程關(guān)松

在法治中國理念引領(lǐng)下創(chuàng)新社會(huì)治理體制
——以糾紛的解決為中心

程關(guān)松

當(dāng)前我國的社會(huì)矛盾主要包括公權(quán)侵害私權(quán)引發(fā)的社會(huì)矛盾、私權(quán)糾紛引發(fā)的社會(huì)矛盾、社會(huì)權(quán)保障缺失引發(fā)的社會(huì)矛盾。在社會(huì)治理體制創(chuàng)新領(lǐng)域，社會(huì)重構(gòu)模式與社會(huì)治理模式并舉，價(jià)值取向存在差異，制度性摩擦初現(xiàn)端倪，包容性體制尚未建立，法治中國理念的引領(lǐng)功能被提到突出位置。在治理工具的選擇上，尚未出現(xiàn)理性自覺的選擇譜系。在多元社會(huì)糾紛的解決方案中，不同制度的效力范圍與位階尚未厘清，制度選擇出現(xiàn)了功能錯(cuò)位現(xiàn)象。審判制度的權(quán)威被制度化消解、合意制度被泛化使用、信訪制度出現(xiàn)自反性困境，為解決社會(huì)矛盾的制度選擇引發(fā)了次生社會(huì)矛盾，亟須在法治中國理念引領(lǐng)下創(chuàng)新社會(huì)治理體制。

法治中國；社會(huì)治理體制；糾紛解決；工具選擇

程關(guān)松，江西省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員，博士。（江西南昌 330077）

隨著改革的深入，我國的“社會(huì)矛盾明顯增多”[1]。社會(huì)矛盾的化解必須通過社會(huì)治理體制創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)，而創(chuàng)新社會(huì)治理體制必須堅(jiān)持從源頭上減少社會(huì)矛盾，善于運(yùn)用法治思維和法治方法解決社會(huì)糾紛，保證公正廉潔執(zhí)法，防止制度化次生社會(huì)矛盾的產(chǎn)生，堅(jiān)持在法治中國理念引領(lǐng)下化解社會(huì)矛盾的基本思路。

一、社會(huì)矛盾的類型

我國的社會(huì)矛盾主要是“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段性特征的集中反映”[2]，表現(xiàn)形態(tài)多種多樣，通過梳理，可以概括為三種不同類型。

第一類是公共權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的侵害。這類矛盾屬于為消除社會(huì)矛盾而形成的次生社會(huì)矛盾。主要表現(xiàn)為：城市“攤大餅”[3]（P51）發(fā)展思路中大規(guī)模征地拆遷對(duì)公民物權(quán)的侵害；點(diǎn)多面廣的基層腐敗所導(dǎo)致的公共權(quán)力信任危機(jī)；干部作風(fēng)不正所導(dǎo)致的官民對(duì)立；選擇性執(zhí)法對(duì)公民合法權(quán)益的隱形損害；司法不公所導(dǎo)致的公民不服從；處理應(yīng)急事態(tài)時(shí)策略不當(dāng)所導(dǎo)致的公共事件。這類矛盾主要是權(quán)力不正當(dāng)行使所形成的社會(huì)矛盾。

第二類是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷加劇了利益的分化，出現(xiàn)了顯著的社會(huì)不公。這類矛盾屬于私權(quán)糾紛引發(fā)的社會(huì)矛盾，主要表現(xiàn)為壟斷企業(yè)對(duì)市場(chǎng)的操縱；權(quán)錢交易對(duì)市場(chǎng)的扭曲等。這類矛盾，主要是權(quán)利不正當(dāng)行使所形成的社會(huì)矛盾。

