[摘要]許多發(fā)展中國家實行高度的中央集權(quán)，學(xué)界對國家政治體制的集權(quán)化及其作用已經(jīng)進(jìn)行許多有益的探討，但是對分權(quán)的利弊及存在問題卻沒有深入涉及。本文首先回顧區(qū)域治理中的分權(quán)理論，提出了一個權(quán)力配置、分權(quán)控制及其政治規(guī)范性的區(qū)域治理分析框架，用于描述國家權(quán)力在旅游治理中的運行機制，以北部灣旅游發(fā)展的實踐為例，通過考察中央政府和地方政府、地方企業(yè)以及非政府組織在權(quán)力治理網(wǎng)絡(luò)中成長態(tài)勢，評估廣西地方政府在區(qū)域旅游治理中的效力，研究發(fā)現(xiàn)地方政府在參與決策制定方面仍面，臨種種困難。

[關(guān)鍵詞]分權(quán)；權(quán)力配置；旅游治理

[作者]黃愛蓮，廣西大學(xué)商學(xué)院教授，法學(xué)博士。南寧，530004

[中圖分類號]F590.3[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1004－454X(2012)02－0178－006

基金項目：廣西哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目(11BJY033)。

長期以來，許多發(fā)展中國家實行高度的中央集權(quán)，由國家政府制定本國資源配置，比如重大投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)政策，中央集權(quán)化在一定程度上束縛地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)成為區(qū)域治理的共識。地方政府的職能從行政管理向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，分權(quán)被看作是政府提供服務(wù)最為有效的工具，這種政府決策代表著民眾的心聲。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和向地方政府下放投資與信貸的審批權(quán)，我國許多省份與一些沿海、沿江、沿邊及內(nèi)陸城市具有越來越多的自主性，開展區(qū)域合作，中央分權(quán)已成為中央與地方關(guān)系的主旋律。如何完善中央與地方的分權(quán)對于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的順利完成和國家發(fā)展有著重要意義。

一、分權(quán)的作用及其綜述

分權(quán)即“權(quán)力分立”，是指國家權(quán)力不集中于國家機構(gòu)的某個部門或者一部分人，而是合理地分割成若干部分，由憲法授予不同的國家機構(gòu)(部門)和不同的人所執(zhí)掌。從公共行政到公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變?yōu)閲抑卫硖峁┝艘粋€全新視角，在地方治理中，中央政府轉(zhuǎn)移部分權(quán)力到地方政府手中，形成一個由多部門、多組織的復(fù)雜治理網(wǎng)絡(luò)，使組織網(wǎng)絡(luò)邊界不斷擴(kuò)大，權(quán)力寬度不斷增加。

分權(quán)治理在近10年來成為全球化的一個重要現(xiàn)象。地方政府的參與使得公民在參與國家政治事務(wù)時，能夠進(jìn)一步提高自身的能力。阿克頓認(rèn)為絕對的權(quán)力帶來絕對的腐敗，他認(rèn)為政治體系中的權(quán)力分配，實際上也就是在權(quán)力體系當(dāng)中的權(quán)力制衡。的確，分權(quán)拓展了權(quán)力運行空間，使個人和機構(gòu)足以影響政府的運作，并影響到多個層級政府的運作；同時，這樣一個政治架構(gòu)，是一種正當(dāng)?shù)母偁幮躁P(guān)系，在此情況下地方政府的重要性將更加凸顯。

分權(quán)不可避免帶來一些困難。首先，難以確保分權(quán)的實施，根據(jù)我國現(xiàn)行體制，地方分權(quán)屬于行政管理性質(zhì)的向下授權(quán)，下放權(quán)力隨時可以收回；另一方面，地方政府由于缺乏資源而無法鞏固其地位，包括地方企業(yè)，在政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題上都有其自身不同的利益訴求；第二，競爭使地區(qū)之問的社會經(jīng)濟(jì)文化差距被拉大，導(dǎo)致地區(qū)之間競爭加劇；第三，分權(quán)面臨潛在的威脅，史密斯認(rèn)為“權(quán)力直接轉(zhuǎn)移到某些組織手中太過于理想化，由于地方經(jīng)濟(jì)的崛起，地方政府開始從本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中強化地方認(rèn)同感。同時，權(quán)力一旦被市場與政府聯(lián)盟所擁有，他們首先考慮的是自己的利益而不是公眾利益，地方集團(tuán)在制定決策時，也需要中央政府來宏觀調(diào)控。

