閆博慧

摘要：當前我國大調解機制運行過程中所面臨的問題，不僅是借助政府、發(fā)揚傳統(tǒng)、依托社會的問題，還有如何立法以順應時代潮流、適應社會演變、滿足人民需求的問題。這就要求我國不僅僅要就大調解機制的具體制度細節(jié)予以完善，還需在總括抽象的高度上明晰大調解機制的定位及法律載體設計，以構建統(tǒng)一高度、明確定位、“三位一體”完整的大調解模式。

關鍵詞：調解機制；缺陷；完善

中國特色的大調解機制包括人民調解、行政調解與司法調解的綜合統(tǒng)一，且司法調解為我國民事審判權的行使方式之一。我國大調解機制系在黨政統(tǒng)一領導下，實現(xiàn)解紛資源和權力整合而形成的一種多元化糾紛解決機制，能夠較為有效地解決積聚的糾紛矛盾，緩解各糾紛機構之間的混亂與無效狀態(tài)，以提高解紛效益、降低成本與風險，對社會公眾以及當事人而言極為有利。但大調解機制作為尚處于構建階段的新生事物，在機制內部運行過程中存在一些顯而易見之缺陷。

一、大調解機制的內在缺陷

（一）大調解機制帶有強烈的社會轉型期的過渡性特征，并采用了傳統(tǒng)的運作推動方式，制度定位缺乏理性設計

在架構實踐中，其盡管采用了司法中心、分工制約的外在包裝，但實際上仍主要依靠黨政權力為主導和基本依托。由此，大調解機制自始便招致一些質疑，例如，這種由地方黨委領導協(xié)調的機制是否會影響司法的獨立性，包括人民法院在內的“地方”政權是否會為了追求穩(wěn)定，而對當事人的訴權和處分權進行壓制和誘導之類，等等。并且，依據(jù)憲法、民事訴訟法等規(guī)定，人民調解是群眾性自治活動，人民調解委員會屬于群眾性自治組織，既不是基層人民政府或基層人民法院的下屬機構，也沒有全國性或地方性的統(tǒng)一組織，其與基層人民政府及人民法院的關系，不是隸屬和領導關系，而僅僅是指導關系。目前的大調解機制往往把人民調解工作歸于黨委政府領導下的調解中心，將人民調解的自治性以暗渡陳倉的方式轉換為行政性，此類做法是否違憲不能不說是一個發(fā)人深省的問題，即以政府為主導的協(xié)調機制盡管可以使各種程序和制度發(fā)生聯(lián)動和銜接，但其整體設計中仍然顯示出強烈的國家權力中心及司法至上的意識形態(tài)烙印——民間調解所蘊涵的一些重要社會功能難以發(fā)揮；另外，由于缺少法律的確認和理性的制度設計，其中的許多制度和程序定位不清。大調解機制本質上是一種針對特定時期糾紛解決需要而設立的應急性機制，適合在某些特定行政區(qū)域內施行。在這種格局中，調解中心或法庭的地方化同時得到加強，人民法院主要作為一種解紛工具而存在，而非權力制約機制，這種定位無疑會給地方社會治理帶來實效，但也會改變某些現(xiàn)代司法的理念和功能。因此，如果希望將大調解機制轉化為現(xiàn)代法律制度和社會治理機制，用于解決常規(guī)性的民事及行政糾紛，就需要在充分研討論證的基礎上，通過立法進衍合理的制度建構。