第三類是社會(huì)治理 “虛置化”所導(dǎo)致的公共服務(wù)短缺。這類矛盾屬于社會(huì)權(quán)利無保障所引發(fā)的社會(huì)矛盾，背離了“社會(huì)和諧人人有責(zé)”的要求。[1]主要表現(xiàn)為：城鄉(xiāng)居民未完全平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程所導(dǎo)致的身份差序；城市“攤大餅”現(xiàn)象所導(dǎo)致的“城中村”劣質(zhì)公共服務(wù)；鄉(xiāng)村“空心化”所導(dǎo)致的社會(huì)資本萎縮；基層政權(quán)衰微所導(dǎo)致的痞子運(yùn)動(dòng)現(xiàn)象；流動(dòng)性所導(dǎo)致的不確定性風(fēng)險(xiǎn)；虛擬社會(huì)所導(dǎo)致的價(jià)值混亂。這類矛盾，主要是公共領(lǐng)域缺失和公共責(zé)任體系缺位所形成的社會(huì)矛盾。

二、社會(huì)矛盾源頭治理的模式選擇

社會(huì)治理體制創(chuàng)新的重點(diǎn)是保障和改善民生。這一過程既是一個(gè)實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益的過程，也是一個(gè)協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)糾紛、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)和諧穩(wěn)定的過程。在加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)、形成利益表達(dá)協(xié)調(diào)機(jī)制、建立權(quán)利保障機(jī)制、健全社會(huì)糾紛矛盾調(diào)處機(jī)制、完善社會(huì)治安綜合治理體系等各方面，都必須致力于提高處理眼前問題的能力和塑造長遠(yuǎn)公共價(jià)值的能力。

從源頭上減少社會(huì)矛盾，必須審慎選擇創(chuàng)新社會(huì)治理的模式。在社會(huì)治理體制創(chuàng)新過程中，我國并存兩種模式。

第一種模式致力于社會(huì)重構(gòu)。選擇社會(huì)重構(gòu)模式的理由是：第一，由于農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，也由于農(nóng)業(yè)稅被取消，基層政府對(duì)農(nóng)村的有效管理日趨松弛。同時(shí)，從農(nóng)業(yè)中解放出來的大量農(nóng)民在農(nóng)村和城市之間大規(guī)模高速自由流動(dòng)，未完全平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，其權(quán)利和義務(wù)處于不確定狀態(tài),成為弱勢(shì)群體，引發(fā)了某些社會(huì)矛盾。一方面，農(nóng)村的各種變動(dòng)形成一種多重制度變遷的內(nèi)在動(dòng)力，為農(nóng)村的社會(huì)重構(gòu)提供了契機(jī)；[4]另一方面，農(nóng)村的社會(huì)資本呈短缺趨勢(shì)，社會(huì)重構(gòu)的治理資源極為稀缺。[5]（P50）因此，政府必須向農(nóng)村注入社會(huì)資本，不斷提高村民的自治能力和互助共濟(jì)水平。第二，在“政企”分開、“政事”分開改革條件下，企事業(yè)單位不再承擔(dān)公共行政管理職能。企事業(yè)單位以市場(chǎng)為導(dǎo)向，有利于社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，部分公用企業(yè)和公益事業(yè)單位忘記了提供公共服務(wù)的社會(huì)責(zé)任。[6]同時(shí)，隨著企事業(yè)單位改革的不斷深入，大量人員從企事業(yè)單位中分離出來，脫離了原有的管理序列而成為 “社會(huì)人”，其權(quán)利和義務(wù)需要重新界定。一方面，改革后的企事業(yè)單位整體上提高了公共服務(wù)水平，但部分公用企事業(yè)單位沒有履行相應(yīng)的公共責(zé)任；[7]另一方面，企事業(yè)單位人員分流有利于促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，但脫離原有管理序列的“社會(huì)人”需要納入新的社會(huì)治理體制之中。城鄉(xiāng)兩方面未完全權(quán)利義務(wù)化的事項(xiàng)匯聚成社會(huì)領(lǐng)域的核心問題，亟須借助于政府力量進(jìn)行有序重構(gòu)。當(dāng)然，在實(shí)踐過程中某些試驗(yàn)點(diǎn)的管制化傾向試圖復(fù)活計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管控模式，必須引起我們的高度重視。第三，地方發(fā)展型政府的行為邏輯制度化的消極后果導(dǎo)致地方社會(huì)治理組織功能錯(cuò)位，抑制了公共服務(wù)型地方政府的成功塑造和地方服務(wù)組織的培育[8]，必須通過社會(huì)重構(gòu)模式使社會(huì)治理組織回歸理性。