本文試圖通過研究權(quán)力配置、權(quán)力控制、分權(quán)的政治合法性等構(gòu)建一個區(qū)域旅游治理中權(quán)力運行的分析框架，并用來評估北部灣旅游發(fā)展中的權(quán)力關(guān)系。北部灣作為分權(quán)治理的典型案例，因為它是一個跨國、跨省、跨市等不同邊界的特殊行政區(qū)域，近年來，隨著中國一東盟自由貿(mào)易區(qū)的正式建成，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)國家戰(zhàn)略等多層機遇疊加落實，廣西北部灣旅游業(yè)迎來了千載難逢的發(fā)展機遇?？焖侔l(fā)展的北部灣和地方治理之間迫切需要地方政府尋找一種新的合作和管理模式，在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)方式的重大任務(wù)面前，研究地方政府如何運用這一技術(shù)工具，進(jìn)行旅游發(fā)展的政府制度化建設(shè)有其重要的現(xiàn)實意義。

二、區(qū)域治理的集權(quán)與分權(quán)

以政治學(xué)家的眼光來看，集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系在國家治理的歷史上有極其重要的地位。我國的中央與地方分權(quán)演變以1978年作為分界大致分成兩個階段。一是新中國成立以后，建立了一套高度中央集權(quán)的政治體制和計劃經(jīng)濟(jì)模式；二是改革開放以后，中央集權(quán)的不斷瓦解，地方分權(quán)不斷完善。區(qū)域治理是通過建立合作的政府或?qū)ｉT機構(gòu)，運用和動員社會及非政府組織的力量，在充分尊重并鼓勵公眾參與下進(jìn)行的一種解決區(qū)域宏觀和微觀問題的政治過程。這種治理由不同行動者組成一個復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)，在其運行中，各種組織站在同一條水平線上，不存在某種絕對性的支配力量。中央和地方的權(quán)力分割即分權(quán)包含兩方面內(nèi)容：一是制度性分權(quán)，即權(quán)力從高層次到低層級的地理轉(zhuǎn)移；第二是功能性分權(quán)，即權(quán)力在不同行政部門交叉轉(zhuǎn)移，表1概括了一個通俗易懂的理解權(quán)力轉(zhuǎn)移的分權(quán)模式(見表1)。

1.權(quán)力的配置

第一種形式是授權(quán)。中央政府把一些公共事務(wù)工作交給地方政府，叫做權(quán)力下放或授權(quán)。這種授權(quán)可以在省、地市行政區(qū)之間交替進(jìn)行，一些國家建立行政區(qū)的目的就是便于授權(quán)給地方政府或某些機構(gòu)中，這種給地方官員的責(zé)任授予是由國家而不是由地方實行，所以稱之為一種地方法人代表，它能夠讓個人學(xué)習(xí)如何在政府當(dāng)中進(jìn)行更為積極有效的運作。一種經(jīng)驗是，當(dāng)他在地方政府里干得好，然后提升到省里，然后再提升到中央政府，由中央直接在各地設(shè)立環(huán)保機構(gòu)進(jìn)行垂直管理也是授權(quán)的一種表現(xiàn)。

第二種形式是權(quán)力轉(zhuǎn)移到公共行政部門或半官方機構(gòu)中，比如國家行政主管部門直接把權(quán)力轉(zhuǎn)移到地方行政主管部門，我國國家旅游局把權(quán)力下放到其他省區(qū)的旅游局手中就是這種形式的表現(xiàn)，許多國家均采取這種職能轉(zhuǎn)移。

