姜 南 王邱文

(南京森林警察學(xué)院，國家林業(yè)和草原局瀕危野生動植物犯罪研究所，南京，210023)

1 引言

1.1 研究目的

瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約(CITES)建立了控制和阻止瀕危野生動植物種貿(mào)易的國際法律框架[1]，是當(dāng)今世界上最重要的瀕危野生物種保護公約，同時也成為重要的國際政治舞臺[2]。向CITES締約國大會提交修改附錄中物種的提案，是締約國修改CITES附錄Ⅰ和附錄Ⅱ的必經(jīng)程序，同時也是締約國的國內(nèi)政策轉(zhuǎn)化為CITES全球性政策的重要方式。自CITES第一屆締約國大會以來，CITES共收到了2 130份提案，其中由兩個或兩個以上締約國提交的聯(lián)合提案198份。為了深入了解CITES提案的發(fā)展情況和發(fā)展趨勢，運用數(shù)據(jù)分析方法，分析歷屆CITES提案的提交情況，有助于了解CITES締約國大會運作機制、發(fā)展趨勢及各締約國在瀕危野生物種保護領(lǐng)域影響力變化情況。

1.2 分析方法

數(shù)據(jù)分析是基于以下3個假設(shè)性前提而開展的：(1)向CITES締約國大會提交提案，是締約國參與或影響CITES政策乃至全球野生物種保護政策的手段，締約國向CITES締約國大會提交的提案數(shù)量越多，反映該締約國對CITES政策乃至全球野生物種保護政策影響越大。(2)持續(xù)、穩(wěn)定地向CITES締約國大會提交提案，能夠反映該締約國對CITES政策乃至全球野生物種保護政策的影響程度，締約國連續(xù)或持續(xù)向CITES締約國大會提交提案的情況，反映該締約國對CITES政策乃至全球野生物種保護政策影響越大。(3)聯(lián)合向CITES締約國大會提交提案，有助于增強CITES締約國大會采納該提案的概率，聯(lián)合提案數(shù)量與特定提案中締約國數(shù)量的變化，能夠反映出CITES締約國之間的合作與競爭程度。

CITES締約國大會物種提案分類方式的演變。在歷屆締約國大會上，第一屆到第六屆締約國大會的物種提案類別都是按物種進行分類的。第七屆開始，締約方向締約國大會提交物種提案的制度進行了改革，主要是對物種提案進行了分類，分成了4個類別：分別為根據(jù)第3.15號決議的“養(yǎng)殖物種提案”(proposals submitted pursuant to resolution on ranching)、“十年回顧性提案”(ten year review proposals)、“出口物種配額提案”(proposals concerning export quotas)，以及“其他提案”(other proposals)，不同類別的提案單獨編制提案序號。在第十屆締約國大會上，提案仍然分為4種，但“十年回顧性提案”名稱被修訂為“動物或植物委員會階段性回顧提案”(proposals resulting from the periodic reviews by the animals and plants committees)，而且4種提案不再分別編制提案序號，而是混合編制序號了。在第十一屆締約國大會上，“養(yǎng)殖物種提案”不再出現(xiàn)，只剩下“植物委員會階段性回顧提案”“出口物種配額提案”和“其他提案”3種。在第十二屆大會上，物種提案分類出現(xiàn)變化，不再出現(xiàn)“植物委員會階段性回顧提案”“出口物種配額提案”和“其他提案”的分類，而是分為“修改附錄Ⅰ、Ⅱ的提案”和“馬達加斯加提案”兩大類別。在第十三屆締約國大會以后，物種提案分類方式基本穩(wěn)定了下來，除了“修改附錄Ⅰ、Ⅱ的提案”外，不再有其他分類。

CITES締約國大會歷屆提案數(shù)據(jù)，來源于CITES官網(wǎng)(https：//cites.org/eng/cop/index.php)中歷年締約國大會提案資料(Proposals for amendment of Appendices Ⅰ and Ⅱ)[3]。數(shù)據(jù)分析方法，主要是通過對歷屆各締約國、各區(qū)域向CITES締約國大會提交提案的數(shù)量情況，以及CITES締約國大會所收到聯(lián)合提案的數(shù)量情況，應(yīng)用微軟的電子表格軟件Excel進行了分類匯總分析。

