秦小平++王格格++王健++陳元欣

摘 要：政府購買體育公共服務(wù)的有效實施依賴于法律的保障，完善的法律體系是規(guī)避政府購買體育公共服務(wù)風(fēng)險的最佳方式。采用文獻資料研究等方法對現(xiàn)階段我國政府購買體育公共服務(wù)法律問題進行探討，研究認(rèn)為：通過政府購買，有效解決了政府能力有限的問題，體育公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量得到提高，體育公共產(chǎn)品更加豐富、覆蓋面更廣?，F(xiàn)階段政府購買體育公共服務(wù)中存在的法律問題包括：政府購買體育公共服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)缺失，體育公共服務(wù)政府購買的法律程序還不完善，政府購買體育公共服務(wù)的監(jiān)督體系和機制還不健全。目前還需在《政府采購法》的框架之下，建立政府購買體育公共服務(wù)地方法規(guī)為補充的體系，健全政府購買體育公共服務(wù)的法律程序，完善多元化的政府購買體育公共服務(wù)監(jiān)督體制，堅持依法行政等。

關(guān)鍵詞：政府購買；體育公共服務(wù)；法律法規(guī)；法律程序；監(jiān)督體系；依法行政

中圖分類號：G80-051 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-2076（2016）02-0001-05

Abstract：The effective implementation of government to buy sports public service depends on the guarantee of law， so to perfect the legal system is the best way to avoid the risk of the government procurement of sports public services. Through the mining of literature materials on Chinese government to buy sports public service， we discuss the legal problems within and find that government procurement effectively solved the problem of government limited ability， sports public service product quality was improved， and the varieties of the products were richer. At present， the legal problems in the government procurement of sports public services include that the relevant laws and regulations are absent， some procurement legal procedure are imperfect， and the supervision of the government procurement system and mechanism is not sound. It is to be under the framework of the government procurement law， establish local laws and regulations to supplement the government procurement legal system， perfect the government procurement law process and supervision system， and

隨著廣大人民群眾生活水平日益提高，人們對自身與家人的身體健康越來越重視，意識也逐漸從“花錢治病”轉(zhuǎn)向“花錢健身”上來，大家在空余時間都紛紛走出家門，走向戶外。而另一方面，計劃經(jīng)濟環(huán)境形成的單一的體育公共服務(wù)供給模式，造成體育公共產(chǎn)品的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有跟上人民群眾的需求，體育公共產(chǎn)品的嚴(yán)重短缺與廣大人民群眾日益增長的體育公共服務(wù)需求成為新的社會矛盾，如“廣場舞遭潑水”就是一個縮影。在這一形勢下，根據(jù)中央有關(guān)“公共服務(wù)要充分調(diào)動社會積極性”的精神，參照國外經(jīng)驗，政府購買體育公共服務(wù)在各地悄然興起[1]，并在實踐過程中取得了良好的效果。但我們也看到，由于相關(guān)法律的缺失，諸如尋租、腐敗等問題還影響著政府購買體育公共服務(wù)活動健康有序開展[2]，因此必須通過健全法律來規(guī)范政府購買體育公共服務(wù)的行為，才能使其得到良性發(fā)展。隨著政府購買公共服務(wù)的推進和深入，各級政府已開始把政府購買服務(wù)的范圍延伸到體育領(lǐng)域，如武漢、長沙等地通過政府購買的形式向全市中小學(xué)生免費提供游泳服務(wù)，上海、宜昌等地為發(fā)揮協(xié)會的作用，通過政府購買的形式進行辦賽社會化的改革等都取得了很好的效果[3-4]。目前政府購買體育公共服務(wù)的實施，主要效果體現(xiàn)在以下幾方面。

