桂靜　王琦　石莉　萬芳芳　王群

摘 要：美國任何海洋政策都是以本國的海洋權(quán)益為衡量標(biāo)準(zhǔn)的，關(guān)于外大陸架礦物資源開發(fā)也是如此。美國國內(nèi)關(guān)于外大陸架資源勘探和開發(fā)的性質(zhì)尚有不同觀點。2001年開始授予200海里以外大陸架油氣勘探許可，其許可條款中包括與《聯(lián)合國海洋法公約》第82條“外大陸架收益分享制度”相一致的規(guī)定，這反映出美國為了其產(chǎn)業(yè)的利益而與國際社會的一種妥協(xié)。但由于尚未加入該公約，美國在具體執(zhí)行該制度中存在一系列問題。

關(guān)鍵詞：外大陸架；出租；收益分享；美國

中圖分類號：D92 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）36-0129-06

一、美國外大陸架的意義及其性質(zhì)的討論

1982年第三次聯(lián)合國海洋法會議產(chǎn)生了《聯(lián)合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea，CLOS，以下簡稱“公約”），美國積極參與并主導(dǎo)了該公約的整個談判過程，對公約大部分條款持支持態(tài)度，但最終卻沒有簽署公約，其原因主要在于它反對公約第十一部分有關(guān)國際海底區(qū)域采礦的規(guī)定。

美國的所謂“外大陸架”，最直接的表述為“州管轄范圍以外向海延伸的部分向外至聯(lián)邦邊界的淹沒土地”[1]，根據(jù)《水下土地法》（1953年）的規(guī)定，各沿海州向海一側(cè)距岸線3地理英里以內(nèi)的海域下面的土地由沿海州管轄（第2節(jié)（a）（2）項以及第4節(jié)）。又根據(jù)1953年《外大陸架土地法》（Outer Continental Shelf Lands Act，OCSLA，1953年），州管轄范圍以外向海一側(cè)的浸淹土地其底土和海床的管轄權(quán)和主權(quán)由聯(lián)邦政府所有（《外大陸架土地法》第2節(jié)（a）條））。由此，這兩部法律解決了沿海州與聯(lián)邦政府的有關(guān)美國大陸架資源所屬權(quán)問題，美國外大陸架的開發(fā)由美國聯(lián)邦政府行使管轄權(quán)。至于聯(lián)邦管轄的邊界也就是海底界限擴展到什么范圍的問題，是自從大陸架概念提出后，就在美國國內(nèi)政府部門、利益集團以及他們相互之間展開爭論了，且一直延續(xù)到今天。

大陸架的概念最初見于1945年9月28日杜魯門總統(tǒng)發(fā)表的《杜魯門公告》（Truman Proclamation）中。這一公告宣稱，“處于公海之下但毗連美國海岸的大陸架底土和海底的自然資源屬于美國，受美國的管轄和控制。”[2] 美國首次對越出其領(lǐng)海范圍的大陸架主張實行管轄權(quán)[3]。當(dāng)時，美國這一聲明主要是針對海底的“石油資源和礦產(chǎn)資源”。此主張由后來的《外大陸架土地法》再次得到重申：美國享有對大陸架自然資源的權(quán)利，并聲明其上覆水域在航行自由和捕魚權(quán)利方面的性質(zhì)不變。公告的發(fā)表在國際上直接觸發(fā)新一輪國家提出大陸架權(quán)利主張的浪潮的同時[4]，在美國國內(nèi)也引起了關(guān)于是否擴展大陸架權(quán)利的長期爭論。其過程中的分歧或趨同主導(dǎo)了美國政府在海底界限問題上的政策轉(zhuǎn)向[5] 。

這一爭論主要是在內(nèi)政部和國防部之間展開。內(nèi)政部依據(jù)1958年大陸架公約的可開發(fā)性標(biāo)準(zhǔn)即模糊界限標(biāo)準(zhǔn)，無限制擴大美國大陸架權(quán)利的范圍；而國防部出于國家安全利益的考慮，反對肆意擴大超過200米等深線的大陸架界限主張[6]。最終，美國政府（尼克松時期）采納了折衷方案，于1970年5月23日發(fā)表公開聲明，聲明明確否認(rèn)沿海國家對200米等深線范圍之外的海底區(qū)域的所有權(quán)聲明，將這一區(qū)域視作屬于全人類的共同財產(chǎn)[7]。在此后的國內(nèi)立法中對這一原則也有類似表述。1980年，美國頒布《深海底硬礦物資源法》，其中規(guī)定，“深海底礦物資源是人類共同繼承財產(chǎn)原則，期待著這一原則將根據(jù)一部經(jīng)過協(xié)商的綜合的國際海洋法條約予以法律上的確認(rèn)。”（30 USC Sec.1401（a）（7））在國際海洋法條約出臺前，根據(jù)國內(nèi)法律可以繼續(xù)進行勘探和開發(fā)。但是，簽發(fā)或轉(zhuǎn)讓勘探許可證或商業(yè)開發(fā)許可證之前，內(nèi)政部長必須根據(jù)規(guī)定與相關(guān)部門和機構(gòu)協(xié)商，并且需要考慮公眾的評論，以書面形式確認(rèn)申請書中的勘探或商業(yè)開發(fā)不致不合理地妨礙他國“公海自由”的行使，此原則已被公認(rèn)為“國際法之一般原則”；與美國依任何對其生效的國際條約或公約所應(yīng)的義務(wù)相抵觸；此類活動致造成武裝沖突之國際安全與和平之危害；此類活動不致對環(huán)境質(zhì)量造成影響，申請者并應(yīng)提供本法規(guī)定的對海洋環(huán)境的分析資；此類活動致對海洋之生命安全及財產(chǎn)造成威脅（30 USC Sec.1415（a））。

