唐穎煥

摘要：本文選取事業(yè)單位一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)較高的日常業(yè)務(wù)——采購，從事業(yè)單位內(nèi)控要素入手，著重于業(yè)務(wù)流程的梳理及關(guān)鍵點(diǎn)的管控，對(duì)此項(xiàng)業(yè)務(wù)內(nèi)部控制體系建設(shè)進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制 采購業(yè)務(wù) 控制措施

2012年11月，財(cái)政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，對(duì)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范和管控。根據(jù)規(guī)范的要求，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，規(guī)范、健全內(nèi)部控制，提升內(nèi)部控制管理水平，是擺在行政事業(yè)單位面前十分緊迫的課題。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

（一）事業(yè)單位內(nèi)部控制的含義

單位內(nèi)部控制是指事業(yè)單位為合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法、合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)單位包括預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等在內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。

（二）事業(yè)單位內(nèi)部控制要素分析

事業(yè)單位內(nèi)部控制要素主要包括以下五個(gè)方面：

1、內(nèi)部環(huán)境

內(nèi)部環(huán)境是實(shí)施內(nèi)控的基礎(chǔ)和前提，直接影響到單位內(nèi)部控制的貫徹和執(zhí)行。良好的內(nèi)控環(huán)境一般包括以下內(nèi)容：管理當(dāng)局對(duì)內(nèi)控的重視和支持、健全的組織機(jī)構(gòu)，科學(xué)的人員配備，合理的職責(zé)權(quán)限設(shè)置，明確的授權(quán)審批流程，規(guī)范的業(yè)務(wù)流程與制度，獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)等。

2、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是實(shí)施內(nèi)控的依據(jù)，通過及時(shí)識(shí)別、科學(xué)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中與實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，以合理確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)應(yīng)至少包括兩個(gè)要素，即目標(biāo)設(shè)定和風(fēng)險(xiǎn)管理，其中風(fēng)險(xiǎn)管理包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。

3、控制活動(dòng)

控制活動(dòng)是實(shí)現(xiàn)內(nèi)控的方法，單位根據(jù)內(nèi)控目標(biāo)，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，綜合運(yùn)用控制措施，以實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有效控制。常用的控制措施有不相容崗位分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開等。

4、信息與溝通

信息溝通是實(shí)施內(nèi)控的載體，及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地收集與內(nèi)控相關(guān)的信息，并使這些信息以適當(dāng)?shù)姆绞皆趩挝挥嘘P(guān)部門之間及時(shí)傳遞、有效溝通和正確應(yīng)用是實(shí)施內(nèi)控的重要條件。其要件主要有信息質(zhì)量、溝通制度、信息系統(tǒng)、反舞弊機(jī)制。

5、內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督是實(shí)施內(nèi)控的保證，通過對(duì)內(nèi)控的建立與實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督檢查，評(píng)價(jià)其有效性，發(fā)現(xiàn)缺陷并加以改進(jìn)，促進(jìn)內(nèi)部控制系統(tǒng)的良性循環(huán)。內(nèi)部監(jiān)督包括日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督。

二、內(nèi)部控制案例設(shè)計(jì)——采購業(yè)務(wù)內(nèi)控體系設(shè)計(jì)

X事業(yè)單位為一家從事文化教育事業(yè)的財(cái)政全額撥款單位，貨物及服務(wù)的采購支出占年度預(yù)算支出的比重近年呈逐步上升趨勢。X單位對(duì)采購活動(dòng)進(jìn)行了一定的控制活動(dòng)，但內(nèi)控現(xiàn)狀不能滿足日益增長的采購業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管控要求。本文嘗試結(jié)合內(nèi)控要素與流程控制，為X單位構(gòu)建采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制體系。

事業(yè)單位采購是一項(xiàng)涉及預(yù)算編制、采購組織、資金撥付等諸多環(huán)節(jié)的復(fù)雜性業(yè)務(wù)。構(gòu)建其內(nèi)部控制體系的總體思路是，對(duì)采購業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，通過系統(tǒng)分析，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，重點(diǎn)把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制點(diǎn)，把內(nèi)部控制的目標(biāo)、要素以及業(yè)務(wù)循環(huán)的過程三者融合為一體，促使內(nèi)部控制流程的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，保證內(nèi)部控制目標(biāo)和業(yè)務(wù)活動(dòng)目標(biāo)能夠同步實(shí)現(xiàn)。