（二）大調解機制的合意完善不足

大調解機制，名為調解，按其本意，政府應站在客觀、中立之立場上，使得雙方自愿達成合意解決糾紛，即“像這種第三者（調解者）始終不過是當事人之間自由形成合意的促進者，從而與能夠以自己的判斷來強制當事人者的決定者區(qū)別開來的場面，可以視為調解過程的基本形態(tài)”[1]，但這種以強大行政權力的震懾力量為后盾的調解，合意的資源性不能不受到懷疑，極易出現(xiàn)合意的貧困狀況。且，定位于消除糾紛，維護穩(wěn)定的大調解出于對糾紛迅速平息的考量，除了給糾紛當事人提供一個說理場所之外，往往同時給予一個解決的方案。理論上來講，對于該方案糾紛當事人有接受與否之自由選擇權利，但從實際情況來看，正因為調解人握有行政權力，故而，此種方案往往喪失了選擇性而僅存規(guī)定性，合意不得不扭曲成為曲意。

（三）大調解制度激勵機制缺位

在全國大調解機制工作開展的過程中，各部門往往只作一般性倡導，缺乏相應的硬性要求和獎懲措施，致使部分部門無可避免地出現(xiàn)責任意識不夠，參與意識不強的情形，對大調解機制的健全而言無疑百弊叢生。

（四）大調解機制蘊涵著壓抑權利機制形成的危險因素

1.從社會組織與社會成員、社會意識的關系來看，如果社會的組織機構壓抑某一方面的意識，社會成員該方面的意識形態(tài)就不可能發(fā)達，經(jīng)過長時間的阻抑甚至可能減少到最低程度。我國目前有許多糾紛解決的機構，如黨政組織、工會、婦聯(lián)、人民調解等，它們有一個共性即非正規(guī)性，以化解糾紛、教民止爭為目的。其中的大調解機制也難逃此弊，在處理糾紛時，往往作出使雙方都妥協(xié)的結果，不是采取“非黑即白”的認定。其邏輯前提是一個巴掌拍不響，糾紛主體均有責任，常常是各打五十大板，結果模糊了是非界限。曠日持久，不但經(jīng)歷過調解的人是非界限不清，而且還會影響其他人的是非觀念。特別是民間調解走向大調解的今天，在解決糾紛時摻雜更多的人為因素，往往會影響到結果的公正性，而結果的不公正，自然便會妨礙人民權利意識、公正意識的提高。

2.從大調解機制對訴權行使的妨礙來看，大調解機制是不利于訴權保護的，以民事訴訟時效問題為例——訴訟時效是權利人向人民法院請求保護其民事權利的法定有效期限，公民、法人及其他組織進行訴訟，必須按照法律規(guī)定的訴訟時效進行行為，除非存有特殊情況，超過了訴訟時效即喪失司法強制保護權。在大調解機制中，一般民事案件都要經(jīng)過調解，而十分重視調解成功率的調解機構，往往將調解成否作為各種評比的重要指標，以便營造出一種民風淳樸、治理安定的表面現(xiàn)象，因此，其勢必反復調解，而這往往會延誤訴訟時效期間，當事人訴至人民法院，很難保護自己的權利。

（五）大調解機制內部組成部分存在相互錯位的缺陷

大調解機制本身形成了一種多元化機制，使原有各機構的部門利益、相互競爭和權力擴張欲望得到了較好的抑制，并將其轉化為一種合理和協(xié)調以及功能上的相互替代。但是，在大調解機制的格局中，各組成部分顯然也存在著一定程度的錯位：民間調解的行政化、行政調解的民間化以及司法調解與其他調解的交錯與混同等。不僅如此，在目前的制度中，還隱藏著一些深刻的沖突和矛盾，例如，訴訟費的進一步減輕，以及基層法院訴訟程序的簡易化、便民化措施，客觀上會抑制基于訴訟成本而選擇調解等非訴訟程序的動機，從而起到鼓勵訴訟的作用，并進而使得已經(jīng)營造起來的調解網(wǎng)絡及其作用受到貶抑。在沒有國家統(tǒng)一立法和制度的保證下，建立在地方政策和運動基礎上的大調解機制如何將各機構之間的合作與制約合理確定下來，仍是一個懸而未決的難題。[2]

