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學(xué)校管理體制改革的突出問題及路徑分析

2017-11-27 20:02霍中成
教學(xué)與管理(理論版) 2017年10期
關(guān)鍵詞:體制改革分權(quán)學(xué)校管理

摘 要 學(xué)校管理體制改革是解決我國當(dāng)前教育體制僵化、教育目標(biāo)偏離以及教育治理水平與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不相適應(yīng)等問題的有效途徑和關(guān)鍵措施,是現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的有力保障。相關(guān)研究證明,我國在開展的學(xué)校管理體制改革的綜合改革中,存在著放權(quán)與分權(quán)面臨重重阻力、學(xué)校內(nèi)部治理明顯不足、學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)還未普遍建立、教育評價缺失一定的公信力等突出問題。

關(guān)鍵詞 學(xué)校管理 體制改革 分權(quán) 學(xué)校治理 社會評價

教育體制的改革是當(dāng)下政府轉(zhuǎn)變職能,更好服務(wù)民眾的客觀要求[1]。作為教育公共服務(wù)的一種管理模式,學(xué)校管理體制的核心基礎(chǔ)是責(zé)任主體的充分培育、職責(zé)擔(dān)當(dāng)和服務(wù)能力。然而,在具體的教育實(shí)踐操作中還是存在政府為辦學(xué)主體,統(tǒng)籌辦學(xué)權(quán)、管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)等一系列權(quán)力,學(xué)校缺乏相應(yīng)的辦學(xué)自主和管理的權(quán)力。長此以往,學(xué)校教育管理體制逐漸變得行政化、官僚化、體制化,缺乏教育應(yīng)有的激情和活力,喪失了人們對教育的公信力和人們對教育的期待。因此,探索學(xué)校管理體制變革的歷史進(jìn)程,挖掘其存在的問題,具有超強(qiáng)的理論意義和實(shí)踐價值。

一、我國學(xué)校管理體制改革的背景

我國現(xiàn)行的學(xué)校管理體制,主要是受歷史因素的影響,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代形成并一直沿用至今。在上世紀(jì)的戰(zhàn)爭時期,教育文化事業(yè)按照行政等級分配資源,實(shí)行一元化的領(lǐng)導(dǎo)方式。上世紀(jì)五十到八十年代,我國開始實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì),學(xué)校和各類企事業(yè)單位一樣列為政府部門的下屬單位,上至教學(xué)、科研、財(cái)務(wù)、后勤,下至保險(xiǎn)、退休、養(yǎng)老金等等,國家掌控著教育領(lǐng)域大大小小的一切事宜。十一屆三中全會之后,我國掀起了改革開放的大潮,管理體制也開始進(jìn)行改革。當(dāng)時改革主要思想中有突出的一個主題,那就是“簡政放權(quán)”。在1985年國家頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中,明確提出學(xué)校管理體制改革的主要任務(wù)是,在加大政府宏觀管理的同時,堅(jiān)決實(shí)行簡政放權(quán)的政策,擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。到了上世紀(jì)九十年代,由于政治和行政管理體制改革的滯后,不僅導(dǎo)致我國教育管理體制中固存的問題沒有解決,又出現(xiàn)了行政化和官本位的價值傾向,造成了政府管理體制中一系列的問題[1]。第一,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理制度,高度集權(quán),壟斷且封閉現(xiàn)象嚴(yán)重,導(dǎo)致國家對教育的投入和保障嚴(yán)重匱乏。第二,政府過于干涉學(xué)校管理,造成學(xué)校辦學(xué)的積極性和自主性不足,忽視了教育的相對獨(dú)立性。第三,國家對各階段的關(guān)注不均,尤其注重高等教育階段的發(fā)展?fàn)顩r,忽視了學(xué)前教育、職業(yè)教育、社區(qū)教育等方面,使得學(xué)校的管理體制不利于學(xué)生終身教育理念的培養(yǎng)和學(xué)習(xí)化社會的構(gòu)建。第四,在政府的宏觀調(diào)控下,教育決策的科學(xué)性、合理性和民主性程度較低,缺乏管理體制對民眾應(yīng)有的公正性、公開性、透明性和民主性等問題。政府管理體制中的這些問題直接阻礙了我國學(xué)校管理體制改革的進(jìn)程,并導(dǎo)致了一系列相關(guān)問題的出現(xiàn)。