2 數(shù)據(jù)整理與匯總

2.1 歷屆CITES締約國大會上提交提案數(shù)量多的國家變化情況

CITES公約第十五條a款規(guī)定，“任何締約國可就附錄Ⅰ或附錄Ⅱ的修改提出建議(提案)，供下次會議(締約國大會)審議”。自1976年以來，CITES已經(jīng)召開了17屆締約國大會，共收到瀕危野生物種的提案2 073份；連同今年將在斯里蘭卡召開的第18屆締約國大會所收到的57件提案，總共是2 130份提案(表1)。

在歷屆CITES締約國大會上，提交提案數(shù)量最多、獲得排名第一的國家有6個：美國、澳大利亞、瑞士、印度、馬達加斯加和英國，其中美國9次成為排名第一，分別在第三、第四、第七、第八、第十、第十二、第十三、第十四和第十六屆締約國大會上。澳大利亞、瑞士、印度和馬達加斯分別獲得2次排名第一；雖然英國只有1次排名第一(第一屆締約國大會)，但英國在第一屆締約國大會上提交409份提案，因而英國的提案數(shù)量仍然是所有締約國中最多的。

表1 歷屆CITES締約國大會上提交提案數(shù)量前三的締約國

Tab.1 The top three countries submitted the large number of proposals to the CoP between 1976 and 2019

在歷屆CITES締約國大會上，提交提案數(shù)量多、進入前三的成員(國家)有18個(圖1)。其中美國14次入選前三，澳大利亞和瑞士各6次入選前三，馬達加斯加5次入選前三，印度4次入選前三，英國、德國各3次入選前三，中國、南非各2次入選前三，阿爾及利亞、荷蘭、加拿大、墨西哥、印尼、越南、斯里蘭卡、智利各1次入選前三。歐盟成為CITES成員后，也在2007年的第14屆成員國大會上入選了1次前三，這也是截至目前CITES在歐洲地區(qū)的成員入選前三的最近一次。

在歷屆CITES締約國大會上，“一帶一路”沿線地區(qū)國家提交提案的數(shù)量情況?！耙粠б宦贰?The Belt and Road，縮寫B(tài)&R)是“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的簡稱，“一帶一路”沿線地區(qū)包括了亞歐大陸、美洲和大洋洲；共建“一帶一路”倡議，目的是聚焦互聯(lián)互通，深化務(wù)實合作，攜手應(yīng)對人類面臨的各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，實現(xiàn)互利共贏、共同發(fā)展[4]。截至目前，“一帶一路”沿線地區(qū)國家中只有馬達加斯加曾在第十五屆CITES締約國大會上，成為提交提案數(shù)量最多、獲得排名第一的國家。另外，“一帶一路”沿線地區(qū)國家阿爾及利亞、馬達加斯加、南非、斯里蘭卡、印尼、越南、智利等7個國家是“一帶一路”沿線地區(qū)國家，曾經(jīng)入選過CITES締約國大會提案數(shù)量前三的國家。

2.2 歷屆CITES締約國大會上提交提案數(shù)量多的區(qū)域變化情況

在歷屆CITES締約國大會上，提交提案數(shù)量最多區(qū)域，歐洲先后7次成為提交提案數(shù)量最多的區(qū)域；非洲4次成為提交提案數(shù)量最多的區(qū)域，北美洲(主要是美國)3次成為提交提案數(shù)量最多的區(qū)域；亞洲2次成為提交提案數(shù)量最多的區(qū)域，大洋洲(主要是澳大利亞)1次成為提交提案數(shù)量最多的區(qū)域。

雖然北美洲只有3次、大洋洲只有1次登錄CITES締約國大會提案數(shù)量最多的區(qū)域排行榜首，但這兩個區(qū)域都主要是由一個國家(北美洲的美國、大洋洲的澳大利亞)提交的提案。因此，北美洲的美國和大洋洲的澳大利亞既是CITES在該地區(qū)的主要提案國，也是CITES全球范圍內(nèi)的主要提案國。

圖1 歷屆CITES締約國大會提案數(shù)量入選前三的CITES 成員Fig.1 List of the parties with the large number of proposals to the CoP between 1976 and 2019 注：第14屆CITES締約國大會上，歐盟因提案數(shù)量多入選前三 Note：European Union has been one of the top three parties at the fourteenth CoP for its large number of proposals

