王駿 周曰智

摘要：體育公共服務(wù)的有效供給需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，更需要多元主體的參與，政府可以通過體育公共服務(wù)的市場化制度創(chuàng)新服務(wù)供給模式。上海市楊浦區(qū)政府正是基于市場化制度安排創(chuàng)新體育公共服務(wù)供給模式，形成了補貼與項目委托相契合的供給模式，取得了很好成效，即政府引導(dǎo)與資助、社區(qū)體育健身俱樂部管理與運作、社區(qū)體育健身俱樂部與學校共同生產(chǎn)與提供、社區(qū)居民參與和協(xié)助的“補貼—委托—合作參與式模式”。這種模式既是居民體育需求的需要，也是轉(zhuǎn)變政府職能、變革公共治理方式，構(gòu)建新型體育公共服務(wù)提供體制與機制的需要。

關(guān)鍵詞：體育公共服務(wù)；財政補貼；項目委托；供給模式

中圖分類號：G80—051文獻標識碼：A文章編號：1006—2076（2012）01—0001—05

Abstract：The effective supplying of sports public service needs the government play a leading role， but it needs multiple participants。 The government can invent service mode through sports public market—oriented system。 Shanghai Yangpu district government invented service mode based on the market—oriented system and formed the financial subsidies— projects entrusted mode， namely government guiding and supporting， community sport clubs management and operation， community sports clubs and school production and provision， community residents involving in。 This mode is not only the residents demand for sports， but also the demand for government functions transforming and changes and building the new sports public service system and mechanism。

Key words：sports public service；financial subsidies；projects entrusted；supply mode

長期以來，政府部門一直是我國體育公共服務(wù)供給的絕對主體，在社會公眾體育公共需求不斷增長的情況下，“政府包辦”的單中心體育公共服務(wù)供給模式日益凸顯不足，體育資源不足、供給結(jié)構(gòu)失衡、供給方式簡單、供給制度缺位等問題使政府部門的體育公共服務(wù)供給日益顯得力不從心，單中心體育公共服務(wù)供給模式已不能滿足社會公眾多樣化的體育公共服務(wù)需求。提供體育公共服務(wù)是政府的責任，必須有政府介入，但卻并不一定必須由政府直接生產(chǎn)，也不應(yīng)由政府直接包辦，體育公共服務(wù)的實現(xiàn)形式與手段應(yīng)是多樣的，其所依托的組織機構(gòu)也應(yīng)是多元的，提供體育公共服務(wù)的機構(gòu)既可以是政府部門，也可以是非營利部門，如學校、非營利體育俱樂部等。上海市楊浦區(qū)充分運用補貼和項目委托等體育公共服務(wù)的市場化制度，通過動員轄區(qū)內(nèi)各種體育公共資源，創(chuàng)新體育公共服務(wù)供給模式，形成了補貼與項目委托契合的一種新模式，因而備受社會關(guān)注。

1補貼與項目委托契合模式產(chǎn)生的背景

面向社會公眾開放校園體育場地設(shè)施是全民健身的必然要求，更是現(xiàn)階段我國構(gòu)建和諧社會的重要載體?，F(xiàn)階段，我國學校系統(tǒng)擁有相對豐富的體育信息、場地、科技以及人才等資源，為向社會提供體育公共服務(wù)奠定了強有力的人力、物力、信息及組織等基礎(chǔ)。然而，學校許多體育公共資源一直以來與社會發(fā)展較難發(fā)生深刻聯(lián)系，即未能在建設(shè)體育公共服務(wù)體系的大環(huán)境下充分利用。因此，如何利用好學校體育資源為社會提供服務(wù)已成為我國體育、教育等部門考慮的重要議題。2001年，上海市頒布實施的《上海市民體育健身條例》中明確要求“學校的體育健身場地應(yīng)當在法定節(jié)假日和學校寒暑假期間向?qū)W生開放，在不影響教學的情況下，應(yīng)當向市民開放”。2005年，上海市楊浦區(qū)殷行街道的18所中小學參與教育資源共享行動，將學校體育場地向社會公眾開放。然而，學校體育場地設(shè)施在開放過程存在“物耗”、“管理”、“安全”三大制約瓶頸，這些問題一直困擾著學校體育場地設(shè)施的開放效果和進度。此外，2004年在國家體育總局的推動下，首批社區(qū)體育健身俱樂部成立并試運轉(zhuǎn)，如同青少年體育俱樂部的發(fā)展一樣，社區(qū)體育健身俱樂部在發(fā)展過程中也存在資源與能力不足等問題，如何幫助俱樂部完成“自我造血”功能，同樣也需要政府部門的積極引導(dǎo)和有力推動。

