■楊飛虎

一、引言

為了抗擊2008年以來席卷全球的國際金融危機，保持宏觀經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，我國地方政府融資平臺及融資規(guī)模數(shù)量劇增，導(dǎo)致地方政府債務(wù)總額及財政風(fēng)險驟然加大。中國人民銀行在2011年發(fā)布的《2010年中國區(qū)域金融運行報告》指出，截至2010年年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家，地方政府融資平臺貸款總量不超過14.376萬億元。中國社科院金融所及中金公司則估算，截至2011年底，地方政府融資平臺貸款達到10萬億元。2013年，平安證券估算地方政府融資平臺債務(wù)可以分為兩大塊，一塊是在銀行體系內(nèi)，估計余額大約是10萬億;另一塊是在影子銀行系統(tǒng)內(nèi)，余額在3萬億～8萬億之間。因此，地方政府融資平臺負債在13萬億～18萬億。原財政部部長項懷誠在2013年上半年指出，我國地方政府包括平臺債務(wù)在內(nèi)的總債務(wù)余額預(yù)計超過20萬億元。著名的國際評級機構(gòu)惠譽國際，2013年將我國的長期本幣信用評級從AA-降至A+，理由是擔心地方政府債務(wù)膨脹及影子銀行擴張損害金融穩(wěn)定[1]。

我國地方政府融資平臺行為代表政府意志，平臺負債基本可納入地方政府債務(wù)總額，其在應(yīng)對外生性沖擊、穩(wěn)定國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、優(yōu)化投資環(huán)境、提供公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施、推進城鎮(zhèn)化建設(shè)、保障和改善民生、創(chuàng)新投融資體制等方面，均做出了突出貢獻。但是，融資平臺的過度投融資行為，嚴重透支了地方政府財力，制約了中央政府的宏觀調(diào)控能力。融資平臺債務(wù)的堆積，將來可能會誘發(fā)地方政府債務(wù)危機的爆發(fā)，從而加劇我國區(qū)域乃至宏觀經(jīng)濟的運行風(fēng)險。因此，必須采取有效措施規(guī)范治理地方政府融資平臺問題，以充分提升地方政府融資平臺的作用。

二、文獻回顧

為了控制地方政府融資平臺風(fēng)險，充分發(fā)揮其對區(qū)域乃至宏觀經(jīng)濟的正向作用，眾多學(xué)者對規(guī)范和治理地方政府融資平臺問題進行了卓有成效的研究。巴曙松指出，過度負債的地方投融資平臺所形成的風(fēng)險，是多元化、多角度的，我國應(yīng)當著手對地方政府投融資平臺進行規(guī)范化、市場化、透明化改革[2]。張國平、牛建鋒提出了完善投融資體制、創(chuàng)新投融資模式、加大政策支持力度、完善市場機制等建議，以規(guī)范發(fā)展地方投融資平臺[3]。王元京、高振華提出了地方政府基本融資模式改革的建議:在融資目標上，要保持總量平衡與結(jié)果協(xié)調(diào)兼顧;在融資渠道上，要注重融資工具的創(chuàng)新與重組;建立多層次融資平臺，把政府融資納入社會監(jiān)管體系[4]。毛建林指出，應(yīng)從修正激勵目標函數(shù)、完善約束監(jiān)督機制、提高風(fēng)險管理水平等方面，強化中央政府-地方政府委托代理鏈條中的激勵機制與約束機制，以促進投融資平臺的健康持續(xù)發(fā)展[5]。姚領(lǐng)、謝家智提出了一個全新的地方政府投融資平臺發(fā)展理念:充分借助發(fā)達的籌融資體系、中介服務(wù)體系和多元的市場主體，構(gòu)建主體形式更虛、功能更強、政府責(zé)任更小、投融資渠道更廣、投融資效率更高、風(fēng)險更低的新型平臺[6]。唐洋軍指出，解決地方政府投融資平臺問題應(yīng)從以下方面著手:規(guī)范地方政府負債行為;財政陽光化;盤活土地資源;有效利用債券市場渠道;向融資平臺注資;加大銀團貸款，分散單一貸款行的風(fēng)險等[7]。張平等的研究指出，應(yīng)通過建立控制和預(yù)警地方投融資平臺債務(wù)存量、政府和銀行聯(lián)合規(guī)避風(fēng)險、拓寬地方融資市場渠道以及增加地方財政收入的綜合治理路徑，以有效化解地方投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險[8]。陳杉從明確角色定位、加強風(fēng)險防范、推進信息公開、構(gòu)建科學(xué)體系等方面，提出了規(guī)范發(fā)展地方政府融資平臺的建議[9]。張秋冬基于法律的視角，指出應(yīng)加強信息披露、淡化政府色彩、防范貸款風(fēng)險、嚴格管理地方政府擔保行為及完善權(quán)利質(zhì)押制度等，以規(guī)范發(fā)展地方政府融資平臺[10]。