二、我國學(xué)校管理體制改革中的突出問題

1.放權(quán)與分權(quán)面臨重重阻力

但凡改革,總是會觸及到部分利益相關(guān)者,有人贊成,有人反對,由此可見,改革的過程就是一個和利益群體相博弈的過程。在彼此相互博弈的過程中,放權(quán)與分權(quán)的問題就顯現(xiàn)出來了:首先,地方教育行政部門的現(xiàn)代治理觀念還不成熟,依舊按照之前的行事方式我行我素,管理、執(zhí)行、監(jiān)督、評價依舊是以當(dāng)?shù)氐慕逃鞴懿块T馬首是瞻。其次,部分教育行政官員思想陳舊,不愿意放權(quán),所作所為大多是從自身角度設(shè)想,很少考慮社會、家庭、學(xué)校、教師、學(xué)生等利益相關(guān)群體。再次,受當(dāng)?shù)卣賳T政績觀念的影響,相當(dāng)大一部分地區(qū)尚未建立起完善的透明、公開的多主體參與制度,社會輿論監(jiān)督起不到大的作用。最后,由于地方教育行政部門的人員有限,事務(wù)繁多,專業(yè)化管理水平不高,高效管理力度又有限。學(xué)校管理體制的改革旨在突破傳統(tǒng)的教育行政機(jī)構(gòu)單向領(lǐng)導(dǎo)的桎梏,建立政校交流新模式,實(shí)現(xiàn)互動和對話,客觀上會對教育主管部門的權(quán)利行使產(chǎn)生挑戰(zhàn),出現(xiàn)“權(quán)力失靈”的情況,這也會對學(xué)校管理體制的改革帶來阻礙。

2.學(xué)校內(nèi)部治理明顯不足

駱嶠嶸指出:我國學(xué)校內(nèi)部管理體制依然存在著“黨政機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉,沒有建立封閉的管理環(huán)路”、“學(xué)術(shù)權(quán)力很大程度上為行政權(quán)力所取代”、“政府對公立高等學(xué)校的生存發(fā)展承擔(dān)著無限連帶責(zé)任”等方面的問題[2]。盡管在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中,國家對現(xiàn)代學(xué)校的制度特征、辦學(xué)模式、監(jiān)督管理等方面進(jìn)行了高度的概括和深刻的總結(jié),達(dá)成了“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與”的十六字要求。然而在現(xiàn)實(shí)的學(xué)校具體實(shí)踐中,這十六字中的大部分要求都是停留在口號上[3]。譬如自主管理,作為中央集權(quán)制的社會主義國家,政府的宏觀指導(dǎo)是根深蒂固的,在學(xué)校的實(shí)際辦學(xué)過程中,自主權(quán)也是有一定的限度的,僅僅是在教育行政部門指導(dǎo)下的民主;從民主監(jiān)督和社會參與的角度來看,這兩點(diǎn)在學(xué)校內(nèi)部治理的過程中也是收效甚微的,民主監(jiān)督并沒有得到實(shí)際意義上的落實(shí),社會參與程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,特別是學(xué)校的課程建設(shè)方面,依舊是采取陳舊的思想和方法,普遍認(rèn)為校長的素質(zhì)決定著學(xué)校的風(fēng)氣,教師的質(zhì)量決定著學(xué)生的成績。