為此，上海市楊浦區(qū)殷行街道決定委托社區(qū)體育健身俱樂部負責居民健身期間的管理，并以“政府購買服務(wù)”的方式，根據(jù)場館類型、開放時間和設(shè)施損耗的不同，每年予以一定的補償，對管理人員給予一定的津貼。特別是針對傷害事故，政府買單投保，讓中保財產(chǎn)公司為居民健身安全承包，形成了“政府購買服務(wù)，市場分擔風險，社區(qū)參與管理”的這一社區(qū)公共體育服務(wù)設(shè)施共享利用模式，被譽為“殷行模式或經(jīng)驗”。該模式實際就是在政府財政補貼和項目委托兩種體育公共服務(wù)市場化制度契合下的一種創(chuàng)新性模式。這種模式已于2006年開始在全區(qū)推廣，迄今全區(qū)已有92所學校為居民打開了校門，學校體育場地設(shè)施的開放率達98%，基本解決了居民體育需求的矛盾，也被國家體育總局和教育部授予“全國學校體育場地向社會開放試點區(qū)”。為了進一步推動補貼和項目委托契合模式的完善與發(fā)展，探索更為有效的機制與辦法，2006年上海市人民政府制定了《關(guān)于本市體育、文化、教育設(shè)施資源向社區(qū)開放的指導(dǎo)意見》，在《意見》中要求市、區(qū)縣所屬體育場館、市民體質(zhì)監(jiān)測站、學校等單位的操場、球場、田徑跑道等露天運動場所，要安排適當時段向社區(qū)居民免費開放，并制定了經(jīng)費補貼措施。為貫徹落實市《意見》精神，2007年6月27日楊浦區(qū)政府第18次常務(wù)會議通過了貫徹落實《意見》的實施意見，在《實施意見》中對學校體育設(shè)施資源向社區(qū)開放的補貼做出了更為明確的規(guī)定，并成立組織機構(gòu)等。至此，上海市楊浦區(qū)補貼與項目委托契合下的體育公共服務(wù)供給模式得以逐步完善與成熟。

2體育公共服務(wù)中的補貼與項目委托

2。1體育公共服務(wù)與補貼

財政補貼是指政府根據(jù)一定時期政治經(jīng)濟形勢及方針政策，為達到特定的目的，對指定的事項由財政安排的專項資金補助支出。補貼通常有補助和憑單兩種方式，補助作為補貼的通常方式，是政府給予公共服務(wù)生產(chǎn)者的補貼，其形式包括撥款、稅收優(yōu)惠、低息貸款、提供業(yè)務(wù)活動場所等。補助降低了特定服務(wù)的使用價格，使消費者可以使用相同的資金購買到更多的服務(wù)。財政補貼的內(nèi)容可以從不同的分類角度進行考察：從補貼同社會經(jīng)濟運行過程的關(guān)系來看，可分為生產(chǎn)環(huán)節(jié)補貼、流通環(huán)節(jié)補貼和消費環(huán)節(jié)補貼；從政府是否明確地安排支出來區(qū)分，可分為明補與暗補；從補貼資金的接受主體來劃分，可分為企業(yè)補貼和居民補貼；從補貼對經(jīng)濟活動的影響來看，可分為對生產(chǎn)的補貼和對消費的補貼；從補貼是否與具體的購買活動相聯(lián)系來看，又可分為實物補貼與現(xiàn)金補貼。