上述學(xué)者的研究，探討了地方政府融資平臺市場定位及運行風(fēng)險，從市場層面、制度層面、法律層面等多重維度研究了地方政府投融資的運行模式，以及規(guī)范發(fā)展地方政府融資平臺的相關(guān)政策建議，這為我國治理和規(guī)范發(fā)展地方政府融資平臺提供了重要的理論價值。

三、規(guī)范發(fā)展地方政府融資平臺的必要性

我國地方政府融資平臺，由于組建及運行極其不規(guī)范，導(dǎo)致巨大的風(fēng)險積聚，從而威脅地方政府財政安全及宏觀經(jīng)濟健康穩(wěn)定運行。但是，在我國當前的具體國情下，完全摒棄“土地財政+政銀合作+融資平臺”的驅(qū)動地方經(jīng)濟發(fā)展的投融資模式是不現(xiàn)實的，而規(guī)范發(fā)展地方政府融資平臺才是理性之舉。

(一)新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化道路需要地方政府提供長期的公共服務(wù)

新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化道路，是我國經(jīng)濟長期持續(xù)穩(wěn)定增長的動力之源，然而其有效實現(xiàn)離不開地方政府核心作用的發(fā)揮。中央政府與地區(qū)公眾對地方政府的過高期望，與地方政府的財政能力形成鮮明對比。據(jù)估計，僅新型城鎮(zhèn)化建設(shè)就需要投資40萬億元，而這主要由地方政府驅(qū)動。如果摒棄了土地財政和融資平臺這兩大融資模式，僅靠地方政府財政是無力提供建設(shè)資金的。如果土地財政模式走到盡頭，融資平臺的作用就極其凸顯。由此可見，規(guī)范發(fā)展融資平臺，對提高地方政府提供長期可持續(xù)公共產(chǎn)品的能力非常必要。

(二)地區(qū)經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的需要

改革開放30年以來，我國各省市的經(jīng)濟增長率平均在10%以上，這對維持較高的投資回報率、保持較高的就業(yè)率、持續(xù)提升地區(qū)公眾福利水平貢獻巨大。因此，如果經(jīng)濟增長放緩或大起大落，地區(qū)公眾的就業(yè)及福利水平將受到巨大威脅。在經(jīng)濟態(tài)勢預(yù)期不清晰或經(jīng)濟衰退時，私人資本不會增加投資或減少投資，導(dǎo)致經(jīng)濟態(tài)勢更加惡劣。因此，為了保持地區(qū)經(jīng)濟長期持續(xù)穩(wěn)定增長，地方政府會借助投融資平臺公司向社會提供公共產(chǎn)品以反向調(diào)控經(jīng)濟運行，維持私人資本的經(jīng)濟信心及合理回報預(yù)期。當然，規(guī)范運行的投融資平臺，會使地方政府提供公共產(chǎn)品的行為更有效率。