第二種模式致力于社會(huì)治理。選擇社會(huì)治理模式的理由是：第一，自改革開放以來所形成的社會(huì)關(guān)系不可逆轉(zhuǎn)，改革開放的政策不會(huì)改變，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所確立的社會(huì)管控模式在新的社會(huì)關(guān)系中已喪失效力[9]，只有富于彈性和應(yīng)變能力的社會(huì)治理模式才能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的新要求。第二，在國內(nèi)，以權(quán)利保障為依歸的改革試驗(yàn)激發(fā)了公民的創(chuàng)造精神，極大地促進(jìn)了我國的高速發(fā)展，而以權(quán)利為基礎(chǔ)的社會(huì)治理模式創(chuàng)新必將貢獻(xiàn)于我國未來的社會(huì)發(fā)展。[10]第三，在西方，規(guī)模宏大的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”通過市場(chǎng)機(jī)制和公民民主的制度性嵌入，一定程度上消解了自凱恩斯以來政府干預(yù)的剛性，增加了社會(huì)的應(yīng)變能力，促進(jìn)了公民民主權(quán)利的發(fā)展，其改革成果值得我們借鑒。[11]但必須注意，在我國，作為公民基礎(chǔ)條件的個(gè)人責(zé)任尚缺乏社會(huì)根基，其普遍化仍是一個(gè)懸而未決的問題。在西方，社會(huì)治理模式是市場(chǎng)機(jī)制與政府治理技術(shù)化、公民民主制度化相結(jié)合的產(chǎn)物，內(nèi)部仍存在多元競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)，并未形成一種整體性治理模式。西方社會(huì)治理模式致力于在個(gè)人責(zé)任基礎(chǔ)上發(fā)展公共責(zé)任，培育社會(huì)的公共性。[12]它以權(quán)利體系的發(fā)展為前提條件，培育公共責(zé)任的目的是為了建立與發(fā)達(dá)權(quán)利體系之間的反思性平衡關(guān)系。而在我國，權(quán)利保障體系極為脆弱，公共責(zé)任體系極為稀薄，被市場(chǎng)所激發(fā)欲望的個(gè)人主義和在市場(chǎng)中尋租的公共權(quán)力都極力壓制公共責(zé)任的生成[13]，社會(huì)治理體制受到各種障礙的掣肘，使社會(huì)治理模式的愿景遭受一定程度的挫折。

創(chuàng)新社會(huì)治理體制是社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，無論是社會(huì)重構(gòu)模式還是社會(huì)治理模式都是促進(jìn)社會(huì)和諧的重要途徑，但兩種模式都必須在法治中國理念引領(lǐng)下選擇具有適應(yīng)性的有效領(lǐng)域。社會(huì)重構(gòu)模式的核心，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體制的功能回歸和功能深化，使社會(huì)治理組織通過有效治理提高公共服務(wù)水平，而不是放棄治理責(zé)任遷就無政府主義傾向。社會(huì)治理模式的核心是社會(huì)組織的功能再造，使社會(huì)組織與政府組織之間建立結(jié)構(gòu)性合作伙伴關(guān)系，豐富社會(huì)治理體制的主體，延伸社會(huì)治理的鏈條，拓展公共服務(wù)的空間，提升公共服務(wù)的水平，提高化解社會(huì)糾紛的能力。結(jié)合我國的實(shí)際，當(dāng)前宜采取以社會(huì)重構(gòu)模式為基礎(chǔ)、社會(huì)治理模式為發(fā)展方向的社會(huì)治理創(chuàng)新體制。[14]以糾紛的解決為著眼點(diǎn)，減少第一、二類社會(huì)矛盾宜以社會(huì)重構(gòu)模式為主，減少第三類社會(huì)矛盾宜以社會(huì)治理模式為主。值得注意的是，社會(huì)重構(gòu)模式與社會(huì)治理模式之間仍然存在制度性摩擦，必須提高社會(huì)治理體制、機(jī)制的包容性，發(fā)展社會(huì)治理模式的多樣性，增加社會(huì)治理方法的靈活性。黨的十八大在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公民參與”社會(huì)管理總格局的基礎(chǔ)上，明確加入 “法治保障”這一重要內(nèi)容，這為社會(huì)治理體制、機(jī)制的包容性增長奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，從而形成了完整的社會(huì)治理格局。黨的十八屆三中全會(huì)明確將創(chuàng)新社會(huì)治理作為我國社會(huì)建設(shè)的根本任務(wù)提出來[15]，極大地豐富了社會(huì)建設(shè)的內(nèi)容，明確了社會(huì)建設(shè)的方向，確立了創(chuàng)新社會(huì)治理的基本框架，指明了社會(huì)治理體制的中心，確認(rèn)了社會(huì)治理的基本方法。