在體育公共服務(wù)領(lǐng)域，補助也備受務(wù)實界的歡迎，成為政府部門激勵各類體育公共服務(wù)供給主體有效提供服務(wù)所經(jīng)常采用的方法，如青少年體育俱樂部、社區(qū)體育健身俱樂部、學校等。由于這類機構(gòu)承擔著向居民提供體育公共服務(wù)的任務(wù)，政府為了激勵他們更能有效提供服務(wù)，通常給予財政撥款資助、實物補貼（如允許使用公共體育場地設(shè)施、給予辦公場所）和政策性扶持（如減免稅收政策）和其他方面的補貼（如免費業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人員培訓等）。政府對各類供給主體所付出的補助數(shù)量和比例往往基于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、服務(wù)項目、水平、數(shù)量等方面來確定。在補助制度安排下，政府部門是體育公共服務(wù)的安排者，向體育公共服務(wù)生產(chǎn)者支付相關(guān)費用并對其進行管理，而體育基金會、體育社團、體育類民辦非企業(yè)單位、學校、個人以及營利性體育組織則是體育公共服務(wù)的生產(chǎn)者，服務(wù)消費者為全體社會公眾。

2。2體育公共服務(wù)與項目委托

項目委托是現(xiàn)代城市體育公共服務(wù)提供的常見方式，政府與私人企業(yè)、非營利體育組織通過簽訂合同、規(guī)定服務(wù)價格、給予補貼的方法，將服務(wù)項目委托給企業(yè)或非營利體育組織，讓其從事體育活動的組織策劃和承辦、體育項目的推廣、人才培訓、公共體育場地設(shè)施的建設(shè)與管理等活動。

政府將體育公共服務(wù)委托給各類體育組織來供給，須具有服務(wù)項目的提供與生產(chǎn)可以分離以及政府服務(wù)決策的制定與執(zhí)行需分開這樣的理論前提，這樣在體育公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)之間以及政府部門與執(zhí)行部門之間才能建立項目委托關(guān)系，而契約或協(xié)議是項目委托實施中所必需的基本工具。另外，服務(wù)項目的受托方（生產(chǎn)者）必須具有法律規(guī)定的資格，并且要具有一定的資質(zhì)，這是政府部門與其合作的法律基礎(chǔ)和現(xiàn)實依據(jù)。在項目委托管理中，委托主體是政府部門，委托客體是各類體育組織，政府部門則通過相關(guān)的法規(guī)政策、補貼、評估等手段和方法對委托客體實施管理，而委托對象則是各項服務(wù)內(nèi)容。

3補貼與項目委托契合模式的基本情況

3。1補貼與項目委托契合模式的運作

1）補貼對象。楊浦區(qū)在補貼實施過程中明確規(guī)定凡是將體育設(shè)施向社區(qū)居民開放的相關(guān)單位、承擔日常管理和指導(dǎo)事務(wù)的管理組織都可得到相應(yīng)的補貼，本研究下的“相關(guān)單位”即楊浦區(qū)轄區(qū)內(nèi)實施開放的所有學校，由于在體育場地設(shè)施開放的實際運行中，社區(qū)體育健身俱樂部承擔著對學校體育場地設(shè)施管理的職能，因此，普通高校、中學、小學、中專、技校、職校以及轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)體育健身俱樂部也就成為楊浦區(qū)政府確定的補貼對象。同時，為了防止傷害事故，政府購買了居民保險，這實際是對居民的一種補貼。由此可見，楊浦區(qū)政府實施了一種對體育公共服務(wù)生產(chǎn)者（學校、社區(qū)體育健身俱樂部）和居民的雙重補貼的模式。