（六）大調解機制內部組成部分自發(fā)靈活性保障缺失

在多元化糾紛解決機制中，不同的制度和程序應該具有自身特色和相對獨立的功能，以滿足當事人特定的需求和偏好。而在大調解機制格局中，追求司法調解、行政調解和人民調解的同質化、法制化或形式化的趨向十分明顯。表現(xiàn)在對各種調解程序設計相同的評價標準和激勵機制，對各類調解員制定相似的資格準入條件，在培訓中一律傳授法律原理、規(guī)則、程序和案例，等等，體現(xiàn)出一種單一化的價值目標和取向，然而，以人民調解為例，從實踐層面與調研資料來看，占絕大多數(shù)的、遍布基層農村的村委會調解不僅不可能一律達到規(guī)范化或專職化之類的要求，而且也不宜一概采用這種標準。同等的法制化標準體現(xiàn)了一種單一化傾向，并不能保證基層調解糾紛解決的效果，甚至可能扼殺其自治性、鄉(xiāng)土性、靈活性和其他內在價值。眾所周知，人民調解在社會關系的調節(jié)與社會秩序的穩(wěn)定和諧作用與意義深遠，是國家基層治理的基礎，這些調解組織在解決民事糾紛方面，基本能夠遵循法律的基本原則，并能在不違反法律的前提下融會地方民間規(guī)范和道德情理的作用，符合民眾接近正義和糾紛解決機制生態(tài)平衡之需要。盡管現(xiàn)今在自治能力低下和道德失范的社會背景下，其作用有限并受到懷疑，但卻保有巨大的潛力，故，將國家權力對于人民調解之滲透與治理維持在一個合理限度內，便成了人民調解發(fā)展的一大重要議題。此外，在這種同質化的趨勢之下，不僅行政調解被掩蓋在人民調解的形勢下，法庭化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解中心與人民法庭在功能、方式上也似乎并無二致，尤其是行政調處（包括裁決）的功能和作用并沒有從制度和程序上給予保障，仍存在著一些明顯的“缺位”，這樣，即使各機構不再為爭奪糾紛解決市場而競爭，亦難保證資源的合理配置和有效利用。另外，大調解機制亦在一定程度上壓抑了自發(fā)秩序的生存空間——相對人民調解這種群眾性的自發(fā)秩序，大調解機制可謂一種人為秩序。在一般情況下，周密的人為秩序可以縮減復雜性，增加預測的精確性，但容易崩潰，因為其缺乏適應事態(tài)的彈力，利用自發(fā)秩序可以擴大人們控制復雜事態(tài)的能力，但不能決定細節(jié)。因此，成熟的社會總是善于利用人為秩序與自然秩序之長，使其發(fā)揮相輔相成的作用。大調解機制把明顯的社會政策目標滲透其內，包容了自治性的人民調解生存空間，必然會使人民調解應有的簡便易行、通融靈活等功能處于麻痹狀態(tài)。

（七）大調解機制“三位一體”銜接不足

我國各地區(qū)在構建大調解機制的過程中，縱然將人民調解與司法調解進行了有效的對接，但行政調解，由于其分散于各級行政機關之中，自身尚不能形成統(tǒng)一體系，構成行政調解的一體化，更無須說達到與人民調解及司法調解有力銜接的高度，綜觀我國大調解機制架構實例亦可見，與行政調解的契合往往只是局限于信訪及治安領域，對于其他行政領域中所產(chǎn)生的糾紛鮮有涉足，如此便極易使得大調解機制“三位一體”結構有名無實，行政調解脫節(jié)于其他兩大調解機制，無疑會對社會矛盾糾紛的高效有力解決形成阻力。另外，大調解機制統(tǒng)一領導機構的模糊亦為造成各組成部分單兵作戰(zhàn)的癥結之一，目前，我國許多地區(qū)對于大調解機制統(tǒng)一領導機構往往只是籠統(tǒng)為黨委領導——從人民法院、行政機關及司法行政部門所理解的各自不同角度出發(fā)，就“大調解”概念的理解尚存差異，更不用說統(tǒng)一認識、相互配合、進行有力對接。對大調解機制組織原則與成分構建的理解偏差以及具體統(tǒng)一領導機構的缺失無疑梗阻了該多元化糾紛解決機制的運作。