創(chuàng)新社會(huì)治理的目的是化解社會(huì)矛盾，減少社會(huì)糾紛，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)和諧，為現(xiàn)代化建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。但是，某些地方在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上出現(xiàn)了偏差，不僅沒有實(shí)現(xiàn)上述目的，反而導(dǎo)致了次生社會(huì)矛盾。這些誤解和偏差的出現(xiàn)，究其根本，在于不善于運(yùn)用法治思維和法治方法化解社會(huì)矛盾、解決社會(huì)糾紛，在于偏離了法治軌道，違背了依法治國方略的精神。

總之，我們?cè)谏鐣?huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐中，既不能采取廢棄主義的立場(chǎng)否定社會(huì)重構(gòu)模式的合理要素，也不能采取民粹主義的立場(chǎng)拒斥社會(huì)治理模式的合理訴求[16]，而應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要，按照法治中國的要求，善于運(yùn)用法治思維和法治方法化解社會(huì)矛盾，堅(jiān)持在法治軌道上選擇社會(huì)治理創(chuàng)新的模式、步驟、程序、方式和方法。

三、在法治中國理念引領(lǐng)下化解社會(huì)矛盾

社會(huì)矛盾的形態(tài)多種多樣，表現(xiàn)方式千差萬別，除了通過創(chuàng)新社會(huì)治理的體制和機(jī)制從源頭上減少社會(huì)矛盾以外，個(gè)體化地解決社會(huì)糾紛對(duì)于促進(jìn)社會(huì)和諧具有積累性價(jià)值。糾紛的解決以類型化為基礎(chǔ)，不同的糾紛類型適宜不同的糾紛解決方案。常用的糾紛解決方案有兩種類型：一類是合意制度，一類是審判制度。[17](P7－10)在我國，社會(huì)糾紛的解決除了合意制度和審判制度以外，信訪制度也是一種制度化解決社會(huì)糾紛的重要形態(tài)。[18]（P337）三種制度的有效性都存在限度，因此，制度的選擇對(duì)于有效解決社會(huì)糾紛至關(guān)重要。

（一）規(guī)范的有效限度

社會(huì)治理創(chuàng)新首先必須明確各種規(guī)范的屬性和有效范圍，為正確選擇解決糾紛的制度奠定基礎(chǔ)。錯(cuò)誤地選擇制度工具不僅不能化解社會(huì)糾紛，起到案結(jié)事了的社會(huì)效果，反而會(huì)催化次生社會(huì)矛盾的形成，導(dǎo)致社會(huì)矛盾的交叉重疊，甚至?xí)l(fā)局部的社會(huì)危機(jī)。

社會(huì)治理領(lǐng)域的規(guī)范體系包括社會(huì)規(guī)范、行為規(guī)范、調(diào)處規(guī)范、懲處規(guī)范和補(bǔ)充規(guī)范。[19]（P7－12）公共責(zé)任與公共服務(wù)以社會(huì)規(guī)范為基礎(chǔ)，法律以行為規(guī)范為基礎(chǔ)，和解、調(diào)解以調(diào)處規(guī)范為基礎(chǔ)，控制違法、犯罪行為以懲處規(guī)范為基礎(chǔ)，次生糾紛救濟(jì)以補(bǔ)充規(guī)范為基礎(chǔ)。各種規(guī)范類型之間既相互關(guān)聯(lián)也存在不同的功能派分，具有不同的社會(huì)效用。由于社會(huì)糾紛多種多樣，千差萬別，因此，糾紛的解決必須選擇不同的規(guī)范類型和制度化方案。

