求對(duì)于全球治理的規(guī)則體系是否能稱為法律是必要的，這一點(diǎn)不僅是法治作為全球治理的一種模式的必不可少的組成部分，也是全球治理本身是否能夠成為一種真正的“善治”所必備的部分。就本文的討論而言，后一種傾向所主張的自上而下的治理，不一定等于聯(lián)合國(guó)在全球治理中居于支配地位，并且我們還應(yīng)注意到：強(qiáng)調(diào)聯(lián)合國(guó)這樣的全球治理機(jī)制在整個(gè)全球治理規(guī)則體系中扮演的最重要的法律權(quán)威來(lái)源的角色之時(shí)，聯(lián)合國(guó)自身是不是在法治之外的，或者堅(jiān)守法治的。

因而，所謂全球治理是否可能遵循一種憲法模式的爭(zhēng)論，在全球治理法律規(guī)則體系的合法性標(biāo)準(zhǔn)問題上提供了一種解決方案，就此而言，全球治理的憲法模式與全球治理法治化是相通的。但更為重要的共通點(diǎn)在于，全球治理的憲法模式和全球治理法治化都主張：全球治理機(jī)制作為一種全球性公共權(quán)力，必須論證其自身的正當(dāng)性，其權(quán)力必須是受限制和制約的。

三、聯(lián)合國(guó)的法治化進(jìn)程

（一）作為一種全球治理機(jī)制的聯(lián)合國(guó)

聯(lián)合國(guó)是全球治理最重要的政府間國(guó)際組織，也是全球規(guī)制最重要的一種，無(wú)論人們從理論上贊同聯(lián)合國(guó)作為全球治理機(jī)制的作用，還是否定其是一個(gè)真正的全球治理機(jī)制，無(wú)論人們從全球治理的現(xiàn)實(shí)進(jìn)程來(lái)認(rèn)同聯(lián)合國(guó)所發(fā)揮的重要作用，抑或批評(píng)其扮演的角色甚至認(rèn)為聯(lián)合國(guó)是反全球治理的。而在筆者看來(lái)，聯(lián)合國(guó)不僅仍然是最重要的全球治理機(jī)制，同時(shí)也是法治作為一種全球治理的原則的重要載體。但是這種判斷建立在聯(lián)合國(guó)正處于向成為一個(gè)真正的全球治理機(jī)制的轉(zhuǎn)型過程的前提之上?，F(xiàn)在看來(lái)，“冷戰(zhàn)”結(jié)束以來(lái)關(guān)于聯(lián)合國(guó)改革方案的長(zhǎng)期討論，應(yīng)該被視為這個(gè)轉(zhuǎn)變過程的一部分。聯(lián)合國(guó)改革涉及到的方面很多，例如聯(lián)合國(guó)的定位、內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革和聯(lián)合國(guó)的目標(biāo)等等。聯(lián)合國(guó)是否應(yīng)該僅是一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)？聯(lián)合國(guó)應(yīng)該更加重視安全還是安全與發(fā)展并重？聯(lián)合國(guó)在經(jīng)濟(jì)事務(wù)上的作用與WTO如何協(xié)調(diào)？從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，聯(lián)合國(guó)是一種合適的全球治理機(jī)制嗎？相對(duì)于聯(lián)合國(guó)，全球治理可能有什么替代性的方案來(lái)代替聯(lián)合國(guó)的作用？

