郝雅燁子
(武漢大學(xué)國際法研究所,湖北武漢 430072)
國際非政府組織在氣候變化條約體系中參與司法程序的建構(gòu)性思考
郝雅燁子
(武漢大學(xué)國際法研究所,湖北武漢 430072)
哥本哈根會(huì)議、坎昆會(huì)議和多哈會(huì)議,讓氣候變化條約體系未來的發(fā)展走向成為國際法研究的重點(diǎn)。在氣候變化條約體系中,國際非政府組織一直對其發(fā)展起著重要的推動(dòng)作用。因此,應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)非政府組織以“法庭之友”的身份參與到國際司法機(jī)關(guān)的爭端解決程序中。
氣候變化條約;非政府組織;《奧胡斯公約》;法庭之友
自聯(lián)合國成立以來,國際非政府組織逐漸成為國際立法和司法過程中不可或缺的一部分。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)來自于多方面原因。首先,許多國際非政府組織掌握特定領(lǐng)域最為前沿的專業(yè)知識和信息,因而許多專業(yè)領(lǐng)域的國際條約的談判和締結(jié)就不可避免的需要借助一些非政府組織的力量。更重要的是,隨著國際法的主題從國家間共存向國際合作的發(fā)展,越來越多關(guān)系到全人類共同命運(yùn)的問題進(jìn)入了國際法規(guī)范的領(lǐng)域,而非政府組織作為公民社會(huì)的代表,自然迫切要求在關(guān)系到人類切身利益的問題上發(fā)出自己的聲音。
國際環(huán)境法尤其是氣候變化法無疑是國際法與非政府組織間互動(dòng)最為活躍的領(lǐng)域之一。而哥本哈根會(huì)議、坎昆會(huì)議和多哈會(huì)議,更是讓氣候變化條約體系未來的發(fā)展走向成為國際法研究的重點(diǎn)。本文就國際非政府組織對氣候變化條約體系的推動(dòng)和影響為出發(fā)點(diǎn),從理論和實(shí)證角度檢視當(dāng)前的氣候變化條約乃至整個(gè)國際環(huán)境法領(lǐng)域在非政府組織地位問題上的缺陷和不足,最后結(jié)合目前已有的相關(guān)國際法實(shí)踐,對國際非政府組織在將來達(dá)成的氣候變化條約中參與司法程序進(jìn)行建構(gòu)性的思考和展望。
非政府組織對氣候變化條約體系的發(fā)展發(fā)揮了重要作用,然而無論是從實(shí)踐上還是從理論上看,非政府組織在當(dāng)前的氣候變化條約體系中地位仍然十分尷尬。
首先,從最具代表性的幾個(gè)氣候變化條約的文本分析。雖然《框架公約》在第4條規(guī)定“鼓勵(lì)包括非政府組織在內(nèi)的最廣泛公眾參與”,但是參與的對象僅限于“提高與氣候變化有關(guān)的教育、培訓(xùn)和公眾認(rèn)知”。這就意味著,非政府組織只能在條約的“體制外”發(fā)揮影響力,而無法直接影響條約的締結(jié)和執(zhí)行,更不可能參與到條約的司法程序當(dāng)中。在《框架公約》的基礎(chǔ)上,《京都議定書》也并未細(xì)化包括非政府組織在內(nèi)的公眾參與的方式,而僅僅規(guī)定:締約國應(yīng)當(dāng)“在國家一級促進(jìn)公眾意識和促進(jìn)公眾獲得有關(guān)氣候變化的信息”。2007年的《巴里島路線圖》似乎對公眾參與給予了更多的重視,其在第一條C款中規(guī)定:鼓勵(lì)多邊機(jī)構(gòu)、公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域及公民社會(huì),通過相互協(xié)助的行動(dòng)和過程,支持全人類對氣候變化一致、共同的適應(yīng)。根據(jù)國際關(guān)系的傳統(tǒng)理論,社會(huì)組織被分為兩大類,即公共領(lǐng)域——國家、政府部門和私人領(lǐng)域——經(jīng)濟(jì)、市場部門,而公民社會(huì)便是新近崛起的“第三部門”,非政府組織正是公民社會(huì)的典型代表。因此,在《巴厘島路線圖》中似乎將國家與非政府組織作為了平等的行為主體,而非僅僅要求非政府組織配合、支持國家的行為;但是共同行動(dòng)的目的則是空泛的“增強(qiáng)人類對氣候變化的適應(yīng)力”,這樣的模糊規(guī)定同樣沒有明晰非政府組織在氣候變化條約中的地位。實(shí)際上,以上的問題不僅僅體現(xiàn)在氣候變化條約中,非政府組織在整個(gè)國際環(huán)境法領(lǐng)域都面臨這樣的窘境——約文往往提到非政府組織的作用,但是對其地位卻態(tài)度模糊。