（二）制度的理性選擇

當(dāng)前，我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處于社會(huì)矛盾凸顯期，各種矛盾糾紛錯(cuò)綜復(fù)雜，交叉重疊。如何選擇適合的糾紛解決方案對(duì)于定紛止?fàn)?、社?huì)和諧至關(guān)重要。目前，我國主要使用三種糾紛解決方案化解社會(huì)矛盾。

第一種是審判制度。審判制度是現(xiàn)代法治國家糾紛解決最基礎(chǔ)、最核心的制度。[20]（P168）在中國特色社會(huì)主義法律體系基本建立以后，法律的施行成為建設(shè)法治中國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[15]我國的審判制度在取得巨大成就的同時(shí)，也面臨內(nèi)外交困的巨大壓力：在權(quán)利不斷覺醒背景下，案件呈現(xiàn)爆發(fā)趨勢(shì)，司法資源短缺問題凸顯；在大規(guī)模社會(huì)變遷的壓力下，制度化規(guī)避、規(guī)則緩和等“良性違法”現(xiàn)象被容忍，甚至超越了“破窗”限度，使得立法客觀規(guī)定、司法主觀廢棄；某些地方甚至認(rèn)為 “改革就是違法”，形成崇尚創(chuàng)新的最好辦法就是拋棄法律本身的錯(cuò)誤觀念；司法不公與司法腐敗損害了當(dāng)事人的權(quán)益，降低了司法公信力，挫傷了人們對(duì)法律的信心；扶助“能干的壞人”的功能性舉措，使好人陷入道德困境；“仇富”、“仇官”等身份效應(yīng)的民粹主義懲罰性激情，隨著新媒體的倍增效應(yīng)深刻影響到審判獨(dú)立。要充分發(fā)揮審判制度在糾紛解決中的核心作用，就必須創(chuàng)新司法體制，保障審判獨(dú)立，堅(jiān)決遏制司法腐敗，提高司法審判的公信力，恢復(fù)人們對(duì)于司法的信心，使絕大多數(shù)糾紛能通過審判制度解決。十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出：“建設(shè)法治中國，必須深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益。要維護(hù)憲法法律權(quán)威，深化行政執(zhí)法體制改革，確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，完善人權(quán)司法保障制度?！盵15]因此，沒有良善的審判制度，法治中國建設(shè)就不可能取得成就，社會(huì)糾紛就不能妥當(dāng)解決，人權(quán)就不能得到切實(shí)保障，社會(huì)治理體制創(chuàng)新就沒有根本保證，社會(huì)和諧就會(huì)受到困擾。

第二種是合意制度。通過合意解決社會(huì)糾紛，有利于彌合人際關(guān)系裂痕，促進(jìn)社會(huì)和諧，提高審判制度的可接受性。合意制度符合中國人的社會(huì)觀念，在我國具有悠久的文化傳統(tǒng)。[21]（P271）它也成為現(xiàn)代審判制度的一種替代性方案或優(yōu)化方案，在各國都有不同程度的發(fā)展。合意制度主要包括和解與調(diào)解制度，其在現(xiàn)代法治社會(huì)的發(fā)展，具有補(bǔ)充或補(bǔ)強(qiáng)審判制度的內(nèi)在價(jià)值。合意制度作為審判制度的補(bǔ)充有兩種形式：第一種形式是作為獨(dú)立解決社會(huì)糾紛的制度形態(tài)，可緩解訴訟爆發(fā)的壓力，其發(fā)展方向是準(zhǔn)司法化；第二種形式是作為一種非獨(dú)立的制度要素嵌入審判制度之中，以增強(qiáng)審判制度結(jié)構(gòu)內(nèi)的合意性、可選擇性和可接受性。[20]（P169）但值得注意的是，在任何現(xiàn)代法治國家，合意解決社會(huì)糾紛都是一種次級(jí)備選或優(yōu)化審判制度的方案，不可能獨(dú)立撐起建設(shè)法治中國的藍(lán)天。當(dāng)前，我國鼓勵(lì)“大調(diào)解”方案主要源于分解案件爆發(fā)壓力與建設(shè)和諧社會(huì)的需要，有其現(xiàn)實(shí)價(jià)值。但某些地方錯(cuò)誤理解“大調(diào)解”政策的地位與功能，犯了“錯(cuò)置具體感的謬誤”[22]（P38）：出現(xiàn)了違背當(dāng)事人意愿的強(qiáng)制性調(diào)解現(xiàn)象，使未組織化利益、弱勢(shì)群體利益再次遭受傷害；將“大調(diào)解”政策數(shù)量化作為考核政法部門政績(jī)的重要指標(biāo)，違背了該制度設(shè)計(jì)的目的；將“大調(diào)解”意識(shí)形態(tài)化、政治化、普遍化，不僅阻滯了合意制度自身的發(fā)展，也削弱了法律權(quán)威、法律信仰和審判獨(dú)立，從而危及法治中國的根基。[15]當(dāng)前，在社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐中，我們必須堅(jiān)決糾正任何形式強(qiáng)制調(diào)解的錯(cuò)誤行為，尊重當(dāng)事人的自主選擇權(quán)和自我決定權(quán)，維護(hù)合意制度的內(nèi)在價(jià)值，充分發(fā)揮合意制度的治理功能。