第三種形式是權(quán)力轉(zhuǎn)移到市場。福利國家的政府在增進(jìn)社會福利和公共利益的同時，卻帶來低效率的行政管理，于是，政府開始重新梳理以政府為導(dǎo)向的權(quán)力配置轉(zhuǎn)為以市場為取向的改革，如解除管制、公民參與、權(quán)力下放以及將部分公共事務(wù)授予給私人企業(yè)。20世紀(jì)80年代以后，以市場經(jīng)濟(jì)為主的國家催生了大型企業(yè)集團(tuán)的卷入，成為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的一種手段。當(dāng)不同國家及不同市場有了發(fā)展旅游業(yè)需求，并擁有豐富的社會資本等資源，將會對其旅游業(yè)發(fā)展產(chǎn)生更大的推動力。

第四種形式是權(quán)力轉(zhuǎn)移到非政府組織。與傳統(tǒng)行政權(quán)力相比，現(xiàn)代行政權(quán)力的管理內(nèi)容更為專業(yè)，因此行政機關(guān)授權(quán)或委托給有專業(yè)人才、專業(yè)技術(shù)及設(shè)備的非政府組織來代為管理。近年來，非政府組織積極參與地方旅游業(yè)開發(fā)，比如世界旅游組織、亞太旅游組織等為區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展做出了相應(yīng)的貢獻(xiàn)。

最后一種形式是權(quán)力從中央轉(zhuǎn)移到國際旅游組織，目前世界上已經(jīng)有10多個國際旅游組織，這種權(quán)力轉(zhuǎn)移包括委托代理同時也包括在地方或者國家層面上轉(zhuǎn)移，比如歐盟、東盟等旅游跨國組織。

2.分權(quán)的控制

在分散的治理網(wǎng)絡(luò)中，中央政府為了確保其政治上的優(yōu)先權(quán)，利用間接管理方式來駕馭各種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，比如通過文化交流、技術(shù)合作、財政援助、甚至機構(gòu)改革等渠道間接管理，而這種地方架構(gòu)下的多個政府，為人民提供了更多的選擇機會。有一個非常重要的經(jīng)濟(jì)理論，即如果地方政府強有力地發(fā)展，可以進(jìn)一步促進(jìn)權(quán)力下放。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是受地方政府指導(dǎo)、依賴于當(dāng)?shù)刂文芰Φ?，這個支撐力就是地方提供公共服務(wù)的能力，提供法律框架的能力，為當(dāng)?shù)厝嗣裉峁┨囟ㄐ蝿葜碌姆?wù)能力。所以在這樣一些區(qū)域，如果地方政府有能力創(chuàng)造好的環(huán)境，讓小企業(yè)得到快速發(fā)展，那么他們的經(jīng)濟(jì)一般會做得很好。改革開放30年來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為繁榮的地區(qū)，也是和當(dāng)?shù)卣哪芰?，和政府?chuàng)造有利環(huán)境適應(yīng)地方企業(yè)發(fā)展需求是密切相關(guān)的。

地方政府分權(quán)需要充足的資源才能有效實施，他們需要資金、專業(yè)技術(shù)、公共服務(wù)所需相關(guān)設(shè)備和人員。事實上，由于地方政府勢力弱、辦事能力有限、人力和物力等缺乏，他們更希望得到中央的財政支持。而中央政府期望財政轉(zhuǎn)移，可以作為縮減公共開支的一種方式；而另一方面，讓地方政府承擔(dān)中央政府的一些服務(wù)職能，也是為了促進(jìn)地方統(tǒng)一資源，增加地方稅收，但是在實踐中這一目標(biāo)很難實現(xiàn)。