其次,從監(jiān)督條約實(shí)施的角度來看,雖然諸如綠色和平組織等許多國際非政府組織都致力于監(jiān)督各國履行氣候變化條約,但是目前的制度設(shè)計(jì)卻使得這些掌握第一手資料的非政府組織沒有法定途徑,正式參與到監(jiān)督條約實(shí)施的程序中來?!犊蚣芄s》和《京都議定書》規(guī)定了三個(gè)獨(dú)立的程序和規(guī)則來解決締約國不履行條約的問題,分別是:“深度專家審評”“多邊協(xié)商程序”以及“違法審查程序”。
其中“深度專家審評”是評價(jià)締約國是否履行其承諾的第一步。該步驟會(huì)對一個(gè)國家履行承諾的情況進(jìn)行全面完整的評估。但是專家組必須由“《框架公約》締約方和在適當(dāng)情況下政府間組織提名的專家中遴選出的成員組成”。因此,在這一非政府組織最有可能參與,同時(shí)也能夠做出巨大貢獻(xiàn)的步驟中,并未給非政府組織留下任何進(jìn)入的可能?!岸噙厖f(xié)商程序”在締約方之間進(jìn)行,自然不可能有非政府組織參加的余地。而在最后的“違法審查程序”中,專門建立的“合法性委員會(huì)”只有在收到“深度專家審評”的專家組以及締約方提出的“履行問題”后,才能啟動(dòng)“違法審查程序”。因此,即便有非政府組織掌握了某個(gè)締約國不履行承諾的確鑿證據(jù),也無法向“合法性委員會(huì)”提出“履行問題”,從而啟動(dòng)“違法審查程序”。
將非政府組織的地位在氣候變化條約中進(jìn)行規(guī)范,無疑將更大的發(fā)揮非政府組織不可替代的作用,從而使得氣候變化這一關(guān)系到全人類命運(yùn)的問題真正由全人類來共同解決,同時(shí)非政府組織的活動(dòng)也就有了更多的法律保障。因此,從目前的國際實(shí)踐,應(yīng)賦予非政府組織參與爭端解決等司法過程的權(quán)利。
公眾參與環(huán)境領(lǐng)域司法程序的權(quán)利最早由《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》賦予,該宣言的原則十規(guī)定:“環(huán)境問題最好在所有有關(guān)公民在有關(guān)一級的參加下加以處理。在國家一級,每個(gè)人應(yīng)有適當(dāng)?shù)耐緩将@得有關(guān)公共機(jī)構(gòu)掌握的環(huán)境問題的信息,其中包括關(guān)于他們的社區(qū)內(nèi)有害物質(zhì)和活動(dòng)的信息,而且每個(gè)人應(yīng)有機(jī)會(huì)參加決策過程。各國應(yīng)廣泛地提供信息,從而促進(jìn)和鼓勵(lì)公眾的了解和參與。應(yīng)提供采用司法和行政程序的有效途徑,其中包括賠償和補(bǔ)救措施?!薄秺W胡斯公約》將這一權(quán)利更加明確,同時(shí)賦予了非政府組織訴諸法律的權(quán)利。
對于非政府組織參與司法程序,首先,從《奧胡斯公約》的實(shí)踐情況看,非政府組織在公約體系內(nèi)已經(jīng)可以直接向“合法性委員會(huì)”提出針對締約國的申訴,并且已有申訴得到支持的先例;另一方面,如果從國際司法機(jī)關(guān)(比如國際法院)受理爭端的角度分析,非政府組織若想以自己的名義起訴還是相當(dāng)困難的。
《奧胡斯公約》為保障公眾參與的積極性和有效性,公約從信息獲取、參與決策及訴諸法律三個(gè)方面賦予了公眾參與權(quán)利,規(guī)定了國家所承擔(dān)的相應(yīng)義務(wù)。公約明確將非政府組織納入“公眾”范疇,規(guī)定“公眾”是指一個(gè)或多個(gè)自然人或法人,以及按照國家立法或?qū)嵺`,兼指這種自然人或法人的協(xié)會(huì)、組織或團(tuán)體,“所涉公眾”指正在受或可能受環(huán)境決策影響或在環(huán)境決策中有自己利益的公眾,并指出倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)并符合本國法律之下任何相關(guān)要求的非政府組織應(yīng)視為有自己的利益。