3.學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)還未普遍建立

法人治理結(jié)構(gòu)的不健全主要有以下五個方面的具體表現(xiàn):第一,教育行政主管部門的行政控制依舊嚴(yán)格,部分地區(qū)在學(xué)校的教育理念、辦學(xué)模式、課程管理、學(xué)生規(guī)模、師資聘任等方面依舊由上級教育行政機(jī)構(gòu)嚴(yán)格把控,學(xué)校缺乏相應(yīng)的辦學(xué)自主權(quán);第二,學(xué)校校長的選拔任命依舊是由上級教育行政部門來決定,職業(yè)化的校長資格制度還沒有完善并建立起來;第三,學(xué)校的文化建設(shè)依舊處于邊緣化階段,廣大師生的主體地位意識薄弱,民主參與學(xué)校管理的能力不足;第四,學(xué)校內(nèi)部管理的體制還不健全,學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)還未真正建立,校長的自身素質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)力都有待提升;第五,教師的課程開發(fā)和教研能力都有待進(jìn)一步提升,專業(yè)成長發(fā)展路徑比較狹窄,在教學(xué)的有效性、學(xué)生素質(zhì)培養(yǎng)的課程體系及教學(xué)環(huán)境等方面還有很大的提升和進(jìn)步空間。endprint

4.教育評價公信力不足

我國的學(xué)校管理體制受歷史和現(xiàn)實(shí)因素的制約,長期采取的都是由政府主導(dǎo)的辦學(xué)、管理、評價和監(jiān)督體制,因而評價的公信力不夠。此外,在教育的評價領(lǐng)域,一些專業(yè)的教育評價機(jī)構(gòu)往往會因?yàn)闆]有得到政府的有力支持而發(fā)展躊躇,甚至舉步維艱。我國現(xiàn)有教育督導(dǎo)評估制度,主要是通過學(xué)校的升學(xué)率或者成績排名對學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行督導(dǎo)評價,缺乏發(fā)展性評價指標(biāo),難以顧及到學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)。在這樣的督導(dǎo)體制下,學(xué)校教育往往只看重學(xué)生的學(xué)習(xí)成績,一切都以學(xué)生的考試分?jǐn)?shù)來定論,因此導(dǎo)致教育的功利化現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。這種評價機(jī)制不僅扭曲了教育的本質(zhì),還額外加重了學(xué)生的負(fù)擔(dān)和壓力,不利于學(xué)校的現(xiàn)代化治理和建設(shè)。

三、學(xué)校管理體制改革的路徑分析

1.明確教育主管部門職責(zé),給學(xué)校充分的辦學(xué)自主權(quán)

在學(xué)校管理體制改革過程中,教育行政部門必須強(qiáng)化自身的公共服務(wù)職能,依法行政。學(xué)校管理體制改革始終是教育體制改革的關(guān)鍵和核心,但也是改革的困難之所。因此對教育體制中各種問題的改革,都必須關(guān)注到各方利益相關(guān)者,在彼此的博弈過程中,“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。唯有按照法律依法治理,才能夠?yàn)楝F(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)開辟路徑。而要做到這些,就必須要求政府簡政放權(quán)[5]。

(1)將校長的選聘權(quán)交給學(xué)校。我國中小學(xué)實(shí)行校長負(fù)責(zé)制,而校長主要是有上級教育主管部門直接任命的,這種任命方式直接干涉了學(xué)校的校長聘任制度。因此,在學(xué)校管理體制改革的過程中,首先要改變這種傳統(tǒng)的校長行政任命的方式,改由民主選舉推薦。校長可以通過公開演講的方式,讓大家對他的教育理念和學(xué)校治理的策略有更加充分的了解,上級教育主管部門則會站在綜合評定的角度,對校長一定階段內(nèi)的德、能、勤、績等表現(xiàn)情況進(jìn)行考核。當(dāng)校長通過各方面的考核選舉產(chǎn)生之后,經(jīng)學(xué)校聘用,到當(dāng)?shù)氐慕逃鞴懿块T上交材料,留作備案,至此,程序基本完成。這種方式選舉出來的校長被賦予了極強(qiáng)的責(zé)任感和使命感,能夠最大程度的代表學(xué)校、教師和學(xué)生的利益。