（一）采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制環(huán)境營造

采購業(yè)務(wù)涉及人、財(cái)、物諸多方面，專業(yè)性較強(qiáng)，對(duì)控制環(huán)境的要求較高。內(nèi)控環(huán)境的營造關(guān)鍵在單位領(lǐng)導(dǎo)是否重視，能否帶頭在單位內(nèi)部形成良好的采購控制氛圍，同時(shí)要著力采購人員的職業(yè)道德操守、價(jià)值觀和能力標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。

（二）采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

采購業(yè)務(wù)密切關(guān)聯(lián)單位“實(shí)物流”與“資金流”，蘊(yùn)藏較大風(fēng)險(xiǎn)。采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的目標(biāo)是按照預(yù)算和法定程序組織采購活動(dòng)，控制采購成本，保證采購質(zhì)量，保證會(huì)計(jì)記錄中款項(xiàng)支付的真實(shí)合法性，提高財(cái)政資金使用效益，防止套取、浪費(fèi)財(cái)政資金，收受賄賂、損害單位利益等行為的發(fā)生。

采購業(yè)務(wù)中如果內(nèi)部控制執(zhí)行不力，可能存在下列風(fēng)險(xiǎn)：

采購行為違反國家法律法規(guī)，可能遭受外部處罰、經(jīng)濟(jì)損失和信譽(yù)損失；采購未經(jīng)適當(dāng)審批或超越授權(quán)審批，可能因重大差錯(cuò)、舞弊、欺詐而導(dǎo)致?lián)p失；請(qǐng)購依據(jù)不充分、不合理，相關(guān)審批程序不規(guī)范、不正確，可能導(dǎo)致單位資產(chǎn)損失、資源浪費(fèi)或發(fā)生舞弊；驗(yàn)收程序不規(guī)范，可能造成賬實(shí)不符或資產(chǎn)損失；付款方式不恰當(dāng)、執(zhí)行有偏差，可能導(dǎo)致單位資金損失或信用受損。

（三）采購業(yè)務(wù)流程及控制措施的確立

1、采購業(yè)務(wù)主要流程

流程主要涉及編制需求計(jì)劃和采購計(jì)劃、請(qǐng)購、選擇采購方式、制定采購文件、選擇供應(yīng)商、確定采購價(jià)格、訂立采購合同、管理供應(yīng)過程、驗(yàn)收、退貨、付款、會(huì)計(jì)控制、政府采購報(bào)備與公告登記等環(huán)節(jié)。

2、采購流程關(guān)鍵控制點(diǎn)及控制措施設(shè)計(jì)

在采購業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制流程中，應(yīng)著眼以下幾個(gè)方面的控制，并以此設(shè)置內(nèi)部控制流程中的關(guān)鍵控制點(diǎn)，建立相應(yīng)的控制措施。

（1）建立管理崗位責(zé)任制，明確相關(guān)部門和崗位的職責(zé)與權(quán)限，確保不相容職務(wù)能夠互相分離、制約。不相容的崗位主要有：采購需求的制定與審批；招標(biāo)文件的準(zhǔn)備與復(fù)核；詢價(jià)與確定供應(yīng)商；采購合同的訂立與審定；采購、驗(yàn)收與相關(guān)會(huì)計(jì)記錄；付款審批與付款執(zhí)行；采購活動(dòng)組織與質(zhì)疑投訴檢查。

（2）建立授權(quán)審批制度，明確審批人對(duì)采購業(yè)務(wù)的授權(quán)批準(zhǔn)范圍、方式、權(quán)限、流程、責(zé)任和相關(guān)控制措施，規(guī)定經(jīng)辦人辦理采購業(yè)務(wù)的職責(zé)范圍和工作要求，各級(jí)管理層必須在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)和承擔(dān)責(zé)任，經(jīng)辦人員也必須在授權(quán)范圍內(nèi)辦理業(yè)務(wù)。對(duì)于重大的采購事項(xiàng)，還應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行集體決策審批或者聯(lián)簽制度。