1.1 通過政府購買，有效解決了政府能力有限的問題

在計劃經(jīng)濟時期，我國政府高度集權(quán)，政府職能無限擴張導(dǎo)致了一系列矛盾和問題。而當(dāng)前隨著我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的不斷深入，變“全能型政府”為“有限性政府”，使政府“量力而行”，在公共服務(wù)供給方面發(fā)揮社會與市場的作用，政府職能轉(zhuǎn)變是當(dāng)務(wù)之急。通過政府購買，政府職能由“既掌舵又劃船”變?yōu)椤罢贫妗保貧w到政府本身應(yīng)有職能，即把握方向、市場監(jiān)管及宏觀調(diào)控，而把政府沒有能力實際生產(chǎn)的公共產(chǎn)品交由社會來完成。一方面可以充分調(diào)動社會的積極性，另一方面也可以有效解決政府能力有限的問題。

1.2 通過政府購買，體育公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量得到提高

政府購買體育公共服務(wù)是以廣大人民群眾實際體育需求為起點，通過市場招標(biāo)、合同管理、專家評估、政府買單的形式實現(xiàn)的。政府為人民群眾向社會體育組織購買體育公共服務(wù)和產(chǎn)品，其最大的特點就是市場競爭。在競爭中，社會體育組織的資質(zhì)、條件與社會信譽都受到嚴(yán)格考察，社會體育組織必須嚴(yán)格按照合同約定完成體育公共服務(wù)項目，最終結(jié)果質(zhì)量由居民和專家共同組成的考評小組進行打分，合格后政府才會買單。所以，在此壓力下，社會體育組織必須保證他們所提供的體育公共服務(wù)的質(zhì)量，要最大限度地發(fā)揮他們的專業(yè)能力，否則無法取得相應(yīng)的報酬，甚至在下一年或后期項目中將不會中標(biāo)。從實踐層面來看，如宜昌等地進行的社會辦賽，確實取得了很好的效果，體育公共服務(wù)的質(zhì)量得到提高，人民群眾滿意度也比較高。

1.3 通過政府購買，體育公共產(chǎn)品更加豐富、覆蓋面更廣

在計劃經(jīng)濟環(huán)境下，體育公共服務(wù)供給主體單一，政府既要生產(chǎn)，又要直接面向居民提供，沒有發(fā)揮社會體育組織、企業(yè)與個人的作用，這樣的體育公共服務(wù)供給模式不但使服務(wù)對象非常有限，覆蓋面比較窄，并且體育公共服務(wù)供給的總量滿足不了廣大人民群眾的需求，造成人民群眾日益高漲的體育公共服務(wù)需求與供給短缺的矛盾。在生存問題解決之后，人們對體育公共服務(wù)的質(zhì)量要求越來越高、需求量越來越大、種類需求越來越多，單一的政府供給顯然不能滿足這些需求。多渠道、多形式、多層次、多品種的體育公共服務(wù)市場需求要求社會體育組織要盡快參與到體育公共服務(wù)的供給體系之中，以政府購買體育公共服務(wù)為契機，通過立法來充分調(diào)動社會體育組織的積極性、創(chuàng)造性，在豐富體育公共產(chǎn)品的同時使覆蓋面更廣，讓老百姓享受到實實在在的改革成果，政府與社會協(xié)同為居民提供體育建設(shè)服務(wù)，實現(xiàn)共贏。

2 現(xiàn)階段政府購買體育公共服務(wù)中存在的法律問題

政府向社會體育組織、單位或個人購買體育公共服務(wù)已經(jīng)悄然興起，購買的范圍也在逐漸擴大，彌補了政府能力的不足，調(diào)動了社會提供體育公共服務(wù)的積極性，在一些領(lǐng)域取得了一定的成績，但我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，從法律的視角看現(xiàn)階段政府購買體育公共服務(wù)還存在較多的問題。