對美國學(xué)者的相關(guān)研究文獻比較分析研究，對美國深海底開發(fā)活動形成兩種不同的觀點：第一種觀點是，深海底采礦是依習(xí)慣國際法的公海自由。根據(jù)1958年的《大陸架公約》的可開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，美國能夠聲稱將公海海底及其底土的一部分作為其大陸架的組成部分。其國民享有獲得海底礦物的權(quán)利，且此項權(quán)利僅可以通過公約或習(xí)慣國際法進程中由美國接受的不同法律制度進行更改。正如有美國學(xué)者的分析：“依據(jù)美國法律，美國國民可以僅依據(jù)聯(lián)邦政府根據(jù)法律或國際協(xié)議簽發(fā)的許可證，參與勘探或開發(fā)國家管轄以外的海底及其底土礦物資源的活動?！敝灰摶顒樱簺]有對該區(qū)域的任何部分聲稱或行使主權(quán)或完全的、排他的權(quán)利，以及合理顧及其他國家或個人進行類似活動的權(quán)利，以及行使公海自由的權(quán)利。據(jù)此萃取的礦物屬于開采國或個人財產(chǎn)[8]（Para.24）。第二種觀點是，根據(jù)習(xí)慣國際法，國家沒有權(quán)利單獨主張勘探和開發(fā)深海底（公海海底）資源。國家的領(lǐng)土主權(quán)僅延伸到領(lǐng)海的外部界限，而不能超越這一海洋區(qū)域。該觀點主張，事實上沿海國對大陸架僅享有主權(quán)權(quán)利而非主權(quán)。作為1982年《公約》確立的原則和共同勘探和開發(fā)海底資源的方式，人類共同繼承財產(chǎn)原則必須被看作指導(dǎo)原則，且應(yīng)當(dāng)根據(jù)國際法繼續(xù)進一步地發(fā)展[8]（Para.25）。Kenneth Kaoma Mwenda，Deep Sea-Bed Mining Under Customary International Law，Murdoch University Electronic Journal of Law，Volume 7，Number 2（June 2000），http：//www.murdoch.edu.au/elaw/issues/

v7n2/mwenda72.html.美國關(guān)于共同資源的孤立主義政策是目光短淺的且有害于深海底環(huán)境的整體性。美國必須服從于國際壓力（international pressure）并配合聯(lián)合國尋求解決方案的努力[9]。

近年來，美國國內(nèi)要求加入《聯(lián)合國海洋法公約》的呼聲越來越高。自2004年以來，雖然加入的決定多次在參議院受阻，但是卻受到美國政府領(lǐng)導(dǎo)人、高級軍官、研究學(xué)者和環(huán)保主義者的支持。美國外大陸架礦物資源政策也發(fā)生著微妙的變化。

二、美國外大陸架出租的法律規(guī)制

美國外大陸架出租主要適用《礦區(qū)租約法》（Mineral Leasing Act，1920，后經(jīng)多次修改）、《水下土地法》（The Submerged Lands Act，1953年）、《外大陸架土地法》（Outer Continental Shelf Lands Act，OCSLA，1953年，經(jīng)1978年、1985年修訂）、《深海底硬礦物資源法》（Deep Seabed Hard Mineral Resources Act，1980年）、《聯(lián)邦石油天然氣使用費管理法》（the Federal Oil and Gas Royalty Management Act，1982年）、《外大陸架深水稅收減免法》（The Deep Water Royalty Relief Act，DWRRA，1995年）、《外大陸架改革法》（The Outer Continental Shelf Reform Act of 2010）。另外，外大陸架出租還要遵守包括《國家環(huán)境政策法》（National Environment Policy Act，NEPA，1982）、《能源政策法》（The Energy Policy Act of 2005，EPACT，2005年）等在內(nèi)的相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

