臧臣

英國公法大家奧格斯所著《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟學(xué)理論》一書，是行政法、法和經(jīng)濟學(xué)等領(lǐng)域一部具有開創(chuàng)性意義的著作，作者在序言里就提出，如今的傳統(tǒng)公法和行政法的研究范式已經(jīng)難以對有關(guān)產(chǎn)業(yè)和商業(yè)行為規(guī)制提供充分的解釋。政府公權(quán)力對市場、社會等的規(guī)制，究竟有著怎樣的界限？這是所謂“監(jiān)管型國家的興起”以后一大難題。進入20世紀(jì)以后，所謂“警察與郵遞員”構(gòu)成的行政權(quán)力早已無法面對和解決現(xiàn)實中的種種問題，如工業(yè)化造成的污染、溫室效應(yīng)，私營部門的價格管制等等，政府是否應(yīng)該對市場進行限制，如何限制，效果如何，都是研究的重點。

奧格斯認(rèn)為，規(guī)制是一個含義廣泛的詞匯，它是一種行為控制，主要包括社會性規(guī)制和經(jīng)濟性規(guī)制，前者包括著安全與健康、環(huán)境保護、消費者保護等領(lǐng)域的規(guī)制；后者是一個比社會性規(guī)制范圍更小的行為，主要適用于具有壟斷傾向的產(chǎn)業(yè)。

政府的規(guī)制存在著一些目標(biāo)，首先是非經(jīng)濟性的目標(biāo)。第一個是分配正義，規(guī)制需要實現(xiàn)配置的效率，按照帕累托最優(yōu)的定義：帕累托最優(yōu)是在不使任何人境況變壞的情況下，而不可能再使某些人的處境變好。帕累托改進是指一種變化，在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個人變得更好。一方面，帕累托最優(yōu)是指沒有進行帕累托改進的余地的狀態(tài)；另一方面，帕累托改進是達到帕累托最優(yōu)的路徑和方法。帕累托最優(yōu)是公平與效率的“理想王國”。但是，帕累托改進的條件過于苛刻，卡爾多-希克斯效率則放松了限制，它是指第三者的總成本不超過交易的總收益，或者說從結(jié)果中獲得的收益完全可以對所受到的損失進行補償，這種非自愿的財富轉(zhuǎn)移的具體結(jié)果就是卡爾多-?？怂剐?。不論是帕累托最優(yōu)還是卡爾多-希克斯效率，都反映了對效率的追求，關(guān)心的是實現(xiàn)社會福利的最大化，至于如何在社會整體之間進行分配，則并不關(guān)心。但是，分配的不公平往往導(dǎo)致社會矛盾的計劃，從長遠(yuǎn)來看，也不利于社會效率的改進。非經(jīng)濟性目標(biāo)的規(guī)制，力圖實現(xiàn)分配正義。第二個目標(biāo)是家長主義，它本質(zhì)上是對個人自由的徹底干預(yù)，政府可能并不相信公民具有辨別是非或者有效保護自己權(quán)利的能力，因而施加了許多規(guī)制，如規(guī)定開車必須系安全帶、限制吸煙等等。一些臭名昭彰的行為的確有害于個人利益，也在一定程度上對社會具有負(fù)外部性。但是怎么干預(yù)才是正當(dāng)?shù)哪?？是否專家更能夠了解他人的真實情況，并作出更好的福利改進？家長主義不論結(jié)果好壞，在一定程度上與個人的自由是相背離的，有學(xué)者就認(rèn)為，家長主義的規(guī)制，很容易導(dǎo)致專制主義。但是，有學(xué)者提出某些人，尤其年輕人，并不能夠?qū)ψ陨淼陌l(fā)展進行有效的構(gòu)建，所以需要采用規(guī)制對其利益進行維護。奧格斯認(rèn)為，將家長主義建立在反對個人主義的觀點之上，很難具有確定性，并沒有說清楚何種干預(yù)是正當(dāng)?shù)?，只有證明個人能力存在嚴(yán)重的缺陷，才具有干預(yù)的正當(dāng)性，但這樣的交易成本太高，如對某一行業(yè)的限制，則會導(dǎo)致具有辨別能力的個體被剝奪做出選擇的權(quán)利。