2.1 政府購買體育公共服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)缺失

我國從2003年1月1日施行的《中華人民共和國政府采購法》是我國政府采購行為的主要依據(jù)，其在第二條指出，“政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。其中“服務(wù)”指的是“除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。在《中華人民共和國政府采購法》以及2015年3月1日施行的《中華人民共和國政府采購法實施條例》中都沒有具體規(guī)定政府購買公共服務(wù)（包括體育公共服務(wù)）的內(nèi)容、性質(zhì)以及種類。在其他一些法律法規(guī)中，如《關(guān)于推進和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題的通知》（財庫[2014]37號） 根據(jù)現(xiàn)行政府采購品目分類，按照服務(wù)受益對象將服務(wù)項目分為三類：第一類為保障政府部門自身正常運轉(zhuǎn)需要向社會購買的服務(wù)，如公文印刷、物業(yè)管理、公車租賃、系統(tǒng)維護等。第二類為政府部門為履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管等職能需要向社會購買的服務(wù)，如法規(guī)政策、發(fā)展規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定的前期研究和后期宣傳、法律咨詢等。 第三類為增加國民福利、受益對象特定，政府向社會公眾提供的公共服務(wù)，包括以物為對象的公共服務(wù)，如公共設(shè)施管理服務(wù)、環(huán)境服務(wù)、專業(yè)技術(shù)服務(wù)等；以人為對象的公共服務(wù)，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會服務(wù)等。他們對公共服務(wù)的分類一般也比較籠統(tǒng)，并且無論是中央還是地方，更是缺乏專門的政府購買體育公共服務(wù)的法律法規(guī)或條款[5]。

2.2 體育公共服務(wù)政府購買的法律程序還不完善

法治的基本原則主要就是程序規(guī)則，法治的關(guān)鍵是程序問題，依法行政的核心是依程序辦事。依法行政必須強調(diào)依照法定程序辦事，按照預(yù)設(shè)的程序規(guī)則行為。同樣，要使政府購買體育公共服務(wù)得到可持續(xù)發(fā)展，健全而規(guī)范的購買程序必不可少，這是體育公共服務(wù)政府購買的十分重要的保障[6]。從現(xiàn)階段看，政府購買體育公共服務(wù)存在的法律程序問題主要有以下幾點：一是信息不透明。由于我國政府購買體育公共服務(wù)還處于起步和探索階段，地方政府每年度的體育公共服務(wù)政府購買項目資金一般都在體育事業(yè)性專項經(jīng)費中，信息不透明致使能提供體育公共服務(wù)的相關(guān)機構(gòu)、組織和個人對每年度政府所需購買的體育公共服務(wù)內(nèi)容與種類了解有限，影響公平競爭機制的形成。二是隨意性。在政府購買體育公共服務(wù)的過程中，對社會體育組織和機構(gòu)的選擇有較大的隨意性，法律規(guī)定必須按程序、按公開透明、公平競爭的原則進行陽光操作，但在實踐中，不按照既定程序、不通過公開的方式、不按照公平競爭的原則來選擇供給方的現(xiàn)象還時有發(fā)生，有的不經(jīng)過調(diào)查單憑知名度或者私下協(xié)商來決定體育公共服務(wù)的供給方，這都破壞了體育公共服務(wù)的公平競爭，影響體育公共服務(wù)的供給質(zhì)量。

2.3 政府購買體育公共服務(wù)的監(jiān)督體系和機制還不健全

對于政府購買體育公共服務(wù)的監(jiān)督機構(gòu)，《政府采購法》有明確規(guī)定：由各級人民政府財政部門來負(fù)責(zé)監(jiān)督，各級政府財政部門依法履行對政府購買體育公共服務(wù)的監(jiān)督管理職責(zé)[7]。應(yīng)該說，法律賦予了各級財政部門的監(jiān)督權(quán)力，但從實踐層面來看，由于財政部門缺乏體育公共服務(wù)相關(guān)技術(shù)專業(yè)人員，財務(wù)人員對體育公共服務(wù)的特點以及體育公共服務(wù)的市場發(fā)展現(xiàn)狀沒有深刻的認(rèn)識和了解，造成了他們在監(jiān)管時的方式比較單一，這種監(jiān)督主要以內(nèi)部監(jiān)督為主，監(jiān)督效果不理想。監(jiān)督機制和體系的不健全致使政府購買體育公共服務(wù)缺乏真正的有效監(jiān)督，容易滋生腐敗和權(quán)力濫用，故而健全政府購買體育公共服務(wù)的監(jiān)督體系和機制，形成內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系，才能使政府購買體育公共服務(wù)得到良性發(fā)展。