研究全球治理的學(xué)者對(duì)于聯(lián)合國(guó)及其改革的重視和各成員國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)改革的重視一樣普遍。赫爾德認(rèn)為，“聯(lián)合國(guó)潛在地提供了超越地緣政治的全球治理原則，并且有助于政府與非政府組織間的共同決策?！盵14]91對(duì)全球治理研究而言，焦點(diǎn)在于聯(lián)合國(guó)在其理論框架中是作為長(zhǎng)期目標(biāo)和長(zhǎng)期機(jī)制出現(xiàn)，還是作為短期機(jī)制和近期目標(biāo)出現(xiàn)，由此，聯(lián)合國(guó)應(yīng)當(dāng)扮演什么角色也有著不同觀點(diǎn)。在赫爾德的世界主義民主模式中，改革聯(lián)合國(guó)安理會(huì)、賦予發(fā)展中國(guó)家重要的發(fā)言權(quán)和有效的決策能力和建立通過國(guó)際制憲會(huì)議產(chǎn)生的聯(lián)合國(guó)第二公民大會(huì)是其短期目標(biāo)，相對(duì)應(yīng)的長(zhǎng)期目標(biāo)是：確立世界主義民主法并使不同領(lǐng)域的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)權(quán)力受制于新的《權(quán)利和義務(wù)憲章》；建立與區(qū)域、國(guó)家和地方相聯(lián)系的全球議會(huì)；建立包含民法和刑法要件的相互關(guān)聯(lián)的全球法律體系[14]293-294。在赫爾德的理論中，他所提出的聯(lián)合國(guó)改革方案是短期性的，只是通往建立一種全球議會(huì)的必要途徑。而聯(lián)合國(guó)框架之內(nèi)設(shè)立的聯(lián)合國(guó)第二公民大會(huì)，其立法權(quán)是否只限于批準(zhǔn)一部基本憲章，赫爾德的世界主義民主法理論沒有明確回答。當(dāng)然，赫爾德所提出的一些短期性聯(lián)合國(guó)改革目標(biāo)，例如要求改革聯(lián)合國(guó)安理會(huì)、增加發(fā)展中國(guó)家在聯(lián)合國(guó)的作用特別是發(fā)言權(quán)等等，是目前關(guān)于聯(lián)合國(guó)改革的共識(shí)。張文顯認(rèn)為：“‘全球治理的法治化指世界范圍的公共治理應(yīng)當(dāng)以《聯(lián)合國(guó)憲章》為根本大法和總章程，使《聯(lián)合國(guó)憲章》的宗旨和原則以及和平相處等公認(rèn)的國(guó)際關(guān)系準(zhǔn)則成為國(guó)際社會(huì)的行為準(zhǔn)則?！浞职l(fā)揮聯(lián)合國(guó)作為世界上最具普遍性、代表性和權(quán)威性的國(guó)際組織在國(guó)際事務(wù)中的主導(dǎo)作用以及其制定和執(zhí)行國(guó)際法基本準(zhǔn)則的核心作用，同時(shí)推進(jìn)聯(lián)合國(guó)改革，建立以聯(lián)合國(guó)為主導(dǎo)的、法治化的全球治理結(jié)構(gòu)和國(guó)際事務(wù)管理體制?！?sup>[15]在指出聯(lián)合國(guó)自身應(yīng)堅(jiān)持法治、不斷改革的基礎(chǔ)上，主張《聯(lián)合國(guó)憲章》是全球治理的“根本性規(guī)則”，其作用在于為全球治理的法律規(guī)則提供了一個(gè)明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)，從而能夠?yàn)槿蛑卫淼姆芍贫群透鞣N全球治理機(jī)制提供一種法律意義上的合法性論證，同時(shí)這也是中國(guó)目前相對(duì)最能接受的一種全球治理的規(guī)范性主張。因此，對(duì)聯(lián)合國(guó)與全球治理之關(guān)系的討論，一個(gè)重要的方面是對(duì)聯(lián)合國(guó)自身的思考。作為一個(gè)龐大的國(guó)際組織，聯(lián)合國(guó)自身的官僚化不容忽視。從法治的視角看，無(wú)論人們的關(guān)注點(diǎn)在于聯(lián)合國(guó)大會(huì)的立法性權(quán)威，還是在于安理會(huì)大國(guó)一致原則的利弊，其背后的難點(diǎn)是聯(lián)合國(guó)特別是聯(lián)合國(guó)安理會(huì)作為全球治理決斷者的角色如何服從于法治、受制于法治。