3.分權(quán)的政治性

分權(quán)治理是否提高公共參與的效率，加強其政治舞臺的合法性?通常地，地方政府直接參與比較容易，但在社會主義國家要具有高度合法性。比如環(huán)境保護(hù)和社區(qū)協(xié)會，他們有“上通下聯(lián)”的獨特優(yōu)勢，這些方式可以減少中央政策安排。西方國家分權(quán)在政治舞臺上出現(xiàn)一種趨勢，當(dāng)分權(quán)到地方政府時，并沒有推動民主化發(fā)展進(jìn)程，因為它與地方發(fā)展不相吻合，如果當(dāng)?shù)厝嗣裼心芰θヂ男忻裰鳈?quán)力，那么他們反而比較容易適應(yīng)NGOs的出現(xiàn)，因為其有助于達(dá)到他們的目標(biāo)。

進(jìn)一步地，擴(kuò)權(quán)是否會加強民主的合法性?中央政府的權(quán)力轉(zhuǎn)移與分散之間是相互聯(lián)系的，兩者加強了政治合法性。地方政府權(quán)力下放可以推動地方選舉機制，當(dāng)分權(quán)轉(zhuǎn)移到國家某個機構(gòu)中，這種轉(zhuǎn)移出現(xiàn)了多層利益，其社會利益的合法性則出現(xiàn)不清晰的邊界。而權(quán)力下放到私營企業(yè)或者非政府組織手中，其合法邊界也是不顯著的，即使他們在合法文件上已被特殊說明，還需以合理的管理機制來保證其合法，或者對公民公開以確保其政治上的合法性。

三、北部灣區(qū)域旅游治理狀況

1.案例地概況及研究方法

北部灣位于我國南部包括廣西沿海、廣東雷州半島、海南瓊州海峽和越南北部等構(gòu)成的海域。北部灣旅游資源豐富，其資源品位高，地域文化特色鮮明，加上顯著的地理區(qū)位，使北部灣在中國一東盟旅游合作中發(fā)揮橋頭堡的作用。隨著我國海洋旅游業(yè)的深度開發(fā)，國家加快制定北部灣旅游發(fā)展規(guī)劃，把南寧、北海、欽州、防城港、崇左、玉林等6大城市列入核心區(qū)發(fā)展規(guī)劃中，并提出2015年之前把北部灣打造成全國一流、世界知名的區(qū)域性濱海旅游目的地。

研究這樣一個跨越不同行政區(qū)邊界的區(qū)域，本文將從區(qū)域視角探究區(qū)域內(nèi)不同機構(gòu)與部門之間的關(guān)系，同時，從微觀層面對參與旅游業(yè)的相關(guān)人員進(jìn)行訪談，以了解不同組織關(guān)系的行為。調(diào)查與北部灣旅游相關(guān)的工作人員48人，其中國家旅游局干部7人，地方旅游局10人，旅游企業(yè)6人，旅游協(xié)會5人，當(dāng)?shù)鼐用?0人，從他們提出的問題中以滾雪球抽樣法判斷其他受訪者的意見。調(diào)查分兩個階段進(jìn)行，首先對居民調(diào)查，然后在2011年10月21－24日中國－東盟博覽會期間對部分與會者進(jìn)行訪談。

2.北部灣的分權(quán)

作為中國的后發(fā)地區(qū)，北部灣旅游開發(fā)一直受到國家相關(guān)政策的支持。20世紀(jì)80年代中期，廣西北海被列入東部國家旅游度假區(qū)的開發(fā)名錄，這一過程體現(xiàn)了國家的高度集權(quán)，北海變成了國家優(yōu)先開發(fā)的地區(qū)；90年代以后，北海迎來了經(jīng)濟(jì)開發(fā)的熱潮。15位受訪者肯定了中央政策對北海旅游發(fā)展的影響，2人持反對意見，原因是這一政策沒有考慮當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展實際，只是長官意志，使北海經(jīng)受了21世紀(jì)初房地產(chǎn)泡沫的沖擊。