2）補貼內(nèi)容。楊浦區(qū)政府對體育設(shè)施資源開放建立了較為明確的補貼內(nèi)容。一是管理費用。這些費用是指管理組織在設(shè)施開放中承擔管理和指導(dǎo)事務(wù)所發(fā)生的費用，主要包括辦公經(jīng)費、招募志愿者費用、聘用專業(yè)人員費用、管理人員津貼、誤餐費等費用，以及相關(guān)單位配合管理人員的費用。二是物耗補貼。物耗補貼是指體育設(shè)施資源開放期間的基本運行經(jīng)費，包括水、電、煤等費用和設(shè)施運轉(zhuǎn)維護等費用，楊浦區(qū)針對物耗情況對殷行街道通過評估進行補貼。但在物耗補貼方面，楊浦區(qū)政府針對學校層次有著不同的補貼要求，對高校在開放過程中出現(xiàn)的物耗則要求高校自行統(tǒng)籌安排解決。三是維修費用。維修補貼指向社區(qū)居民開放共享的體育設(shè)施資源的維修費用。四是保險費用。為了解決在場地開放過程中的安全問題，楊浦區(qū)政府積極發(fā)揮保險作用，與中保財產(chǎn)公司簽訂保險合同。由該公司負責為學校場地在指定時間對社區(qū)開放活動中所發(fā)生的意外人身傷害提供保險。學校每份保單2 000元，每人次最高賠償20萬元，每個學校一年累計賠償額為100萬元。近兩年，學校場地開放已納入社區(qū)綜合保險范圍，予以更有力的保障。這也成為楊浦區(qū)政府促進學校體育設(shè)施資源開放過程中的創(chuàng)新之舉。

3）補貼方式。在管理費用和保險費用方面，楊浦區(qū)政府將這兩種費用以購買服務(wù)的方式，將各街道、鎮(zhèn)將所需費用列于本單位收支預(yù)算。在物耗補貼和維修費用補貼方面，區(qū)政府針對這兩種補貼結(jié)合學校性質(zhì)有所區(qū)別地實施，區(qū)財政全額撥款的學校，物耗和維修費用納入本單位年度部門預(yù)算，不再按標準另行補貼；由政府投資并由區(qū)財政定項補助的事業(yè)單位，物耗和維修費用由各街道、鎮(zhèn)按照標準給予50%的補助；自收自支的事業(yè)單位，主要以低標準收費為主，由各街道、鎮(zhèn)按照標準給予補助。

楊浦區(qū)政府在實施補貼時要求各街道、鎮(zhèn)將物耗、維修費用補貼等列入本單位收支預(yù)算，并上報區(qū)財政局，經(jīng)財政局審核，列入當年區(qū)財政對各街道、鎮(zhèn)的財力補助項目，區(qū)財政給予適當補助。同時，在學校場地開放試點工作中，國家體育總局從體育彩票公益金中劃撥了一定資金（原則上每年度試點學校給予不少于2萬的經(jīng)費補貼），保證開放工作的有序進行。從以上也可以看出，楊浦區(qū)政府的財政補貼形成了一種對生產(chǎn)環(huán)節(jié)的現(xiàn)金補貼，而資金來源主要是政府財政，并結(jié)合一定數(shù)量的體育彩票公益金。

4）補貼標準。由街道、鎮(zhèn)根據(jù)體育設(shè)施開放的實際情況和工作量，與學校和社區(qū)體育健身俱樂部協(xié)商確定，從體育健身俱樂部方面來講，政府給予的補貼一般根據(jù)俱樂部承擔管理學校的數(shù)量和到學校體育設(shè)施開放參與的人數(shù)來確定，而學校如開放一天學校操場補貼150元，每所學校每年補貼維修保養(yǎng)費1萬至2萬元，社區(qū)體育健身俱樂部一年得到的補貼多者達到30～40萬，而少的一般在10萬左右。