(三)區(qū)域競爭的需要

當前，在我國市場化導(dǎo)向的經(jīng)濟社會改革中，區(qū)域政府之間的競爭，會越來越明顯地改變區(qū)域經(jīng)濟生態(tài)系統(tǒng)。地方政府作為理性參與主體，同樣追求效用最大化。在不同地區(qū)之間的競爭當中，相對弱勢方邊緣化態(tài)勢會愈加明顯，強勢方將更容易吸納各種資源加盟。此外，當樸素的、封閉的、鄉(xiāng)土的傳統(tǒng)思想觀念，被功利的、包容的、開放的市場經(jīng)濟思潮顛覆后，我國公民逐漸具備對當?shù)卣媚_投票的權(quán)利 (用手投票權(quán)利暫時還不完備)，當他們察覺某一區(qū)域擁有競爭優(yōu)勢時，會導(dǎo)致資金、技術(shù)、人才、資源紛紛流向優(yōu)勢區(qū)域。如果某一地方政府不愿意成為競爭中的失敗者，他們必須積極規(guī)范發(fā)展融資平臺，從而改善投資環(huán)境、提高區(qū)域競爭能力。

四、規(guī)范發(fā)展地方政府融資平臺的思路

地方政府融資平臺，在提供公共產(chǎn)品、提升居民福利水平、提高中央政府宏觀調(diào)控績效、促進地方經(jīng)濟社會的長期可持續(xù)發(fā)展方面，發(fā)揮著重要作用。因此，在多種因素制約下，不能因為地方政府融資平臺在現(xiàn)實運營中存在問題就予以徹底否定，而應(yīng)清醒和辯證地看待其在地方經(jīng)濟發(fā)展中所起的不可替代的作用。應(yīng)該從戰(zhàn)略的高度上，用一種前瞻性、戰(zhàn)略性、全局性的思路去規(guī)范發(fā)展地方政府融資平臺;研究思路應(yīng)從轉(zhuǎn)變地方政府職能出發(fā)，分析市場經(jīng)濟深化條件下地方政府職能的投融資實現(xiàn)過程，探討地方政府投融資與地方經(jīng)濟長期持續(xù)健康增長的關(guān)系，總結(jié)出地方政府投融資的合理模式。要明晰地方政府融資平臺的市場定位，切實做到政企分開，使融資平臺成為真正意義上的法人治理結(jié)構(gòu)完備的自由企業(yè)，經(jīng)營領(lǐng)域應(yīng)定位于經(jīng)營性公共產(chǎn)品領(lǐng)域，為此必須重塑地方官員政績考評體系。通過借鑒國內(nèi)外地方政府投融資經(jīng)驗，構(gòu)建和設(shè)計有效制度以規(guī)范發(fā)展我國政府投融資平臺。

(一)轉(zhuǎn)換地方政府職能

長期以來，在民營經(jīng)濟還沒有充分壯大時，我國地方政府承擔起了“增長型政府”和“建設(shè)型政府”的角色，而其借助的主要工具就是形形色色的投融資平臺等國有公司。然而，在當前民營經(jīng)濟已充分發(fā)展，我國市場化改革已進入深水區(qū)時，政府應(yīng)退出競爭性領(lǐng)域，做好市場經(jīng)濟的制度建設(shè)者、仲裁者、服務(wù)者的角色。地方政府融資平臺要服務(wù)于地方政府職能的轉(zhuǎn)變，應(yīng)專門定位于外部性很強的地方基礎(chǔ)性和公益性領(lǐng)域的項目投融資建設(shè)。

(二)做到政企分開

現(xiàn)實中，地方政府融資平臺是地方政府意志的貫徹者和落實者，是地方政府東拼西湊形成的一個融資抵押品，并不是人格化的法人意義上的自由企業(yè)。規(guī)范發(fā)展地方政府融資平臺，必須讓其從一個虛擬的融資符號變成真正意義上的法人治理結(jié)構(gòu)完備的自由企業(yè)。其經(jīng)營領(lǐng)域應(yīng)是地方政府界定的外部性很強的領(lǐng)域，但其具有完備的經(jīng)營管理及投融資決策權(quán)力，地方政府僅需監(jiān)管其公共服務(wù)的質(zhì)量和服務(wù)績效，不干涉其獲取正當合法利益的一切舉動及制度安排。