北部灣的旅游發(fā)展得到國家旅游局的高度關(guān)注，國家旅游局是國務(wù)院主管旅游的直屬機構(gòu)，但旅游業(yè)涉及國土、建設(shè)、文化、文物、林業(yè)、交通、鐵道、民航、商業(yè)、工商等等諸多部門，旅游在各部門中沒有得到足夠的重視，旅游局所應(yīng)得到的權(quán)限也沒有得到重視。特別是旅游立法制定還難以得到國務(wù)院各部門通過。中央集權(quán)沒有明確旅游業(yè)的地位，旅游管理出現(xiàn)多重部門，多頭管理的矛盾，旅游局長常常抱怨“阻礙我們發(fā)展的原因是因為其他部門擁有更多的權(quán)力?！币粋€明顯的現(xiàn)象是，旅游部門制定的土地利用規(guī)劃或城市發(fā)展規(guī)劃，需要勞動部或者是國土廳的認(rèn)同，16位受訪者反映旅游局長的意見沒有得到相應(yīng)的重視。部門之間的沖突還反映在旅游發(fā)展的優(yōu)先權(quán)，地方旅游局主要負(fù)責(zé)地方旅游項目規(guī)劃開發(fā)，但是有時文化部門反對，認(rèn)為該區(qū)域是保護(hù)區(qū)域；當(dāng)旅游開發(fā)需要海洋部門的支持時，也受到海洋部門的反對，14位受訪者認(rèn)為北部灣的旅游開發(fā)面臨部門之間的掣肘和阻礙。

3.地方政府的治理

地方政府代表中央行政的外圍力量，為地方提供公共服務(wù)，地方政府負(fù)責(zé)本地區(qū)教育、培訓(xùn)、公共衛(wèi)生、地區(qū)發(fā)展與城市規(guī)劃等公共規(guī)劃。廣西地方政府履行本區(qū)城市規(guī)劃、供水供電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是盡管地方政府的權(quán)力下放，中央行政主管還是保持其對地方政府的監(jiān)管，中央政府在組織、決策制定及人力資源開發(fā)等方面予以必要的指導(dǎo)，包括擬定地區(qū)旅游發(fā)展規(guī)劃等。

北部灣旅游治理面臨一些現(xiàn)實的困難。由于地跨國家、省級、市級多級行政邊界，在基礎(chǔ)設(shè)施、機構(gòu)設(shè)置、吸引外資等方面出現(xiàn)種種問題：一是地方政府缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃與協(xié)調(diào)配合，比如在90年代大西南出海通道的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中仍沒有有效發(fā)揮；二是港口設(shè)置缺少統(tǒng)籌考慮。出于整合資源需要而成立的北部灣國際港務(wù)集團(tuán)，由于管轄權(quán)限由北、欽、防三市分別負(fù)責(zé)，各市在政策制訂過程中受地方主義影響，造成這些港口發(fā)展目標(biāo)難以統(tǒng)一、各港之問的功能定位難以實現(xiàn)，岸線資源管理各自為政等諸多問題；三是招商引資中的惡性競爭。地方政府突破國家政策底線，制定土政策使企業(yè)利用地域差別逃避國家稅收，降低土地經(jīng)濟(jì)使用價值，使國有土地收益流失，地方經(jīng)濟(jì)也遭受嚴(yán)重?fù)p失。

4.地方旅游企業(yè)與NGOs

隨著海洋旅游的深度開發(fā)，作為地方龍頭的北部灣旅游公司不斷發(fā)展壯大，以新的運營模式和資金優(yōu)勢，在市場上開創(chuàng)旅游發(fā)展新格局。目前，潿洲島休閑度假島全面提升，郵輪母港加快建設(shè)，海上航線的市場推進(jìn)、近海游輪乃至遠(yuǎn)洋郵輪的發(fā)展逐步推進(jìn)。同時，各類旅游組織積極參與北部灣旅游發(fā)展，影響較大的如亞太旅游組織、GMS等都把目光投向北部灣，推進(jìn)北部灣跨國旅游合作，在建立旅游信息平臺、規(guī)范旅游市場、制定區(qū)域旅游規(guī)劃、制定旅游標(biāo)準(zhǔn)化、協(xié)調(diào)區(qū)域旅游營銷等方面發(fā)揮了重要的作用，并開創(chuàng)了地方政府+非政府旅游組織聯(lián)動發(fā)展的一種新合作模式。