二、構建大調解機制統(tǒng)一高度、明確定位、“三位一體”的完整模式

（一）大調解機制的解紛定位

一般而言，人民對大調解機制的定位是根植于更深層的對糾紛和訴訟的看法。因而，定位大調解機制必然首先要求樹立正確的糾紛觀與訴訟觀。就人們對糾紛的不同看法，可分為厭訟觀與好訟觀。前者習慣把糾紛與秩序相對立，不愿從積極的意義上評價糾紛與價值的關系，認為糾紛即意味著對秩序的破壞。此種看待訴訟的觀點是自我國古代以來，自然經(jīng)濟的經(jīng)濟形勢、宗族式統(tǒng)治和崇尚和諧文化基礎等因素共同作用而成，使得我國立法和司法總是在懲處糾紛造作者、興訟者的理念下運作，從而制造了中國社會從來并且一直將在無權利狀態(tài)下延續(xù)與繁盛之情形；后者則以西方國家為代表，該觀點傾向于運用訴訟手段解決糾紛，對訴訟抱有認同感和信任感。事實上，沖突固然會沖擊一定的秩序，但卻并不等于公開的暴力，無可否認它還包括競爭和價值標準上的分歧。糾紛并不是破壞社會在總體上順利運轉的偶然事件，它是社會生活中一個持續(xù)存在和不可避免的組成部分。社會作為一個統(tǒng)一體，總是具有收斂方向和擴散方向在不可分離地相互滲透與作用，糾紛從來就是雙方當事人極力相互分散的多極化行為的匡正運動，[3]而訴訟亦系作為通過理性對話達到統(tǒng)一制度化的裝置而存在。

大調解機制自建立以來，在全國范圍內，通常被強調其應把防止人民內部矛盾激化作為重點，極力擴張行政權力，即定位為維護社會穩(wěn)定、加強社會治安的價值目標所牽制，出現(xiàn)此種現(xiàn)象或多或少都與我國惡訟觀念根深蒂固緊密相連，而就目前社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及矛盾糾紛表現(xiàn)來講，大調解機制之定位應當明確為解決糾紛與保護權利。糾紛在任何社會都是一種客觀存在，人類社會在古往今來的若干矛盾產(chǎn)生與發(fā)展的過程中并未崩潰卻反而一步步走向文明，這一切在一定意義上都是依賴糾紛的解決而來。因此，從最一般的意義上，將大調解機制定位于解決糾紛是社會的最基本需要，并且不可否認其仍有教民諭民之功，而此處的糾紛，不論是指人民調解、司法調解抑或是行政調解，均應當概指由當事人雙方同意選擇進行調解的社會矛盾——充分尊重與保障糾紛主體之選擇權，且上述所論及的社會矛盾應多為從糾紛的性質、影響上可判斷為群體性糾紛之社會爭端。此種定位應當為大調解機制應有之義。

（二）大調解機制的統(tǒng)一立法構建

為進一步規(guī)范這些制度，各地已制訂了一些相關地方性法規(guī)和政策，同時，制定綜合性調解法的呼聲亦日益高漲，頗有破殼待出之勢，其意義主要有：[4]

1.制定統(tǒng)一綜合性調解法有利于確立、重申、提倡社會和諧理念，提升人民調解、司法調解及行政調解之法律地位。國家以立法對該三大非訴訟解紛機制進行認可、支持與倡導，是當代世界各國共同的發(fā)展趨勢，我國在20世紀80年代開始的法制建設進程中，曾出現(xiàn)過一些簡單過度推崇甚至迷信國家法律和司法權以及正式的司法制度和裁判的作用，而忽略了訴訟的局限性和弊端以及司法資源的有限性的情況，使得社會凝聚力與自治自律、協(xié)商與和解甚至調解一度受到冷落甚至鄙棄。盡管今天各級法院及政府已轉變了政策和理念，但是公眾意識和社會觀念的轉變尚需時日，并需要通過立法加以引導和保障，使其合法化和正當性得到法律保障。