3。2補貼與項目委托契合模式中的參與者及其角色

1）政府部門。一是溝通與協(xié)調(diào)。為了最大程度地發(fā)揮政府投入社會公共資源的效用，確保通過規(guī)范、有序地向社區(qū)開放公共設(shè)施，滿足社區(qū)居民的體育需求，楊浦區(qū)專門建立了社區(qū)公共服務(wù)資源開放工作聯(lián)席制度，區(qū)社區(qū)公共服務(wù)資源開放工作的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)由區(qū)政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)體育局、區(qū)財政局、區(qū)教育局和各街道辦事處構(gòu)成。領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的主要職責就是制定政策、整合資源、溝通信息、協(xié)調(diào)解決問題，推動公共服務(wù)資源向社區(qū)開放。其中，區(qū)體育局和教育局則對學校體育設(shè)施的開放實施指導(dǎo)與監(jiān)督。各街道則按照社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施資源共享工作的具體要求開展各項工作，牽頭組建由相關(guān)單位共同參加的社區(qū)體育設(shè)施等資源開放管理委員會，程度相應(yīng)的組織、協(xié)調(diào)和管理責任。在推進過程中，各部門、各單位和各街道、鎮(zhèn)密切聯(lián)系，對公共資源開放中遇到的問題加強協(xié)調(diào)溝通，及時協(xié)調(diào)解決推進過程中發(fā)現(xiàn)的問題。二是評估、獎勵與補貼。政府的作用還體現(xiàn)在績效評估和獎勵上，區(qū)政府將學校體育設(shè)施開放納入社區(qū)精神文明建設(shè)考評，定期由體育局、教育局、街道根據(jù)考核評估機制，對學校進行綜合評估，對有突出貢獻的單位和個人給予獎勵。2009年區(qū)政府又專門下發(fā)文件，并出臺了《楊浦區(qū)學校體育場地向社區(qū)開放工作評估表》，積極鼓勵學校體育設(shè)施開放，通過評估機制的不斷完善，對成績顯著的學校年終采取了以獎代補的方式進行激勵和表彰。

2）學校。學校實際充當了服務(wù)生產(chǎn)者的角色，其積極配合區(qū)、街道的相關(guān)要求，并與社區(qū)體育健身俱樂部合作。一是積極創(chuàng)造條件將符合社區(qū)居民體育需求、符合安全要求的體育設(shè)施向社區(qū)居民開放；二是配合街道和社區(qū)體育俱樂部共同做好安全保障、秩序維護等工作；三是負責開放的體育場地設(shè)施的日常維護；四是做好體育場地設(shè)施開放的標識，明確開放內(nèi)容、形式、時間和相關(guān)要求等。

3）社區(qū)體育健身俱樂部。俱樂部作為政府的委托客體、學校的合作單位，其作用關(guān)鍵是體育場地設(shè)施的管理。一是在街道和管委會指導(dǎo)下，與學校配合做好體育場地設(shè)施開放的日常管理，向居民辦理團體或會員卡，進入學校活動人員必須主動出示俱樂部個人或團體會員證；二是會同街道對管理指導(dǎo)人員和志愿者（如學校教師）進行上崗培訓，明確職責，規(guī)范行為；三是組織或聘請專業(yè)人員定期對設(shè)施維護檢修、安全檢查，確保開放設(shè)施的安全衛(wèi)生；四是加強對社區(qū)居民文明參與活動的宣傳教育。

4）社區(qū)居民。在這種模式中社區(qū)居民是服務(wù)的享受者和使用者，同時也是合作者。在學校體育設(shè)施開放中，社區(qū)居民通過申辦健身卡或活動卡，規(guī)范自己的參與行為，能自覺按照場地設(shè)施開放時間參與體育鍛煉，配合俱樂部、學校對場地設(shè)施的管理，維護了學校環(huán)境。