3 現(xiàn)階段完善政府購買體育公共服務(wù)法律的建構(gòu)

沒有合適的法律和制度，市場就不會產(chǎn)生任何體現(xiàn)價值最大化意義上的效率。針對現(xiàn)階段我國政府購買體育公共服務(wù)過程中出現(xiàn)的法律問題，需要從以下幾方面進行完善。

3.1 在《政府采購法》的框架之下，建立政府購買體育公共服務(wù)地方法規(guī)為補充的體系

在我國，政府購買體育公共服務(wù)還屬于新鮮事物，還在探索、實驗、起步階段，相關(guān)的法律保障還未跟上，所以仍然必須以《政府采購法》為基本法。但體育公共服務(wù)相對于其他公共服務(wù)來說，有其自身的特征和特殊性，所以在《政府采購法》的框架之下，建立政府購買體育公共服務(wù)地方法規(guī)為補充的法律體系在實踐中尤為重要。廣大人民群眾對體育公共服務(wù)的需求越來越多元化，而真正承擔(dān)體育公共服務(wù)供給任務(wù)的地方政府能力有限，各地方政府都在進行向社會體育組織購買體育公共服務(wù)的實踐探索。由于體育公共服務(wù)的特殊性，僅用《政府采購法》還無法規(guī)范購買中的行為，加上目前政府購買體育公共服務(wù)所依據(jù)更多的是政策而非法律法規(guī)，“紅頭文件”容易造成權(quán)利隨意行使而無剛性約束，建立相關(guān)的地方法規(guī)作為補充，從而保障政府購買體育公共服務(wù)實踐順利實施迫在眉睫。要制定政府購買體育公共服務(wù)的詳細(xì)目錄，進一步明確政府購買體育公共服務(wù)的種類、性質(zhì)及內(nèi)容。在《政府采購法》的基礎(chǔ)之上，形成從中央到地方完善的政府購買體育公共服務(wù)的法律體系。

3.2 健全政府購買體育公共服務(wù)的法律程序

行政程序是指行政主體行使行政權(quán)力，做出行政行為所應(yīng)遵循的方式、步驟、順序和期間的總和。其可以規(guī)范和制約行政權(quán)合法行使，體現(xiàn)法制政府和文明政府的理念，為維護相對人的法律地位和人格尊嚴(yán)提供程序性保障，促進行政權(quán)合理行使，提高行政效率。因此，政府購買體育公共服務(wù)也必須具備健全的行政法律程序，這樣才能使購買行為公開、公正和公平。

第一，強調(diào)政府購買體育公共服務(wù)相關(guān)信息必須公開。在每一年政府實施購買體育公共服務(wù)之前，必須深入細(xì)致地對所轄地區(qū)居民真實的體育公共服務(wù)需求進行調(diào)查，建立以需求為導(dǎo)向的供給機制，在人民群眾實際需求的基礎(chǔ)上，制定政府購買體育公共服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，并通過新聞媒體向社會全面公開。一是讓廣大民眾知曉政府應(yīng)該提供怎樣的體育公共服務(wù)，二是讓社會體育組織積極參與體育公共服務(wù)提供的競爭，避免選擇隨意性的同時讓社會體育組織了解相關(guān)信息，促進社會體育組織的發(fā)展。

第二，體育公共服務(wù)承接主體必須通過競爭擇優(yōu)的方式來確定。在政府購買體育公共服務(wù)過程中，社會體育組織是體育公共服務(wù)提供的主體，他們提供體育公共服務(wù)的能力決定了廣大人民群眾是否能享受到高品質(zhì)的體育公共服務(wù)。因此，對社會體育組織的資質(zhì)應(yīng)進行嚴(yán)格考察，建立社會體育組織檔案，并在每年進行的政府購買體育公共服務(wù)中實行公正、公開、公平的競爭方式，選擇能力與資質(zhì)良好的社會體育組織承接體育公共服務(wù)項目。提供體育公共服務(wù)的社會體育組織應(yīng)具備四個條件：第一要具有獨立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；第二要有著健全的財務(wù)制度與良好的商業(yè)信譽、社會聲譽；第三要具有很強的專業(yè)能力和必需的器材設(shè)備；第四是在經(jīng)營活動中無違法記錄等。