表2 歷屆向CITES締約國大會提交提案數(shù)量最多的區(qū)域

Tab.2 The regions with the largest number of proposals submitted to the CoP between 1976 and 2019

注：*總提案數(shù)指當(dāng)屆締約國大會收到的提案總數(shù)，**提案數(shù)是指提案最多區(qū)域所提交的提案數(shù)

Note：*Sum of proposals refers to the amount of proposals submitted to the conference.**Amount of proposals refers to the amount of proposals submitted by the parties in the region with the largest number of proposals

在歷屆CITES締約國大會上，“一帶一路”沿線區(qū)域提交提案的數(shù)量情況。“一帶一路”沿線區(qū)域主要分布在非洲和亞洲、南美洲等。其中非洲4次、亞洲2次成為提交提案數(shù)量最多的區(qū)域。

2.3 歷屆CITES締約國大會上聯(lián)合提案的變化情況

CITES公約第十五條b款規(guī)定，“任何關(guān)于修改附錄Ⅰ或附錄Ⅱ的建議修正案，應(yīng)經(jīng)到會并參與投票締約國三分之二多數(shù)通過”[5]，因此，集合締約國聯(lián)合提出的修改附錄Ⅰ或附錄Ⅱ的建議修正案，往往要比單個締約國所提出的修正案在CITES締約國大會上更容易獲得通過。

對歷屆CITES締約國大會所收到的聯(lián)合提案情況進行整理，得到了歷屆CITES締約國大會上的聯(lián)合提案情況(表3)。聯(lián)合提案數(shù)量最少的是第六屆締約國大會，只收到1份聯(lián)合提案；聯(lián)合提案數(shù)量最多的是第九屆締約國大會，收到28份聯(lián)合提案。

表3 歷屆CITES締約國大會上的聯(lián)合提案情況

Tab.3 Joint proposals submitted to the CoP between 1976 and 2019

注：參與締約國數(shù)量最多的提案數(shù)，是指CITES締約國大會所收到的聯(lián)合提案中，參與國家數(shù)量最多的那份聯(lián)合提案中的參與國家數(shù)量

Note：Amount of parties to the joint proposal refers to the number of countries who proposing the joint proposal with largest number to parties to the CoP

聯(lián)合提案數(shù)占締約國大會提案總數(shù)的比重日趨增多。雖然在歷屆CITES締約國大會所收到的聯(lián)合提案數(shù)量出現(xiàn)起伏變化(圖2)，但聯(lián)合提案數(shù)占締約國大會提案總數(shù)的比重總體趨勢是上升的；尤其是近兩屆締約國大會上，聯(lián)合提案的數(shù)量占到提案總數(shù)的40%以上。

參與聯(lián)合提案的國家數(shù)量日益增多。在1976年的第一屆締約國大會上，每份聯(lián)合提案的國家數(shù)量只有2個國家；在1983年的第四屆締約國大會上，參與聯(lián)合提案的國家數(shù)量上升到3個國家；在1989年的第九屆締約國大會上，出現(xiàn)了由7個締約國聯(lián)合提交的；2016年的第十七屆締約國大會上，參與締約國最多的聯(lián)合提案是由23個國家聯(lián)合提交的；在今年即將召開的第十八屆締約國大會上，已經(jīng)出現(xiàn)了由30個國家聯(lián)合提交的聯(lián)合提案，如果將參與該提案的歐盟是22個國家的代表，則參與該提案的國家數(shù)量會進一步增多。

聯(lián)合提案數(shù)量增多，與歐盟、美國單獨提案數(shù)量減少呈正相關(guān)性。由于提案涉及相關(guān)國家的利益，各國代表、利益相關(guān)方在會場上針鋒相對、爭論激烈，在會下捭闔縱橫、游說拉票；例如，美國努力推進國家間的雙邊和多邊合作、推進與區(qū)域性組織的合作以及與全球性國際組織的合作等[6]。這些最終都導(dǎo)致了締約國大會上聯(lián)合提案增多的現(xiàn)象。