（二）反思聯(lián)合國(guó)的法治化進(jìn)程

值得注意的是，聯(lián)合國(guó)就“法治”所給出的各種定義，是否包含了對(duì)聯(lián)合國(guó)自身的規(guī)制？前聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)安南2004年8月3日在其報(bào)告《沖突中和沖突后社會(huì)的法治和過渡司法》中是這樣定義法治的：“‘法治是本組織使命的核心概念。這個(gè)概念指的是這樣一個(gè)治理原則：所有人、機(jī)構(gòu)和實(shí)體，無(wú)論屬于公營(yíng)部門還是私營(yíng)部門，包括國(guó)家本身，都對(duì)公開發(fā)布、平等實(shí)施和獨(dú)立裁斷，并與國(guó)際人權(quán)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)保持一致的法律負(fù)責(zé)。這個(gè)概念還要求采取措施來(lái)保證遵守以下原則：法律至高無(wú)上、法律面前人人平等、對(duì)法律負(fù)責(zé)、公正適用法律、三權(quán)分立、參與性決策、法律上的可靠性、避免任意性以及程序和法律透明?！?sup>[16]從法治理念的角度看，上述論述涉及到了很豐富的內(nèi)容，特別是還包含了一些實(shí)質(zhì)性的標(biāo)準(zhǔn)。但這一定義是針對(duì)沖突中和沖突后社會(huì)的法治建設(shè)所發(fā)表的論述，反映了安南對(duì)國(guó)家層面法治建設(shè)的看法。

顯而易見，國(guó)家層面的法治理論不能照搬過來(lái)適用于聯(lián)合國(guó)。聯(lián)合國(guó)改革并不是要把聯(lián)合國(guó)建設(shè)成一個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)類似于國(guó)家的全球政府。2005年世界首腦會(huì)議成果文件指出：“我們認(rèn)識(shí)到需要在國(guó)家和國(guó)際兩級(jí)全面遵守和實(shí)行法治，為此：（a）重申決意維護(hù)《憲章》的宗旨和原則以及國(guó)際法，并維護(hù)以法治和國(guó)際法為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序，這是國(guó)家間和平共處及合作所不可或缺的?！?sup>[17]這一文件把法治視為一個(gè)被普遍接受的觀念，但并沒有對(duì)法治給予一個(gè)較為完整清楚的定義。文件指出，加強(qiáng)國(guó)際法治的一個(gè)重要方面是在國(guó)家間爭(zhēng)端的問題上要強(qiáng)化國(guó)際法院的作用，并再次強(qiáng)調(diào)了聯(lián)合國(guó)大會(huì)作為主要的議事、決策和代表機(jī)構(gòu)的核心地位，以及聯(lián)合國(guó)大會(huì)在制定標(biāo)準(zhǔn)和編纂國(guó)際法過程中的作用。因此，從聯(lián)合國(guó)自身的實(shí)踐來(lái)看，聯(lián)合國(guó)作為一種全球治理機(jī)制如何實(shí)現(xiàn)法治并不清晰，也沒有得到足夠重視。

需要指出的是，關(guān)于聯(lián)合國(guó)在其改革和發(fā)展中如何貫徹法治原則，上文提到的諸如增加發(fā)展中國(guó)家的發(fā)言權(quán)、進(jìn)一步發(fā)展參與性決策、強(qiáng)調(diào)程序正義和透明度原則等等，其背后的核心和基礎(chǔ)是有機(jī)結(jié)合下面兩個(gè)方面的原則和訴求：全球治理多元主體的廣泛參與性，《聯(lián)合國(guó)憲章》的主權(quán)平等原則。