第三種是信訪制度。信訪制度在我國具有悠久的歷史傳統(tǒng)，是獨(dú)具中國特色的制度形態(tài)，是一種公民苦情與公民不服從的和平解決機(jī)制，屬于補(bǔ)充規(guī)范范疇。在西方，素有公民不服從的傳統(tǒng)。[23]但其解決公民不服從的法治方案有三種類型：第一種類型將其納入憲法保護(hù)范圍，由此形成了集會(huì)、游行、示威、罷工等憲法權(quán)利；第二種類型將其納入法律容忍范圍，在懲處上給予寬待或進(jìn)行豁免。第三種類型是通過憲法訴訟解決公民苦情與公民不服從問題。這與西方對(duì)政府的懷疑主義傳統(tǒng)密切相關(guān)。在我國，政府素有父愛主義傳統(tǒng)，國家并不主張公民不服從以對(duì)抗方式表達(dá)或通過憲法訴訟來解決，而希望通過和平方式解決公民苦情與公民不服從問題。

信訪案件大多數(shù)是涉及公共權(quán)力侵犯公民權(quán)利的案件，它是測(cè)度公共權(quán)力、干群關(guān)系、官民關(guān)系良善與否的重要尺度。[18]（P337－338）因其具有暴露公共權(quán)力腐敗不端的“窗口”功能，故在鼓勵(lì)的政策導(dǎo)向下，案件一般都能在公共權(quán)力讓步的條件下以最快的速度解決，信訪者的預(yù)期利益基本都能得到實(shí)現(xiàn)。在比較優(yōu)勢(shì)的選擇條件下，會(huì)激勵(lì)潛在的訴訟選擇者放棄訴訟途徑走上信訪之路，從而出現(xiàn)信訪爆發(fā)現(xiàn)象，審判制度被降低到次選地位。由于信訪爆發(fā)消耗了公共權(quán)力高層大量的時(shí)間和精力，影響公共權(quán)力的正常運(yùn)行，在此情形下，政府不得不開始采取抑制信訪的策略。在抑制策略引導(dǎo)下，一些地方將是否有效阻滯信訪作為考核政府政績(jī)的硬性指標(biāo)，課予一把手第一責(zé)任人義務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格問責(zé)。這一策略與群眾對(duì)信訪制度的路徑依賴之間，形成了直接對(duì)抗關(guān)系。暴力信訪、群體信訪現(xiàn)象大量出現(xiàn)，交易或強(qiáng)制性阻滯措施都被策略性派上用場(chǎng)，次級(jí)公共權(quán)力問題開始衍生，形成為了捍衛(wèi)信訪權(quán)利而信訪的奇怪亂象。違法信訪、越級(jí)信訪的詞匯被大量制造出來，公民的正當(dāng)權(quán)益再一次受到傷害，信訪制度出現(xiàn)了滯漲。作為公共權(quán)力自我反省機(jī)制和自我糾錯(cuò)機(jī)制的信訪制度產(chǎn)生了自反性，信訪制度無法承受信訪量之重，其存在本身也受到懷疑。信訪制度的功能紊亂與錯(cuò)位，主要是我國的憲法實(shí)施配套制度不完善引起的。因此，根除信訪制度自反性的出路在于創(chuàng)設(shè)憲法實(shí)施的配套制度。[24]一種觀點(diǎn)主張，信訪制度應(yīng)該法院化。龔祥瑞先生認(rèn)為：“信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)像法院一樣，享有裁判獨(dú)立的地位。 ”[18](P340)這一主張來源于行政法院和憲法法院的經(jīng)驗(yàn)與成就。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該培育我國的核心憲法實(shí)施制度，重新審視信訪這一非中心憲法實(shí)施制度的地位與功能[25]，讓信訪制度回歸本源。