第三，建立健全政府購買體育公共服務(wù)法定程序。根據(jù)國務(wù)院的精神，可以把一些適合市場化方式提供的公共服務(wù)，通過承包、委托、采購等形式交給有條件并信譽良好的社會組織、企業(yè)或機構(gòu)來承擔(dān)，但嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包。在這一精神指引下，地方政府要加緊制定購買體育公共服務(wù)的法定購買程序，明確政府購買體育公共服務(wù)的目錄，對承包、委托、采購等行為進行規(guī)范。首先，政府要用多種形式在媒體上公開購買體育公共服務(wù)的種類及要求，鼓勵有條件、信譽良好的社會體育組織參與到競爭之中；其次，在選擇社會體育組織時堅持公開透明，擇優(yōu)選擇，保證體育公共服務(wù)的質(zhì)量；第三，政府要在與社會體育組織簽訂的購買合同中，明確體育公共服務(wù)的項目、種類等內(nèi)容，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)、體育公共服務(wù)提供的標(biāo)準(zhǔn)以及違約后的相關(guān)責(zé)任追究方式等條款。

3.3 完善多元化的政府購買體育公共服務(wù)監(jiān)督體制

“誰來治理治理者”一直是困擾著制度設(shè)計者們的難題，“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”也是亙古不變的真理。權(quán)利沒有監(jiān)督，就容易致使權(quán)力泛濫，必然滋生腐敗。同樣，要使政府購買體育公共服務(wù)得以健康發(fā)展，完善而嚴(yán)格的監(jiān)督評價機制必不可少。李克強總理曾指出，要把權(quán)利關(guān)進制度的籠子里，就需要建立一整套外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體制。一是要在體育行政部門內(nèi)部建立專業(yè)的體育公共服務(wù)政府購買監(jiān)督機構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督政府購買體育公共服務(wù)的整個過程，對體育公共服務(wù)的政府購買行為進行長期跟蹤監(jiān)督，建立常態(tài)化工作機制，避免監(jiān)督工作流于形式；二是要建立由社會廣泛參與的第三方監(jiān)督主體，監(jiān)督形式要多樣化，監(jiān)督方式方法要科學(xué)有效，監(jiān)督結(jié)果要有公信力，如成立專家評估團對體育公共服務(wù)項目進行評審、全程監(jiān)控、結(jié)果評估等；三是要加強廣大人民群眾的監(jiān)督，作為體育公共服務(wù)的受眾，他們對體育公共服務(wù)的感受最客觀，所以對廣大人民群眾的建議與投訴渠道要暢通；四是要加強媒體監(jiān)督，由于媒體監(jiān)督其自身所特有的開放性與廣泛性，為我國的監(jiān)督體系注入了新的活力，在促進公平公正、遏制腐敗，對政治民主的監(jiān)督、 對領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)提高辦事效率的監(jiān)督、對以權(quán)謀私為主要特征的不正之風(fēng)的監(jiān)督等方面發(fā)揮了積極作用，所以在政府購買體育公共服務(wù)過程中也要發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。