四、世界貿(mào)易組織的法治化進(jìn)程

（一）世界貿(mào)易組織憲法化理論的主要主張

在建立一種更有效的全球治理機(jī)制的問題上，一些學(xué)者主張世界貿(mào)易組織能夠代替聯(lián)合國(guó)作為全球治理核心機(jī)制的角色。這些學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)在實(shí)現(xiàn)世界貿(mào)易組織憲法化的同時(shí)擴(kuò)大世界貿(mào)易組織的權(quán)力，這種主張主要是基于經(jīng)濟(jì)全球化。僅就經(jīng)濟(jì)全球化和世界市場(chǎng)這一方面而言，盡管人們可以擱置全球化與這些方面的爭(zhēng)議性，它們卻不可避免地存在著市場(chǎng)失靈還是管制失靈這樣的爭(zhēng)論，這是彼得斯曼提出國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序（國(guó)際經(jīng)濟(jì)法）憲法化的原因之一^[18]。相對(duì)于聯(lián)合國(guó)的改革如何達(dá)致法治的要求，是否應(yīng)該把發(fā)展和經(jīng)濟(jì)事務(wù)交給世貿(mào)組織，把政治與經(jīng)濟(jì)、安全與發(fā)展分開？ 在這一背景下提出的世界貿(mào)易的憲法化、世界貿(mào)易組織的憲法化，不僅要考慮如下目標(biāo)：如何將貿(mào)易自由的國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則融合到國(guó)內(nèi)憲法體系；實(shí)現(xiàn)國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則的憲政、憲法功能；堅(jiān)持貿(mào)易自由化、反對(duì)貿(mào)易壁壘，而且也要考慮世界貿(mào)易組織對(duì)自由市場(chǎng)的承諾是否導(dǎo)致一種新自由主義指向的全球（經(jīng)濟(jì)）憲政主義?？ㄋ梗―eborah Cass）指出世界貿(mào)易組織的憲法化在目前還不能說是一個(gè)即成事實(shí)（fait accompli）^[19]，而世界貿(mào)易組織的憲法化在她看來(lái)可能有三種版本：第一種是制度管理者主義，即通過各種制度和規(guī)則來(lái)管理國(guó)家間多樣化的政策；第二種是以權(quán)利為基礎(chǔ)的憲法化，承認(rèn)參與貿(mào)易的權(quán)利，由國(guó)家法負(fù)責(zé)執(zhí)行；第三種憲法化模式是一種司法造法的模式，主張通過WTO上訴機(jī)構(gòu)發(fā)展一種世界貿(mào)易組織的憲政體系，采用憲法化的程序規(guī)則把貿(mào)易和諸如公共健康這樣的國(guó)內(nèi)事務(wù)加以合并?？ㄋ固岢龅倪@三種劃分，以第三種最針對(duì)當(dāng)前的討論，因?yàn)榈谌N版本最符合當(dāng)前WTO在司法方面比較發(fā)達(dá)而在立法方面停滯不前的情況，就如本文一再?gòu)?qiáng)調(diào)的WTO多哈回合談判正處于僵局。另一方面，WTO上訴機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中所發(fā)揮的積極作用和受到的廣泛稱贊也使得人們對(duì)其有了更高的期望。WTO上訴機(jī)構(gòu)不僅在其獨(dú)立性和強(qiáng)制力上被看作是WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制司法化的重要體現(xiàn)，趙維田教授曾撰文認(rèn)為WTO上訴機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍有擴(kuò)大的必要^[20]。同時(shí)，WTO上訴機(jī)構(gòu)還發(fā)揮著司法立法的功能[21] ，從而成為了司法造法的WTO憲法化模式的根據(jù)。