(三)經(jīng)營領(lǐng)域應(yīng)定位于經(jīng)營性公共產(chǎn)品領(lǐng)域

地方政府必須堅定地承擔純公共產(chǎn)品的供給責(zé)任，并通過財政資金實現(xiàn)，即使讓融資平臺公司參與也必須在合法招投標基礎(chǔ)上，滿足融資平臺公司合理合法的利益訴求。但對于經(jīng)營性公共產(chǎn)品領(lǐng)域，由于多具有自然壟斷的性質(zhì)，不確定因素較強，私人資本無力或不愿介入，因此，融資平臺公司必須承擔該領(lǐng)域的投資、建設(shè)、管理、使用的責(zé)任，地方政府應(yīng)不干涉其追求合理利潤回報的訴求，但應(yīng)嚴格監(jiān)管其提供公共產(chǎn)品的質(zhì)量和提供服務(wù)的績效。

(四)重塑地方官員政績考評體系

在當前的財政分權(quán)體制下，由于激烈的地方政府競爭和政治錦標賽的現(xiàn)實官場生態(tài)，地方官員必須借助于融資平臺公司進行過度投融資行為，以創(chuàng)造政績。必須改變當前這種扭曲的投融資政績觀，因此，地方官員政績考評必須考慮當?shù)氐墓娫u價，政績評價應(yīng)考慮到培育和提升當?shù)靥厣秃诵母偁幠芰?，促進經(jīng)濟、社會及生態(tài)環(huán)境有機協(xié)調(diào)并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

五、規(guī)范發(fā)展地方政府融資平臺的制度設(shè)計

我國現(xiàn)實國情決定地方政府融資平臺的主基調(diào)應(yīng)該是在發(fā)展中求規(guī)范，在規(guī)范中求發(fā)展，應(yīng)從下述方面探討促進地方政府融資平臺規(guī)范發(fā)展的制度設(shè)計。

(一)完善我國地方政府融資平臺績效評價及管理體系

地方政府融資平臺是提供經(jīng)營性公共產(chǎn)品的企業(yè)，對其的績效評價既要考察經(jīng)濟績效并進行成本收益分析，也要考察生態(tài)績效、社會績效、可持續(xù)發(fā)展績效。在上述四方面的績效考核中，經(jīng)濟績效是第一追求目標，社會效益則是企業(yè)必須承擔的社會公共責(zé)任。應(yīng)考慮完善地方政府融資平臺管理體系，這主要涉及對地方政府的規(guī)制。規(guī)制地方政府投融資行為的最有效手段，是要讓地方公眾有能力決定地方官員的政治前途，地方政府只能通過經(jīng)濟手段來引導(dǎo)平臺公司運營。

(二)組建全國性的政策金融機構(gòu)以承接全國地方政府融資平臺債務(wù)

應(yīng)該承認，融資平臺所投向的公共產(chǎn)品領(lǐng)域絕大多數(shù)資產(chǎn)優(yōu)良，不乏能產(chǎn)生穩(wěn)定性收益的公共項目。但是，其中也不乏純公共投資項目、“形象工程”、“政績工程”、“面子工程”、“腐敗工程”等項目。因此，單就某個地方政府而言，確實風(fēng)險巨大，但如果把地方政府借助融資平臺所投資的全部項目都放進一個項目筐，由于優(yōu)勢項目可以彌補少數(shù)問題項目的風(fēng)險，從總體而言組合后的項目總體風(fēng)險卻可以控制。因此，成立全國性政策金融機構(gòu)以承接地方政府融資平臺全部的資產(chǎn)負債，宏觀風(fēng)險由國家予以控制和化解。這樣，地方政府就可以擺脫巨額隱形債務(wù)的壓力，融資平臺公司才能真正重新構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)完備的企業(yè)制度。

(三)構(gòu)建和諧共贏的公私合作伙伴關(guān)系機制

規(guī)范運作的融資平臺公司必須通過股權(quán)或債權(quán)的方式，引進私人資本(包括內(nèi)資或外資)，充分利用私人資本管理經(jīng)驗和對市場的敏感度來提高經(jīng)營效益。同樣，私人資本參與融資平臺公司的程度越深就越能完善其企業(yè)制度，越能抵御政府干預(yù)之手扭曲融資平臺公司的正常經(jīng)營。融資平臺公司有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期及合理的投資回報，社會公眾的閑余資金也可以通過產(chǎn)業(yè)投資基金及證券化資產(chǎn)進入融資平臺公司，可形成融資平臺公司、社會法人資本、社會公眾資本良性互動的社會公共產(chǎn)品供給機制。