《奧胡斯公約》生效以后,其“合法性委員會(huì)”受理的第一批五個(gè)案件全部是由非政府組織針對締約國違反公約的情形提出的,分別是:(1)“綠色援助”組織起訴哈薩克斯坦(違反《奧胡斯公約》第4條第1款、第7款;第6條第6款;第9條第1款);(2)“綠色援助”組織起訴哈薩克斯坦(違反《奧胡斯公約》第6條2—4款、6—8款;第9條第3款、第4款);(3)“Ecopravo-Lviv”組織起訴烏克蘭;(4)“潔凈空氣行動(dòng)小組”組織起訴匈牙利;(5)“摩爾多瓦非政府組織“起訴土庫曼斯坦。更重要的是,以上五項(xiàng)來自非政府組織的申訴全都不同程度的獲得了“合法性委員會(huì)”的支持。
由此可見,《奧胡斯公約》規(guī)定的非政府組織訴諸法律的原則得到了很好的執(zhí)行。而非政府組織也充分利用了這一制度,在監(jiān)督締約國履行條約義務(wù)方面發(fā)揮了重要作用。將這樣的制度借鑒到未來的氣候變化條約中既有其必要性,又有其可行性。首先,正如上文提到的一樣,目前氣候變化條約體系中執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制的啟動(dòng)只能來源于締約方政府或者專家小組專家提出的問題。而許多充分了解締約國履行情況的非政府組織即便掌握確鑿的證據(jù),也無法提出申訴。如果借鑒《奧胡斯公約》的監(jiān)督機(jī)制,無疑將促使氣候變化條約的締約國更好的履行條約義務(wù)。其次,從《奧胡斯公約》已有44個(gè)締約國的現(xiàn)狀來看,這一國際實(shí)踐已經(jīng)具備相當(dāng)?shù)膹V泛性,即便在將來的氣候變化條約中賦予非政府組織訴諸法律的權(quán)利,也并不難被締約國所接受;此外,目前的氣候變化條約體系本身就具有同樣職能的“合法性委員會(huì)”,從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看也并不存在很大的難度。
參與司法程序的另一個(gè)層次就是參與到國際司法機(jī)關(guān)的爭端解決程序中。由于這些司法機(jī)關(guān)中的一部分只能接受國家提出的申訴,而另一部分能夠接受私人主體提出申訴的司法機(jī)關(guān)往往要求原告或者申訴方是被告或者被申訴方行為的受害者。在這一問題上,歐洲人權(quán)法院已經(jīng)受理了多起案件,其態(tài)度也非常典型。例如,在綠色和平組織起訴德國的案件中,歐洲人權(quán)法院判決認(rèn)為:首先,綠色和平組織本身不能成為受害者,但是它可以代表組織成員提起訴訟;其次,環(huán)境威脅并不是現(xiàn)實(shí)發(fā)生的損害,而是將來可能造成的,因此有極大的不確定性,無法從司法上判斷受害的程度。最終綠色和平組織的起訴被駁回。由此可見,即便非政府組織能夠成為適格原告,但由于其訴求屬于環(huán)境領(lǐng)域的特殊性質(zhì),也很難獲得支持。
那么在國際司法機(jī)關(guān)的平臺上,非政府組織如何更好的發(fā)揮作用呢?筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)非政府組織以“法庭之友”的身份參與到國際司法機(jī)關(guān)的爭端解決程序中。雖然國際法院規(guī)約第66條第2款之規(guī)定:“書記官長并應(yīng)以特別且直接之方法通知法院所認(rèn)為對于咨詢問題能供給情報(bào)之有權(quán)在法院出庭之任何國家、或能供給情報(bào)之國際團(tuán)體,聲明法院于院長所定之期限內(nèi)準(zhǔn)備接受關(guān)于該問題之書面陳述,或準(zhǔn)備于本案公開審訊時(shí)聽取口頭陳述”,可見國際法院并不接受非政府組織作為“法庭之友”;但是仍然有其他很多國際司法機(jī)關(guān)對非政府組織持開放態(tài)度。尤其是環(huán)保類的非政府組織,在提供專業(yè)的“法庭之友”意見方面具有不可比擬的優(yōu)勢。
目前歐洲法院、歐洲人權(quán)法院、美洲人權(quán)法院等國際司法機(jī)關(guān)都接受非政府組織作為“法庭之友”。因此,建議在今后的氣候變化條約中,應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)非政府組織在爭端解決程序中充當(dāng)“法庭之友”,這樣更有利于氣候變化條約體系爭端解決機(jī)制的完善。
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(責(zé)任編輯:宋緒芬)