(2)將教師的招聘權(quán)還給學(xué)校。師資是學(xué)校建設(shè)的核心力量和關(guān)鍵因素,因此,教師的選拔任命一直是校長尤為關(guān)心的問題。然而,當(dāng)?shù)亟逃纸o的招聘要求卻往往和學(xué)校實(shí)際需要的有出入,這也就導(dǎo)致了在實(shí)際的招聘中,學(xué)校招到的老師往往不是自己最急需的,學(xué)校缺乏的老師卻不能得到有效及時的補(bǔ)充。因此,造成了師資的短缺或者斷層,對學(xué)校的管理,甚至發(fā)展建設(shè)都很不利。把教師的招聘選擇權(quán)利交還給學(xué)校,學(xué)校就能夠根據(jù)學(xué)校的實(shí)際情況,自主進(jìn)行教師的選拔和任命,客觀上就能避免學(xué)校師資因年齡分層、性別比例不協(xié)調(diào)、學(xué)科搭配不配套等一系列的問題[4]。當(dāng)然,政府也要建立相關(guān)的教師監(jiān)督考核機(jī)制,保證那些文化素質(zhì)不高、教學(xué)能力低下、師德素質(zhì)敗壞的人能夠及時地清理出教師隊(duì)伍。

(3)將招生權(quán)還給學(xué)校。在某一區(qū)域內(nèi),各級各類學(xué)校的招生指標(biāo)和名額分配都是由上級教育主管部門直接把控的,學(xué)校沒有獨(dú)立的招生權(quán)力。每年的招生計(jì)劃都是按照上級的硬性指標(biāo)進(jìn)行安排,甚至還會通過權(quán)力對學(xué)校塞加“關(guān)系戶”、“特長生”、“拔尖生”等各種生源,造成班級數(shù)額過大,出現(xiàn)“超級班級”,甚至“超級學(xué)?!钡痊F(xiàn)象。究其原因,主要根源還是在于學(xué)校沒有獨(dú)立的自主招生的權(quán)力,生源的數(shù)量不是通過對學(xué)校的師資力量、硬件設(shè)施設(shè)備、學(xué)校場地等各方面的綜合考量而做出的科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn),不僅會給學(xué)校帶來教學(xué)和管理上的壓力,還會引發(fā)潛在的安全隱患。長此以往,學(xué)校不堪重壓,怨聲載道,上級教育部門也是各種不滿。

(4)將課程設(shè)置和選擇權(quán)交給學(xué)校。我國學(xué)校課程一般分為三類,國家課程、地方課程和校本課程,教育部門對學(xué)校課程的干預(yù)主要體現(xiàn)在地方課程和校本課程兩個方面。受政績觀的影響,地方政府會為各類學(xué)校設(shè)置目標(biāo),參加各種評比檢查,以此作為學(xué)校的政績。這些課程的開設(shè)不僅擾亂了學(xué)校正常的教學(xué)秩序,也不利于學(xué)校課程建設(shè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。將課程設(shè)置和選擇權(quán)交給學(xué)校,就意味著學(xué)??梢愿鶕?jù)自身的發(fā)展?fàn)顩r、文化環(huán)境、優(yōu)勢特長等自主研發(fā)開設(shè)適合學(xué)生發(fā)展的校本課程,自主制定課程管理,以便有效實(shí)施。

2.建立新型的教育治理結(jié)構(gòu)