3.4 依法行政是政府購買體育公共服務(wù)的保證

在依法治國背景下，依法執(zhí)政是中國共產(chǎn)黨最基本的執(zhí)政方式。依法行政是政府購買體育公共服務(wù)的保證，通過《政府采購法》的完善與地方法規(guī)的補充，首先做到有法可依，其次最重要的就是要依法行政。依法行政作為一種路徑選擇，建設(shè)法治政府是其對應(yīng)的目標(biāo)，政府活動的合法性是法治政府的核心，從邏輯而言，依法行政可以被理解為行政活動得到“合法化”的技術(shù)和策略[8]。在政府購買體育公共服務(wù)活動中，政府要積極探索和推行“負(fù)面清單管理模式” 及“政府權(quán)力清單制度”?！柏?fù)面清單管理模式”與“政府權(quán)力清單制度”在厘清政府購買體育公共服務(wù)活動中政府和市場的邊界、規(guī)范政府的體育公共服務(wù)市場監(jiān)管行為等方面有著非常重要的作用和意義。另外，政府還要明確購買體育公共服務(wù)過程中政府行政管理權(quán)的權(quán)力主體、權(quán)力內(nèi)容、權(quán)力范圍，以清晰的權(quán)力界定來打破政府購買體育公共服務(wù)行政權(quán)力“黑箱操作”和過度的“自由裁量權(quán)力”[9]。依法行政還要做到公正司法，在市場經(jīng)濟行為中，利益多元化，各種矛盾錯綜復(fù)雜，在政府購買體育公共服務(wù)過程中所牽涉到的利益主體包括個人、機構(gòu)與政府部門等，在經(jīng)濟行為中，遇到問題需要裁決，司法部門一定要堅持公正與公平，只有這樣才能保證政府購買體育公共服務(wù)健康運行。

4 結(jié)語

政府購買體育公共服務(wù)作為提高體育行政部門體育公共服務(wù)水平的新方式、新理念，以其促進政府體育行政部門職能改變、增加社會體育公共服務(wù)供給、克服官僚作風(fēng)、提高體育公共服務(wù)效率等功能得到了各級政府體育部門的高度重視和逐步推行與探索。萬事預(yù)則立，不預(yù)則廢。在我國，政府購買體育公共服務(wù)還屬于新鮮事物，參照我國其他公共服務(wù)政府購買的實踐與國外先進經(jīng)驗，建立健全完善的法律體系作為保障是保證我國政府購買體育公共服務(wù)健康有序發(fā)展的重要途徑，也是依法治國在我國體育公共服務(wù)供給領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。因此在完善《政府采購法》的基礎(chǔ)上，建立健全地方相關(guān)法規(guī)，建立科學(xué)的監(jiān)督體系，在做到有

法可依的同時做到依法行政，政府購買體育公共服務(wù) 必定實現(xiàn)政府、居民與市場的多贏局面。

參考文獻：

[1]牛宏飛.公共倫理視角下體育公共服務(wù)缺失現(xiàn)象研究[J].南京體育學(xué)院學(xué)報，2013，27（5）：41-46.

[2]賴其軍，郇昌店，等.從政府投入到政府購買——公共體育服務(wù)供給創(chuàng)新研究[J].體育文化導(dǎo)刊，2010（10）：7-9.

[3]李震，陳元欣，劉倩.政府購買公共體育服務(wù)研究——以武漢市政府購買游泳服務(wù)為個案[J].武漢體育學(xué)院學(xué)報，2014，48（7）：36-39.

[4]胡科，虞重干.政府購買體育服務(wù)的個案考察與思考——以長沙市政府購買游泳服務(wù)為個案[J].武漢體育學(xué)院學(xué)報，2012，46（1）：43-46.

[5]周建新，王凱. 政府購買體育公共服務(wù)的困境與突破——基于供方與買方缺陷的視野[J].體育與科學(xué)，2012，46（1）：43-46.

[6]馬宏俊. 政府體育公共服務(wù)體系法律規(guī)制研究[J].體育科學(xué)，2013，33（1）：3-6.

[7]李井平.政府體育公共服務(wù)職能定位及優(yōu)化策略[J].體育與科學(xué)，2011，32（3）：69-72.

[8]王錫鋅.依法行政的合法化邏輯及其現(xiàn)實情境[J].中國法學(xué)，2008（5）：63-66.

[9]陳建兵.依法執(zhí)政： 全面推進依法治國的關(guān)鍵[J].西安政治學(xué)院學(xué)報，2015，28（4）：15-18.