(四)完善政府投融資責(zé)任追究制度

當前，地方政府過度性投融資可以說是一種非理性態(tài)勢下的理性行為，主要原因是我國對地方政府過度投融資行為及其后果缺乏追責(zé)機制。因此，必須構(gòu)建和完善對地方政府投融資責(zé)任的追究制度，明確規(guī)定責(zé)任追究的啟動程序及責(zé)任追究的條件、內(nèi)容、方式、方法等，必須規(guī)定地方政府投融資考評指標體系，科學(xué)合理地設(shè)定硬性考評指標，規(guī)定紅線，如超過或不達標，地方政府主要官員和直接責(zé)任官員將無條件免職或降級使用。至于在投融資過程中出現(xiàn)的違反程序及腐敗等違法行為，明確終身追責(zé)制度，杜絕少數(shù)官員的僥幸心理和投機行為。

(五)構(gòu)建和完善地方政府融資平臺全過程動態(tài)監(jiān)管制度

當前，我國地方政府借助融資平臺進行融資及公共投資項目運作，必須建立嚴格透明的操作程序和全過程、多層次、內(nèi)外有機結(jié)合的監(jiān)管體系。我國應(yīng)制定系統(tǒng)的法律法規(guī)，對地方政府公共投資項目的全過程監(jiān)管進行規(guī)制，明確具體監(jiān)管的機構(gòu)，避免監(jiān)管缺位。要加強社會中介機構(gòu)對地方政府公共投資項目的外部監(jiān)管，如鼓勵和引導(dǎo)貸款銀行、監(jiān)理咨詢公司、保險公司、行業(yè)協(xié)會等加強對政府投資項目進行監(jiān)管。引入轄區(qū)公眾民主監(jiān)督機制，使地方政府融資平臺行為及公共投資項目真正成為“陽光下的行動”。

(六)規(guī)范和完善地方政府投融資行為的市場化機制

地方政府融資及公共投資行為應(yīng)具有合理性和長期性，不能因為有風(fēng)險就完全否定和摒棄，應(yīng)合理疏通，加強監(jiān)管，完善制度化、陽光化、可持續(xù)化的地方政府舉債機制。根據(jù)發(fā)達國家經(jīng)驗，完善政策性銀行體系，適時允許地方政府發(fā)行債券是良好的應(yīng)對之策。因此，以國家開發(fā)銀行為主體，構(gòu)建主要服務(wù)于地方政府融資的區(qū)域性公共銀行體系，并完善地方政府發(fā)行地方債券的制度，建立和完善地方政府財政信譽評級市場，讓市場力量來約束地方政府投資和信貸的沖動。

[1]董云峰.惠譽下調(diào)中國評級背后：15萬億地方債堪憂[N].第一財經(jīng)日報，2013-04-16.

[2]巴曙松.地方政府投融資平臺的發(fā)展及其風(fēng)險評估[J].西南金融，2009，(9).

[3]張國平，牛建鋒.地方投融資平臺建設(shè)中的問題與對策[J].中國財政，2009，(21).

[4]王元京，高振華.我國地方政府基本融資模式的反思與改革建議[J].宏觀經(jīng)濟管理，2010，(4).

[5]毛建林.地方政府投融資平臺：體制根源、風(fēng)險機理與規(guī)范發(fā)展——基于委托代理理論的一個分析框架[J].西南金融，2011，(4).

[6]姚領(lǐng)，謝家智.地方政府投融資平臺發(fā)展困境與出路：一種新理念[J].中共寧波市委黨校學(xué)報，2011，(2).

[7]唐洋軍.財政分權(quán)與地方政府融資平臺的發(fā)展:國外模式與中國之道[J].上海金融，2011，(3).

[8]張平，張麗恒.”十二五”時期我國地方投融資平臺債務(wù)的治理路徑[J].當代財經(jīng)，2011，(8).

[9]陳杉.地方政府投融資平臺規(guī)范發(fā)展的政策建議[J].財政研究，2011，(5).

[11]張秋冬.地方政府投融資平臺的運作機理、存在問題及法律治理[J].上海金融，2012，(1).