規(guī)制的經(jīng)濟性目標(biāo)主要包括壟斷、公共產(chǎn)品、外部性、信息問題、協(xié)調(diào)一致問題和市場例外條件與宏觀經(jīng)濟考量。

針對外部性問題，奧格斯提出，外部性的解決，要考慮交易成本的問題，一個外部性會引發(fā)資源的錯誤配置，但行政手段可能成本過高，高于社會收益，因為這個原因，很多小問題就被忽略了，但這些問題累積起來，就是一個很大的成本。傳統(tǒng)的經(jīng)濟學(xué)總是假設(shè)信息是完全的，但很明顯，這樣的情況從來都不存在，私人只能處理他們能夠獲取的信息并在此基礎(chǔ)上做出理性的選擇，并且是效用最大化的選擇，這一假定是市場模式取得成功的關(guān)鍵所在。人類行為受制于有先理性，個人處理信息的能力是極其有限的，人們也曾經(jīng)試圖構(gòu)建一個決策模型以求實習(xí)效用最大化，但是這十分困難。協(xié)調(diào)一致的問題是非常復(fù)雜的問題，如交通規(guī)制，如此多的主體參與到交通當(dāng)中，對我們大部分人來說，靠右還是靠左行駛，并不是一個大問題，我們只關(guān)心別人是否也和我們一樣。規(guī)制的正當(dāng)性根基正是在于“它不是強迫人們?nèi)プ鏊麄儾⒉辉虻氖虑?，而是通過強制人們?nèi)プ鏊麄兿胱龅氖虑?。”還有一個有待討論的規(guī)制領(lǐng)域，也就是宏觀經(jīng)濟。這是一個非常重要的問題，比如通貨膨脹，無論對于什么政治體制來說，這都是必須控制的。對通脹率的控制，可以通過對合同和利率進行管制，現(xiàn)金的持有量應(yīng)該降低，這樣，商品和服務(wù)的價格會發(fā)生很大的變化，這種調(diào)整措施的行政成本是很大的。奧格斯進一步指出，通貨膨脹導(dǎo)致的資源配置的無效率，增加了投資風(fēng)險，投資額會減少，通脹也使得私人和企業(yè)更加難以區(qū)分引發(fā)價格上漲的兩種原因，一種是特定商品或服務(wù)的供給和需求的變化，一種是一般的通貨膨脹，即使這個問題不出現(xiàn)，市場中的決策者也不能再像過去那樣輕松地配置資源以滿足供給和需求的變化，且這種無效率將一直持續(xù)。

奧格斯對經(jīng)濟規(guī)制的手段，提出了很多見解。我著重分析價格控制手段。奧格斯將價格控制分為兩類：一是普通的競爭市場中的價格控制，二是非競爭性市場中針對壟斷性企業(yè)實施的價格控制。前者的目標(biāo)主要是實現(xiàn)分配正義，讓低收入者負(fù)擔(dān)得起某些商品，或者控制通貨膨脹。后者主要針對的是公用事業(yè)部門，這些部門僅僅依靠市場的力量是無法產(chǎn)生充分的價格競爭的。當(dāng)價格管制是基于分配正義的目標(biāo)時，首先，我們假定，競爭性的市場中，價格反映的是邊際成本，但這高于了低收入者的支付能力，并且低收入者必須購買這些生活品，那么能否利用價格控制保障這部分人的供應(yīng)？由于還存在著種種規(guī)制工具，比如財政補貼。經(jīng)濟研究認(rèn)為，價格控制是最低效的控制方式，實行一個地域市場自然價格的價格上限，將意味著某些供應(yīng)商無法從中獲得利潤，因此產(chǎn)品的生產(chǎn)和供應(yīng)都將有一定程度的減少，隨后市場后出現(xiàn)供應(yīng)不足的情況。供求關(guān)系的基本作用不能通過一部法律來消除。奧格斯對租金管制進行了研究，他發(fā)現(xiàn)，“公平租金”存在很高的行政成本，雖然它保護了既有承租人的利益，尤其是那些長期承租人的利益，但是，它也帶來了很多不良后果，比如，私人出租房屋的規(guī)模持續(xù)減少?？晒┏鲎獾姆课輸?shù)量的減少為“公平租金”創(chuàng)造了更大的需求，法律要求評估者在假定不存在供應(yīng)緊缺的前提下決定租金，更是加劇了這一惡性循環(huán)。