圖1補貼與項目委托契合模式中參與者之間的關(guān)系

3。3補貼與項目委托契合模式的成效

1）服務(wù)供給合作模式的推介。在學校體育設(shè)施開放向居民提供服務(wù)過程中，政府充當了服務(wù)安排者的角色，其功能是溝通協(xié)調(diào)以及監(jiān)督評估，其通過了財政補貼和項目委托雙重制度與學校和社區(qū)體育健身俱樂部建立服務(wù)提供關(guān)系，學校和俱樂部充當了服務(wù)生產(chǎn)者和承接者角色，二者之間則是一種合作關(guān)系，社區(qū)居民則成為體育公共服務(wù)的享受者或使用者。社區(qū)體育俱樂部在學校體育設(shè)施開放中發(fā)揮了紐帶作用。政府通過補貼和項目委托形成了政府引導(dǎo)，社會組織參與，社會實體（學校）與社會組織共同生產(chǎn)、居民參與的體育公共服務(wù)供給模式。這種模式的建立對上海市乃至全國學校體育場地設(shè)施向社會開放都具有借鑒和推廣意義，同時對促進其他企事業(yè)單位體育場地設(shè)施開放提供了經(jīng)驗。

2）滿足居民體育需求，優(yōu)化體育資源。楊浦區(qū)通過實施補貼和項目委托促進了學校體育設(shè)施的開放，滿足了社區(qū)居民的體育場地設(shè)施服務(wù)的需求，解決了政府在提供體育場地設(shè)施服務(wù)不足的壓力。同時，該模式的實施也解決學校存在的“安全、消耗、管理”的后顧之憂，推動了體育現(xiàn)有資源的有效利用，達到了體育場地設(shè)施增量與存量相協(xié)調(diào)的優(yōu)化策略。

3）降低學校服務(wù)收費價格。補貼的目的就是降低特定服務(wù)的使用價格，使消費者可以使用相同的資金購買到更多的服務(wù)。學校體育設(shè)施是社會公共資源，楊浦區(qū)在向社區(qū)市民開放中始終堅持公益性，為群眾提供質(zhì)優(yōu)價廉服務(wù)，在學校體育資源開放中確定了部分室內(nèi)場館收費不以營利為目的的原則，并且由楊浦區(qū)體育局、教育局會同物價局制定了體育場館收費標準，并對收費項目實施監(jiān)督檢查。這一定程度上降低了學校體育設(shè)施服務(wù)的價格，發(fā)揮和達到了政府補貼的作用和目的。

4）體育組織的培育。楊浦區(qū)在實施補貼與項目委托模式過程中，解決了學校體育設(shè)施開放不足的問題，更重要的是加速了社區(qū)體育健身俱樂部能力的培養(yǎng)。楊浦區(qū)政府相關(guān)職能部門和各街道、鎮(zhèn)定期對社區(qū)體育健身俱樂部運作進行評估，對成績顯著的單位年終采取以獎代補的方式進行激勵和表彰。通過政府購買服務(wù)、加大政策扶持力度，增強俱樂部自治和組織公共服務(wù)的能力。殷行街道以政府購買服務(wù)的形式，將轄區(qū)內(nèi)18所中小學場地開放、社區(qū)49個健身苑（點）、公共綠地運動場、124支健身團隊的業(yè)務(wù)培訓等工作委托給俱樂部。而完善“造血功能”意味著俱樂部的長遠發(fā)展，社區(qū)體育健身俱樂部相繼同企事業(yè)單位聯(lián)辦、承辦健身活動和體育賽事，如組織海派秧歌交流、社區(qū)拳操展示，策劃了幾十場羽毛球、乒乓球、籃球、足球比賽，增強獨立運作的能力。此外，社區(qū)體育健身俱樂部逐步將社區(qū)資源共享的范圍由原先教育、體育資源擴大到與健身有關(guān)的文藝、娛樂等，在原有基礎(chǔ)上發(fā)展有償或低償服務(wù)，繼續(xù)拓展社會功能。

4結(jié)語

體育公共服務(wù)的有效供給需要不斷創(chuàng)新供給模式，上海市楊浦區(qū)正是基于政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求，結(jié)合城市經(jīng)濟社會發(fā)展的階段與現(xiàn)實、社會公眾的體育需求以及非營利體育組織的發(fā)展，通過運用體育公

共服務(wù)市場化補貼和項目委托等制度安排，將學校體育設(shè)施資源委托社區(qū)體育健身俱樂部管理，創(chuàng)新體育公共服務(wù)的供給模式，體現(xiàn)了一種政府主導(dǎo)下的多元主體互動。

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