2.一部科學的綜合調解法，對于構建多元化糾紛解決機制至關重要。目前，我國新型糾紛的層出不窮使得我國許多法律規(guī)定已明顯滯后，此時制定的綜合調解法，既是對前一個階段的經(jīng)驗和教訓進行總結，又是對糾紛解決機制進行合理建構和整合的理想契機。制定綜合調解法，不僅可以明確界定各種調解機構的權限、效力、人員構成及資質，劃定該三大非正式解紛機構的地位、功能、建立方式、活動空間、權利義務責任等，還可以解決非訴訟程序與司法程序之間的銜接問題，減少各種機制之間的沖突和重復，并且還可以在滿足當事人選擇需求的同時，減少司法及其他社會資源的浪費以及解紛成本，提高糾紛的效益和社會效果，此外，其還可完善對調解的司法審查與救濟程序，保障當事人的合法權益和社會公正。

3.通過制定綜合性調解法，可以在統(tǒng)一的前提下促進各種地方性及專門性解紛機制的發(fā)展，并保證其穩(wěn)定性、連續(xù)性與規(guī)范性。調解甚至于其他解紛機制都是經(jīng)驗性和實踐先行的，往往涉及多個主管部門和多種程序的銜接，如果政策不統(tǒng)一或反復多變，不僅會使民眾和當事人無所適從，也會嚴重地挫傷基層工作者的積極性與創(chuàng)造力；另外，由于我國各個地方在經(jīng)濟社會發(fā)展程度、民眾的文化傳統(tǒng)、習俗和道德水平方面存在諸多不同，如果有關基層司法的制度和規(guī)則過于細致與統(tǒng)一，又難以適應各地的差異性，同樣很難達到良好效果。多元化糾紛解決機制的一個重要的理念和角度，就是提倡盡可能地根據(jù)各地方和各種糾紛的類型的特點和差異性，有針對性地建立靈活多樣的機制或程序，通過國家制定統(tǒng)一的綜合調解法確立基本原則與發(fā)展戰(zhàn)略，同時授權各地以地方性立法或細則進行補充，保持一定的靈活性和變通性。因此，調解法的制定應該兼顧統(tǒng)一性、穩(wěn)定性、連續(xù)性與多元化及靈活性的協(xié)調，通過統(tǒng)一的調解法既能對各種性質、功能及形式的調解進行統(tǒng)合，又能最大限度地保留極具靈活性與開放性的發(fā)展空間。

4.通過制定綜合性調解法，能夠確立調解的基本原則和規(guī)范，提高調解的正當性、合理性、公平與效益，減少調解的弊端與錯誤的概率，并提供必要的救濟機制。我國盡管擁有悠久的調解文化，但是面對法治建設和社會轉型期特有的背景，以往關于調解的原理、觀念、制度、程序和方法等都顯得不足以為用，在具體的糾紛解決過程中也往往會出現(xiàn)違反調解原則和規(guī)律的做法，如強制調解等，需要通過立法加以規(guī)范；再有，亦需要通過特定的立法技術在規(guī)范調解機構和調解活動的同時，建立起科學合理的激勵制裁機制，鼓勵誠信，減少被濫用和錯用的可能，提供制約和救濟、糾錯的保障，從而達到公平與效率兼顧的目標。