（3）建立歸口管理、分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)調(diào)與監(jiān)督機(jī)制，成立類似集體采購計(jì)劃監(jiān)督委員會(huì)這樣的聯(lián)合工作機(jī)構(gòu)，采購、資產(chǎn)、財(cái)會(huì)、審計(jì)、紀(jì)檢等部門人員直接參與，對(duì)采購申請(qǐng)、選定采購方式、招評(píng)標(biāo)、比質(zhì)比價(jià)、合同訂立、驗(yàn)收、付款等全過程實(shí)行管理、協(xié)調(diào)和控制。

（4）建立完善采購預(yù)算控制制度。采購預(yù)算是實(shí)現(xiàn)采購政策目標(biāo)最為重要的管理手段，是采購支出控制的源頭。單位應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)需求、經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)制定部門預(yù)算和采購計(jì)劃，特別要注意采購預(yù)算與其他預(yù)算的協(xié)調(diào)性，防止出現(xiàn)數(shù)據(jù)不符或是脫節(jié)現(xiàn)象。單位應(yīng)根據(jù)批復(fù)的預(yù)算及實(shí)際需求安排采購計(jì)劃，對(duì)于確因業(yè)務(wù)需要產(chǎn)生的超預(yù)算和預(yù)算外采購項(xiàng)目應(yīng)先按照規(guī)定申報(bào)追加或調(diào)整預(yù)算，獲得批準(zhǔn)后方能實(shí)施采購。

（5）采購流程控制關(guān)鍵點(diǎn)及管控措施

①編制需求計(jì)劃和采購計(jì)劃。指需求部門根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要提出需求計(jì)劃，采購部門匯總歸類需求，統(tǒng)籌安排采購計(jì)劃，并按規(guī)定的權(quán)限和程序報(bào)批的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。

這一環(huán)節(jié)關(guān)鍵點(diǎn)是控制需求或采購計(jì)劃是否合理，是否與單位事業(yè)發(fā)展目標(biāo)協(xié)調(diào)，是否結(jié)合庫存、交貨（交工）或提供服務(wù)的時(shí)間要求科學(xué)有序地安排計(jì)劃，需求部門是否指定或變相指定供應(yīng)商。

主要管控措施：一是需求部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)職能、業(yè)務(wù)開展實(shí)際需求盡可能準(zhǔn)確詳盡地編制需求計(jì)劃；二是采購計(jì)劃的制定應(yīng)綜合考慮單位整體發(fā)展目標(biāo)，年度工作計(jì)劃，重大項(xiàng)目的實(shí)施要求；三是采購計(jì)劃應(yīng)納入采購預(yù)算管理，作為單位剛性指令嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意變更或撤銷。

②請(qǐng)購與審批。指相關(guān)部門或人員依據(jù)職責(zé)權(quán)限進(jìn)行請(qǐng)購與審批的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。

這一環(huán)節(jié)關(guān)鍵點(diǎn)是控制是否建立實(shí)施了請(qǐng)購制度；請(qǐng)購是否經(jīng)適當(dāng)審批，是否存在越權(quán)審批。

主要管控措施：一是建立采購申請(qǐng)制度，依據(jù)采購商品、服務(wù)或工程的類型，確定歸口管理部門統(tǒng)籌申請(qǐng)；二是請(qǐng)購單應(yīng)經(jīng)具備相應(yīng)審批權(quán)限的人審核，審核時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注請(qǐng)購內(nèi)容是否準(zhǔn)確、完整，是否符合采購計(jì)劃，是否在采購預(yù)算范圍內(nèi)；購置的資產(chǎn)是否符合配置標(biāo)準(zhǔn)；重大的、技術(shù)性較強(qiáng)的采購業(yè)務(wù)是否經(jīng)專家論證，是否實(shí)行集體決策審批等。

③采購。指按照法定的采購方式和相應(yīng)程序?qū)嵤┎少?，按照公平、公正和競爭的原則擇優(yōu)確定供應(yīng)商，以最優(yōu)性價(jià)比確定采購價(jià)格，依法簽訂采購合同，對(duì)管理供應(yīng)過程進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤的一系列業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。

這一環(huán)節(jié)關(guān)鍵點(diǎn)是控制：是否按照法定要求選擇采購方式，確定采購渠道，采購定價(jià)機(jī)制是否科學(xué)，定價(jià)方式是否恰當(dāng)；是否未經(jīng)授權(quán)對(duì)外訂立采購合同，合同內(nèi)容是否存在重大疏漏或欺詐，是否對(duì)采購合同履行情況進(jìn)行了有效的跟蹤。