(1)建立教育咨詢委員會。要提高政府在教育決策方面的科學(xué)性和教育管理上的有效性,需要建立有廣泛的社會參與的社會治理結(jié)構(gòu)。在我國發(fā)布的《教育規(guī)劃綱要》中明確提出,要成立教育咨詢委員會,為我國教育事業(yè)的發(fā)展進(jìn)言獻(xiàn)策,提高教育決策的科學(xué)性和合理性。教育咨詢委員會是依據(jù)我國的具體國情而創(chuàng)設(shè)的,是我國學(xué)校管理體制改革和創(chuàng)新的重要內(nèi)容,也是我國教育體制改革的一大進(jìn)步。國家和地方各級教育機(jī)構(gòu)都可以以此為發(fā)展契機(jī),通過廣泛的教育咨詢,專業(yè)的教育機(jī)構(gòu)審議,科學(xué)的教育政策的制定,打破傳統(tǒng)的教育行政部門的封閉性和滯后性,促進(jìn)教育決策的科學(xué)性、民主性、公平性和有效性。

(2)加強(qiáng)教育督導(dǎo)制度建設(shè)。我國的《教育規(guī)劃綱要》中明確提出,要建立相對獨(dú)立的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu),培養(yǎng)一批專職督導(dǎo)人員,制定教育督導(dǎo)的相關(guān)條例,從制度上完善教育督導(dǎo)體系。在我國,教育督導(dǎo)制度實(shí)際上就是教育系統(tǒng)內(nèi)部的一個下屬部門,沒有相對獨(dú)立的機(jī)構(gòu),缺乏專職的督導(dǎo)人員,也沒有實(shí)質(zhì)的督導(dǎo)特權(quán),對于部分區(qū)域發(fā)生的教育經(jīng)費(fèi)被挪用或者濫用情況,無法對當(dāng)?shù)卣捌湎嚓P(guān)教育部門的管理實(shí)施有效的監(jiān)督。由此可見,我國教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對教育的監(jiān)督缺乏科學(xué)性、權(quán)威性、公正性和有效性。因此,必須建立相對獨(dú)立的督導(dǎo)機(jī)構(gòu),明確督導(dǎo)的職責(zé)和權(quán)力,實(shí)現(xiàn)督導(dǎo)人員和制度的專業(yè)化,通過督導(dǎo)評估,形成權(quán)威的教育督導(dǎo)報(bào)告制度。

(3)完善教育問責(zé)機(jī)制。教育問責(zé)制是教育改革領(lǐng)域的一項(xiàng)重要內(nèi)容,也是學(xué)校管理體制改革中的一項(xiàng)主要任務(wù)。教育問責(zé)制主要是圍繞著五個問題來展開:第一,在教育領(lǐng)域,提供什么層次的問責(zé)制?第二,主要承擔(dān)責(zé)任的義務(wù)主體是誰?第三,要求對方個體或者機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任的權(quán)利主體是誰?第四,對于發(fā)生的哪些教育問題或者事件負(fù)責(zé)?第五,責(zé)任主體要承擔(dān)哪些具體的后果?教育問責(zé)制的產(chǎn)生建立,是我國依法治教的重要內(nèi)容。教育問責(zé)的對象,不僅是職責(zé)不分、濫用權(quán)力的上級教育主管部門,還包括不履行或者沒有正確履行學(xué)校管理以及教育教學(xué)工作,造成不良甚至嚴(yán)重教育后果的學(xué)校法人、管理負(fù)責(zé)人以及全體教職工人員。

參考文獻(xiàn)

[1] 許杰.現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的實(shí)踐邏輯[J]教育研究,2016(9).

[2] 駱增翼.激發(fā)學(xué)校組織變革內(nèi)部參與者參與變革的策略[J].教育理論與實(shí)踐,2016(25).

[3] 王棟梁,張學(xué)敏,趙希.學(xué)校產(chǎn)權(quán)治理:學(xué)??冃Оl(fā)展的困境與出路[J].教師教育學(xué)報(bào),2015(6).

[4] 石長林.我國中小學(xué)學(xué)校管理體制存在的問題及其對策[J].教育科學(xué)研究,2014(6).

[作者:霍中成(1982-),男,江蘇沭陽人,南通大學(xué)助理研究員,碩士。]

【責(zé)任編輯 王 穎】endprint

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