無(wú)論人們?nèi)绾慰创齏TO的立法功能與司法功能的關(guān)系，WTO憲法化的主張都應(yīng)視為表現(xiàn)了加強(qiáng)WTO的立法權(quán)特別是司法造法的權(quán)力的趨向。歐洲大陸學(xué)者更強(qiáng)調(diào)這種憲法化應(yīng)該是建立在契約式憲法之上的，并且世界貿(mào)易的憲法化是和各國(guó)憲法一起發(fā)揮作用的。上文提及的彼得斯曼就是歐洲大陸學(xué)者中的代表人物。而在《世界貿(mào)易憲法》一書中，美國(guó)學(xué)者約翰·麥金尼斯和馬克·莫維塞西恩認(rèn)為世界貿(mào)易組織在推進(jìn)貿(mào)易自由化的同時(shí)會(huì)促進(jìn)成員國(guó)的國(guó)內(nèi)政治民主。他們主張以遏制利益集團(tuán)這一自由貿(mào)易和民主共同的敵人為出發(fā)點(diǎn)，通過以美國(guó)式政體的分權(quán)機(jī)制的改良版本來(lái)重塑世界貿(mào)易組織的未來(lái)發(fā)展之路。對(duì)于非政府組織是否應(yīng)在爭(zhēng)端解決過程和政策制定方面發(fā)揮作用，他們持反對(duì)態(tài)度并認(rèn)為“為非政府組織提供接近權(quán)力中心的特殊方便，將會(huì)損害合理構(gòu)建的國(guó)際貿(mào)易體制所提供的關(guān)鍵利益：為促使貿(mào)易和民主共同繁榮而減少利益集團(tuán)權(quán)力的機(jī)制?！盵22]572

就WTO憲法化而言，歐美學(xué)者的共同點(diǎn)之一在于都在某種意義上擴(kuò)大WTO的權(quán)力。WTO作為一個(gè)全球公共論壇，是否應(yīng)該不再局限于削減關(guān)稅和反對(duì)貿(mào)易保護(hù)，或者應(yīng)該擴(kuò)展到非貿(mào)易的其他領(lǐng)域例如環(huán)境、勞工、人權(quán)和公共健康^[23]？毫無(wú)疑問，相對(duì)于關(guān)貿(mào)總協(xié)定，WTO的功能特別是司法上的功能已經(jīng)有了很大的發(fā)展。但WTO目前的主要作用還只是在貿(mào)易方面，并且WTO的功能更多地是程序性的。WTO是否應(yīng)該實(shí)質(zhì)性地?cái)U(kuò)展權(quán)力、制定更多的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則來(lái)促進(jìn)WTO之外其他領(lǐng)域的特定價(jià)值的實(shí)現(xiàn)？在筆者看來(lái)，應(yīng)該堅(jiān)持WTO自由貿(mào)易原則的定位。盡管自由貿(mào)易之外的價(jià)值對(duì)于全球治理來(lái)說可能是重要的，甚至通過經(jīng)濟(jì)手段和特定的WTO規(guī)則也可能促進(jìn)這些價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，但對(duì)于WTO來(lái)說，這就改變了WTO的本質(zhì)。這不是現(xiàn)有機(jī)制之內(nèi)的變革，而應(yīng)該說是一個(gè)全新的全球治理機(jī)制。同時(shí)，這些目標(biāo)和自由貿(mào)易這一原則本身也是需要檢視的。通過WTO來(lái)推廣這些價(jià)值，不僅要考慮這些價(jià)值進(jìn)入WTO機(jī)制之中本身是不是民主的，同時(shí)也要考慮這些價(jià)值是否有相對(duì)于WTO更好的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（二）世界貿(mào)易組織憲法化理論的限度