（三）大調解機制的獎懲及領導制度構建

獎懲制度的建立，對于大調解工作的開展顯存激勵之效，對于目前各地區(qū)各部門凸顯出的工作熱情不足，效率低下的問題頗有實效。因此，在現(xiàn)今大調解機制架構背景下，應當將大調解工作納入黨建經(jīng)濟一體化目標，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一考核，對調解化解糾紛成績突出的單位、部門和個人進行表彰獎勵，對調解工作不力致使社會矛盾高發(fā)的予以責任追究；另外，即需在一體化的高度將地區(qū)范圍內對大調解工作的統(tǒng)一領導責任具體到該地區(qū)個體部門，具體到干部個人，并建立相應問責機制，有力監(jiān)督與指導各組成部分聯(lián)席會議的召開及銜接制度的運作，真正使得“三位一體”的結構得以完整實現(xiàn)。

（四）大調解機制實踐的內部銜接完善

可見，“三位一體”結構的落實，對于大調解機制的完善而言舉足輕重，關系著該機制是否發(fā)揮著其應有價值。在大調解機制日益發(fā)展與完善的今日，在立法高度對人民調解、行政調解與司法調解三大組成部分之銜接予以統(tǒng)一抽象與具體論述相結合的今天，綜合性調解法之制定十分必要且意義重大。而正因立法內容總是于社會實踐基礎之上提煉而成，故，在實現(xiàn)人民調解、司法調解與行政調解兩兩對接的進路層面中，可做如下調整：第一，將人民調解與治安調解相結合。建立人民調解結合公安機關調解制度和調查取證協(xié)作等制度，遇到重大、復雜、疑難并可能激化的矛盾糾紛或群體性事件，由人民調解員和派出所干警共同出面，進行疏導，穩(wěn)定局勢。然后根據(jù)糾紛性質，由有關部門進行處理。第二，便是將人民調解與司法調解相結合。完善訴前告知、訴中委托和信息反饋三項制度，將爭議不大、案情簡單和不符合起訴條件的案件，及時移交人民調解委員會解決；積極探索將輕微刑事案件和刑事自訴案件移交人民調解組織調解的工作模式。通過人民法院確認，賦予人民調解協(xié)議以強制執(zhí)行力。第三，將人民調解與行政調解相結合。注重發(fā)揮人民調解員依法代表基層人民政府居間主導行使行政調解的職能，積極引導當事人對行政單位受理的民事糾紛、經(jīng)濟糾紛、合同糾紛及輕微刑事糾紛案件等選擇人民調解。第四，結合人民調解與信訪工作，建立工作交流制度，信訪部門將人民調解組織能夠調解解決的糾紛，及時分流到人民調解組織進行調解，對信訪部門分流來的糾紛，不屬于人民調解組織受理范圍或調解不成的，人民調解組織及時移交有權管理的行政機關或人民法院處理。[5]第五，明確三者在大調解機制中所堅持的不同原則，人民調解作為“糾紛解決第一道防線”與行政調解應當一并充分發(fā)揮其優(yōu)先作用，力求以簡單快捷的方式與低廉的成本將社會矛盾平息于萌芽狀態(tài)之中，而司法調解則不能無限制地一味強調其優(yōu)越地位，人民法院在解決當事人訴求過程中應當區(qū)分情況，僅就某些特殊情形（如離婚、宅基地糾紛等）采用調解前置程序，其余均依照當事人自愿處分權的行使，能調則調，當判則判，調解不成，及時判決。

參考文獻：

[1] [日]棚瀨孝雄.王亞新譯.糾紛解決與審判制度[M].北京：中國政法大學出版社，2004：136.

[2] 范愉.糾紛解決的理論與實踐[M].北京：清華大學出版社，2007：555.

[3] 李廣輝，孫永軍.關于大調解之法理思考[J].汕頭大學學報（人文社會科學版），2002，（3）.

[4] 范愉.糾紛解決的理論與實踐[M].北京：清華大學出版社，2007：562-564.

[5] 梁宇玲.構建大調解機制之關鍵[J].法治論壇，2009，（2）.