由于我國沒有憲法訴訟制度，公民不服從問題沒有憲法層次上的解決路徑，主要取決于領(lǐng)導(dǎo)層的政治自覺、政治智慧和政治策略行為。同時(shí)，由于我國沒有行政法院，面對(duì)日益擴(kuò)張的行政權(quán)，行政訴訟與行政復(fù)議制度舉步維艱。高位階和大規(guī)模侵犯公民權(quán)利的行政行為難以通過現(xiàn)有制度解決，而依賴更高一級(jí)行政官員的理性與自覺。無論是領(lǐng)導(dǎo)層的政治自覺還是高級(jí)行政官員的理性自覺，本質(zhì)上都不是法治思維與法治方法的產(chǎn)物，也不是在法治軌道上解決糾紛的制度化方式。因此，在現(xiàn)有憲法體制下，有學(xué)者認(rèn)為，部分解決信訪悖論性困境的出路主要在于切實(shí)保障公民權(quán)利，特別是選舉權(quán)與被選舉權(quán)。[26]我們認(rèn)為，短期內(nèi)，從維護(hù)基本制度穩(wěn)定角度出發(fā)，解決信訪制度自反性的出路，在于加強(qiáng)權(quán)力制約、維護(hù)行政訴訟權(quán)威、發(fā)揮行政復(fù)議制度功能、保證國家賠償制度等國家責(zé)任體系的有效運(yùn)行。從長期的制度建設(shè)角度出發(fā)，有必要?jiǎng)?chuàng)立新的憲法實(shí)施制度以解決重大權(quán)益爭(zhēng)端事項(xiàng)。

總之，盡管我國社會(huì)主義法律體系基本建立，但作為調(diào)整社會(huì)建設(shè)的社會(huì)法尚未完全建立起來，仍處于初創(chuàng)階段。因此，創(chuàng)新社會(huì)治理既是一個(gè)化解糾紛矛盾的過程，也是一個(gè)塑造社會(huì)建設(shè)基本制度的過程，制度的塑造能力是評(píng)價(jià)社會(huì)治理創(chuàng)新質(zhì)量的重要基準(zhǔn)。制度是一個(gè)根本性問題，法律則是制度的根本。[27]（P100）在多元社會(huì)糾紛解決方案中，我們必須厘清不同制度的效力范圍與位階，防止社會(huì)治理制度選擇的功能錯(cuò)位。在新的條件下，我們必須在法治中國理念的引領(lǐng)下，善于運(yùn)用法治思維和法治方法化解社會(huì)矛盾，解決社會(huì)糾紛。

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【責(zé)任編輯：陳保林】

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國家社科基金項(xiàng)目“政府選擇性社會(huì)管理創(chuàng)新權(quán)的行政法學(xué)研究”（11BFX095）、中國法學(xué)會(huì)重點(diǎn)項(xiàng)目“醫(yī)療體制改革與醫(yī)務(wù)人員合法權(quán)益保障研究”[CLS（2012）B12]、江西省社會(huì)科學(xué)院重點(diǎn)項(xiàng)目“江西農(nóng)村社區(qū)建設(shè)法治保障研究”（1304）。