承認(rèn)WTO在世界經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮的巨大作用并不等于我們無(wú)條件地接受任何一種版本的WTO憲法化模式。在2008年金融危機(jī)仍然延續(xù)背景下，人們是否還期盼WTO發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)貿(mào)易領(lǐng)域甚至發(fā)展領(lǐng)域的作用？如果說金融危機(jī)之前，WTO在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮的作用潛藏著與聯(lián)合國(guó)相并列作為全球治理在經(jīng)濟(jì)和安全兩個(gè)領(lǐng)域的主要治理機(jī)構(gòu)的可能的話，那么隨著全球經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的權(quán)力重心轉(zhuǎn)向了關(guān)于是否需要一種新布雷頓森林體系的討論^[24]，那么人們就不會(huì)樂觀地估計(jì)世界貿(mào)易組織的作用。多哈回合談判在2008年金融危機(jī)全面暴露之前再次失敗已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。堅(jiān)持自由貿(mào)易的原則、反對(duì)貿(mào)易保護(hù)，與改革國(guó)際金融體系，都是目前全球經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最緊迫的事情。但是從全球經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的權(quán)力轉(zhuǎn)移來(lái)看，圍繞是否改革現(xiàn)有國(guó)際金融體系以及如何改革這一核心的幾次全球金融峰會(huì)，以及建立“新布雷頓森林體系”的主張，占據(jù)了當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)權(quán)力的核心。雖然這些峰會(huì)本身是沒有充分制度化的，但是比起WTO的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，由世界主要國(guó)家元首參與的全球金融峰會(huì)在決策層次上要更高一些。或許此前關(guān)于WTO的各種構(gòu)想過于雄心勃勃了，盡管其優(yōu)點(diǎn)在于走在一條制度化的道路上。WTO的制度化只是全球治理的一個(gè)方面，也就是WTO這樣的制度化的全球治理機(jī)制并不意味著非正式的全球治理機(jī)制的消失，也不意味著制度化程度較低的G8或者G20會(huì)被WTO取代。本文認(rèn)為，全球治理的制度化以及這種制度化應(yīng)該堅(jiān)持法治原則，只是全球治理的一部分。全球治理的制度化乃至法律化作為全球治理的一種解釋模式之時(shí)，其解釋力和其他理論一樣是有限的。

在筆者看來(lái)，WTO能夠堅(jiān)持貿(mào)易自由的原則，在全球金融危機(jī)的背景下堅(jiān)持按照WTO現(xiàn)有規(guī)則體系，在解決各種貿(mào)易爭(zhēng)端的過程中堅(jiān)持法治原則就是對(duì)全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)而全球發(fā)展最重要的貢獻(xiàn)。因此，WTO總干事拉米認(rèn)為WTO是“全球治理的一個(gè)實(shí)驗(yàn)室”，“WTO可以成為建設(shè)全球治理體制的核心參與者”^[25]，筆者也認(rèn)同WTO對(duì)于全球治理實(shí)現(xiàn)善治具有重要意義，但本文并不認(rèn)為擴(kuò)張WTO的權(quán)力甚至作為聯(lián)合國(guó)的一個(gè)替代品的觀點(diǎn)對(duì)于全球治理來(lái)說是一個(gè)好的主張。

基于上述討論，本文認(rèn)為，在“沒有全球政府的全球治理”的背景下，我們既要看到，各種政府間國(guó)際組織扮演著全球治理機(jī)制的角色、承載著全球治理的運(yùn)作，同時(shí)也要明確主張通過法治對(duì)這些國(guó)際組織的權(quán)力進(jìn)行必要和有效的限制。正是基于此，全球治理機(jī)制之間不僅應(yīng)有恰當(dāng)分工，這些機(jī)構(gòu)內(nèi)部還應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行必不可少的改革。在復(fù)雜而充滿道德政治爭(zhēng)議的全球化進(jìn)程中，全球治理機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵循法治的原則謹(jǐn)慎行動(dòng)。

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Rule of Law and the Legitimization of Global Governance Institutions

WANG Qi-cai

（Jurisprudence Research Center， Jilin University， Changchun 130012， China）

Abstract：One of the subjects of global governance is the institution of global governance stemming from various intergovernmental organizations， and it raises the question about the legitimacy of global governance. The constitutionalization of global governance is a possible approach on this problem， but it also have its limit. In fact， the constitutionalization of global governance is related to the rule of law as a principle of global governance. The discussion on the roles of UN and WTO illustrates that the rule of law is an important approach on the legitimization of global governance institutions.

Key words：global governance； international organization； legitimization； rule of law