圖2 締約國大會聯(lián)合提案數(shù)量變化趨勢Fig.2 The trend chart of joint proposals submitted to the CoP between 1976 and 2019

3 結(jié)論與討論

3.1 歷屆CITES締約國大會上提交提案數(shù)量最多國家主要是美國和英國

CITES已經(jīng)成為重要國際環(huán)境政治舞臺，CITES締約國大會也成為大國爭奪影響力的陣地。如果將向CITES締約國大會提交的提案數(shù)量作為影響CITES政策、全球野生物種保護領(lǐng)域影響力的指標，那么英國、美國和歐盟則是依次出現(xiàn)在這舞臺上的重要玩家(player)。

英國向第一屆締約國大會提交了409份提案，成為第一屆締約國大會的提案數(shù)量最多的國家。美國則先后在9屆締約國大會上成為提案數(shù)量最多的國家。因此，英國是第一個向締約國大會上提交提案數(shù)量多國家，美國則是后來居上者。

歐盟作為區(qū)域經(jīng)濟共同體的身份加入CITES之后，如果將其所匯集的22個國家的提案數(shù)量進行匯總，則歐盟的提案數(shù)量比美國還多。

從歷屆CITES締約國大會上影響力最大國家的變化趨勢看，美國已經(jīng)超過了英國，歐盟很快會超過美國。

3.2 歷屆CITES締約國大會上提交提案數(shù)量最多國家主要集中在歐洲和非洲

在歷屆CITES締約國大會上，提交提案數(shù)量最多區(qū)域雖然也有變化，但無法否認，歐洲和非洲始終是歷屆CITES締約國大會上提交提案數(shù)量最多區(qū)域。

首先，非洲之所以4次成為歷屆CITES締約國大會上提交提案數(shù)量多區(qū)域，與其野生物種資源危機之間有著密切的關(guān)系，非洲是當(dāng)前世界上非法野生物種(如象Loxodontaspp.、犀牛Rhinocerotidae、穿山甲Manidae等)貿(mào)易的主要來源地。其次，歐洲之所以成為歷屆CITES締約國大會上提交提案數(shù)量多區(qū)域，主要是歐洲是世界上較早關(guān)注野生物種保護的區(qū)域。

3.3 聯(lián)合提案在CITES締約國大會上的影響越來越突出

CITES是通過控制瀕危野生物種國際貿(mào)易來保護瀕危野生物種資源的國際公約，也是一種重要的生態(tài)環(huán)境國際合作與競爭機制。當(dāng)與會締約國三分之二同意時，締約國大會可以將生存受到國際貿(mào)易威脅的物種納入公約附錄當(dāng)中，因此，一旦提出提案的締約國在提案提交之前能夠聯(lián)合更多的締約國，則該聯(lián)合提案在CITES締約國大會上通過的概率更高。例如，歐盟作為CITES成員，也是歐洲國家為了提高其提案在CITES通過率、進而提高對CITES政策影響的努力。

從歷屆CITES締約國大會上聯(lián)合提案發(fā)展趨勢看，聯(lián)合提案占全部提案比重有日益增高的趨勢；從歷屆CITES締約國大會上聯(lián)合提案參與國發(fā)展趨勢看，聯(lián)合提案中的參與國數(shù)量日益增多。近年來，美國、歐盟在向CITES締約國大會提交的提案中，聯(lián)合提案的數(shù)量越來越多。這表明，聯(lián)合提案日益成為美國、歐盟等重要玩家青睞的提案方式。

3.4 “一帶一路”沿線區(qū)域在CITES締約國大會上的影響越來越大

“一帶一路”沿線的非洲地區(qū)、歐亞大陸、大洋洲匯集了眾多的CITES締約國，這些締約國向CITES締約國大會提交了大量的物種提案。隨著社會發(fā)展，“一帶一路”沿線區(qū)域在CITES締約國大會上的影響將越來越大。在中國，野生動植物保護工作已經(jīng)上升到國家發(fā)展戰(zhàn)略[7]；在共建“一帶一路”倡議的背景下，中國也將與聯(lián)合國、CITES公約秘書處、美國、歐盟以及東南亞、南亞和非洲的國家進行合作，向CITES締約國大會提交高質(zhì)量的聯(lián)合提案，為保護瀕危野生物種做出更大的貢獻。