主要管控措施：一是依照政府采購法、招投標(biāo)法等相關(guān)規(guī)定合理確定采購方式，涉及節(jié)能、環(huán)保、安全產(chǎn)品的采購項(xiàng)目還應(yīng)執(zhí)行相關(guān)政策；二是建立科學(xué)的供應(yīng)商評(píng)估、準(zhǔn)入和淘汰制度，建立供應(yīng)商管理信息系統(tǒng)；三是健全采購定價(jià)機(jī)制，采取公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、協(xié)議供貨、詢價(jià)采購等多種方式，科學(xué)合理地確定采購價(jià)格；四是根據(jù)確定的供應(yīng)商、采購內(nèi)容、采購價(jià)格等情況，擬訂采購合同，準(zhǔn)確描述合同條款，明確雙方權(quán)利、義務(wù)和違約責(zé)任，按照規(guī)定權(quán)限簽署合同；五是建立嚴(yán)格的采購合同跟蹤制度，依據(jù)采購合同中確定的主要條款跟蹤合同履行情況，確保按質(zhì)按時(shí)完成采購。

④驗(yàn)收。指驗(yàn)收部門或?qū)Ｈ烁鶕?jù)驗(yàn)收制度和采購文件對(duì)采購的物品、工程或服務(wù)項(xiàng)目核對(duì)數(shù)量，檢驗(yàn)質(zhì)量，出據(jù)驗(yàn)收證明的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。

這一環(huán)節(jié)關(guān)鍵點(diǎn)是控制驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)是否明確、驗(yàn)收程序是否規(guī)范、對(duì)驗(yàn)收中存在的異常情況是否進(jìn)行了處理。

主要管控措施：一是制定明確的采購驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)；二是嚴(yán)格按照不相容崗位要求組織驗(yàn)收及入庫；三是驗(yàn)收時(shí)要求供應(yīng)商派人到現(xiàn)場，重點(diǎn)關(guān)注采購合同、發(fā)票等原始單據(jù)與采購項(xiàng)目的數(shù)量、質(zhì)量、規(guī)格型號(hào)等核對(duì)一致，并簽署驗(yàn)收證明，作為雙方確定責(zé)任的依據(jù)；四是對(duì)于驗(yàn)收過程中發(fā)現(xiàn)的異常情況，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告，查明原因并及時(shí)處理。

⑤付款。指財(cái)會(huì)部門審核采購預(yù)算、合同、有關(guān)單據(jù)憑證、審批程序等，按合同辦理款項(xiàng)支付，進(jìn)行賬務(wù)處理的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。

這一環(huán)節(jié)關(guān)鍵點(diǎn)是控制是否嚴(yán)格審查采購發(fā)票等票據(jù)；付款審核程序是否完備；付款方式是否恰當(dāng)，是否有有效的預(yù)付賬款、定金的配套管理。

主要管控措施：一是建立付款授權(quán)審批制度；二是嚴(yán)格審查發(fā)票等票據(jù)的真實(shí)性、合法性和有效性；三是根據(jù)國庫支付管理、銀行結(jié)算等規(guī)定合理選擇付款方式；三是建立預(yù)付賬款和定金的管理制度，確保資金安全。

（四）采購業(yè)務(wù)中的內(nèi)部監(jiān)督

單位應(yīng)建立內(nèi)部監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部控制活動(dòng)的再控制。內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)定期或不定期對(duì)采購控制流程的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，訪談內(nèi)控流程中的相關(guān)人員，查閱相關(guān)業(yè)務(wù)憑證，形成對(duì)采購內(nèi)控流程的評(píng)價(jià)，并指出其中存在的潛在控制風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)審部門要將檢查結(jié)果提交單位負(fù)責(zé)人，便于改進(jìn)內(nèi)控執(zhí)行中存在的問題，促進(jìn)單位內(nèi)部控制體系的完善，不斷防范采購風(fēng)險(xiǎn)，全面提升采購效能。

新的經(jīng)濟(jì)形勢、事業(yè)的分類改革、對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部管理提出了更新、更廣、更高的要求。建立完善科學(xué)規(guī)范的內(nèi)部控制體系、實(shí)施行之有效的內(nèi)部控制，促進(jìn)事業(yè)單位健康發(fā)展，提高公共服務(wù)的效率和效果是我們共同努力的方向。

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