5.分權(quán)的選擇

在對30個政府官員的調(diào)查中，當(dāng)問到關(guān)于對不同組織的選擇時，回答是非?？隙ǖ模簿褪菑闹醒氲降胤降臋?quán)力轉(zhuǎn)移，這種權(quán)力是從其他省份的競爭中獲取(贊同這一說法的占12人)；有10人認(rèn)為權(quán)力直接下放給廣西，有5人認(rèn)為從中央分權(quán)到別的地區(qū)。此外，有3人認(rèn)為地方企業(yè)應(yīng)該在其行業(yè)中樹立權(quán)威，企業(yè)參與的障礙主要來自于地方缺乏大企業(yè)財團(tuán)而沒有其合法的地位。

政府主導(dǎo)的區(qū)域旅游合作是區(qū)域旅游發(fā)展的主要模式。大湄公河次區(qū)域、亞太旅游組織等非營利組織參與北部灣旅游環(huán)境可持續(xù)發(fā)展監(jiān)測中，2008年桂林舉行首屆世界旅游發(fā)展大會，是地方和非營利組織合作一個良好的開端。廣西作為大湄公河次區(qū)域的一個成員，GMS對中越兩國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力資源開發(fā)、旅游扶貧等方面給予很大的援助，NGOs在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的出現(xiàn)意味著地方制度厚度和基層的參與，促進(jìn)決策性分權(quán)的創(chuàng)新性。

在分權(quán)的選擇問題上，當(dāng)?shù)卣ōh(huán)境保護(hù)部門，認(rèn)同中央到地方管治的重要性，但是也有一些地方主管領(lǐng)導(dǎo)反對，比如廣西方面認(rèn)為，廣東會從北部灣得到更多的好處，因此他們現(xiàn)在把一些污染性的企業(yè)轉(zhuǎn)移到廣西，而廣西總是承接?xùn)|部包括廣東一些污染性企業(yè)，所以問題的焦點還是權(quán)力之間的競爭。

四、結(jié)論

其一，分權(quán)給北部灣地方旅游發(fā)展一定的主動權(quán)，廣西地方政府在發(fā)展過程中履行權(quán)責(zé)，但是由于北部灣由不同行政區(qū)組成，國家政府有權(quán)掌控與地方之間的合作關(guān)系；相對而言，廣西地方層面尚缺乏足夠的財力和人力資源，因此其旅游業(yè)發(fā)展受到國家旅游局的宏觀管理和調(diào)控。北部灣不同省級、市級的地方旅游管理部門在權(quán)力分配過程中發(fā)揮相應(yīng)的作用，北部灣旅游公司的創(chuàng)立，跨區(qū)域旅游城市聯(lián)盟和亞太旅游組織、大湄公河次區(qū)域等非營利組織的積極響應(yīng)，使北部灣作為一個獨立旅游目的地快速發(fā)展壯大。

其二，分權(quán)的利在于：它符合民主程序，推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制的改革，使政策激勵與改革創(chuàng)新相結(jié)合，增強旅游發(fā)展的動力和活力；而分權(quán)的弊在于：它使得經(jīng)濟(jì)和政治利益難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)，權(quán)力由于分散缺乏合法性和規(guī)范性。伴隨著市場化改革的進(jìn)程，縱向政府分權(quán)弱化了上級政府對下級政府的行政控制，跨行政區(qū)的旅游地內(nèi)部也因之失去行政科層的協(xié)調(diào)而走向破碎化，這是當(dāng)前我國跨行政區(qū)旅游發(fā)展面臨的問題和挑戰(zhàn)。因此分權(quán)治理的利弊必須放在具體的政治環(huán)境和發(fā)展過程來審視各種權(quán)力的制衡關(guān)系，同時還要考慮其合法性、收益及成本等相關(guān)問題。

[責(zé)任編輯：陳家柳]