在美國，包括能源資源在內(nèi)的礦物資源的勘探、開發(fā)是由私營公司進行的。聯(lián)邦政府所有的礦產(chǎn)土地僅允許出租給美國公民及在美國組織設(shè)立的美國公司。私營公司通過參加公開招標(biāo)租售程序獲得聯(lián)邦所有能源資源的開發(fā)和生產(chǎn)權(quán)利。（《礦區(qū)租約法》第1節(jié)）。根據(jù)《外大陸架土地法》的規(guī)定，授權(quán)內(nèi)政部長向出價最高、可以信賴的投標(biāo)人出讓油、氣、硫租借地，地塊不超過5 760英畝，租期五年，五年以后只要油氣產(chǎn)量依然合算，租期繼續(xù)有效[2]。根據(jù)1978年修訂的《外大陸架土地法》，內(nèi)政部長負(fù)責(zé)外陸架租借管理并制定為此所必需的規(guī)則與規(guī)定，并授權(quán)內(nèi)政部通過競爭性招標(biāo)簽發(fā)外大陸架的礦產(chǎn)租約（第204節(jié)，205節(jié)（一））。內(nèi)政部長負(fù)責(zé)編制并定期修正一份油氣出租計劃，該出租計劃應(yīng)包括建議出租銷售的日程安排，盡可能準(zhǔn)確地表明出租計劃被批準(zhǔn)或重新批準(zhǔn)之后五年內(nèi)國家的能源需求的出租活動的規(guī)模、時間及地點。內(nèi)政部長應(yīng)至少每年對批準(zhǔn)的出租計劃進行一次審查。他可以隨時修正和重新批準(zhǔn)該計劃。除非是無關(guān)緊要的修正，這種修正和重新批準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)原制定的程序進行（第208節(jié)（一），（五））。

根據(jù)1978年《外大陸架土地法修正案》的規(guī)定，外陸架承租人應(yīng)繳納的費用包括租金、礦區(qū)使用費和其他依約應(yīng)支付的其他款項；出租持有人要向出借人提供礦區(qū)使用費，并須以書面形式同意礦區(qū)使用費的最低法定份額（第6節(jié)（a）（4）、（8））。20世紀(jì)80年代初，為了鼓勵外陸架油氣資源開發(fā)，美國國會頒布《外大陸架深水稅收減免法》，決定減少或消除這類投資的稅費。2005年，美國通過了《能源政策法》，對包括礦產(chǎn)出租法、外大陸架土地法令等在內(nèi)的法律作出修改，包括對油氣資源使用費費率的修改，以鼓勵油氣資源開發(fā)。

三、美國外大陸架出租的現(xiàn)狀和趨勢

1894年，美國出現(xiàn)了淺海石油鉆探，直到20世紀(jì)30年代后期，水下石油資源的鉆探與開采技術(shù)有了顯著提高。1947年11月14日，由Kerr-McGee在墨西哥灣路易斯安那州海岸外陸架水深16英尺的地方第一次發(fā)現(xiàn)了石油，并從固定平臺每天生產(chǎn)660 桶石油[10] 。在1948—1958年間，路易斯安那州和得克薩斯州近海共打了2 400口井，其中有1 800口井生產(chǎn)石油和天然氣。幾乎所有井位都在相當(dāng)淺的水域——這一時期水深均不超過100英尺[2]。此后，墨西哥灣地區(qū)油氣鉆探和生產(chǎn)技術(shù)的不斷提升，進一步地推動了油氣勘探和開發(fā)向更深的水域進軍，使美國油氣公司成為全球范圍內(nèi)外陸架勘探和開發(fā)的領(lǐng)先者。在20世紀(jì)60年代早期，在海底技術(shù)還相對落后的情況下，美國的海底活動范圍就已經(jīng)達到了“3 600～4 000英尺”的深度[11]。無論是石油鉆探技術(shù)還是礦產(chǎn)開采技術(shù)，美國都遠遠領(lǐng)先于其他沿海國家。20世紀(jì)80年代，人類對全球海底資源的開采已成為可能[12] 。到20世紀(jì)90年代后期，近海碳氫化合物開發(fā)進入大陸架一些最深深水沉積區(qū)域，在墨西哥灣的探測鉆探深度達到3 048米，為最深的世界紀(jì)錄[13]。自2005年以來，美國深水鉆探的步伐大大加快[14]。截至2005年，許多8 000米水深的勘探油井被鉆探出來，并已經(jīng)鉆探出一個10 000米水深的世界記錄級的油井。這是技術(shù)的重大勝利。

新技術(shù)也正在使石油開發(fā)者第一次把目光投向200海里以外更遠的區(qū)域。他們認(rèn)為，海洋法條約將為其提供進入沿海國200海里以外大片區(qū)域進行勘探的機會，這些沿海國以符合公約第76條要求的方式確定其陸架。目前，美國產(chǎn)業(yè)公司正在致力于成為國際上第一個在200海里以外作業(yè)的先行者[15]。但是，從目前來看，由于最近兩年的全球性經(jīng)濟危機，特別是深海底的環(huán)境保護問題，使美國未來近海及至深海油氣開發(fā)面臨更大的不確定性，對深海底資源開發(fā)形成一定的阻礙。

伴隨著外大陸架勘探開發(fā)活動的日益深入，美國外陸架出租也呈逐漸增加的趨勢。1954年9月，當(dāng)時在新奧爾良出現(xiàn)了第一次外大陸架租售。此次租售為聯(lián)邦政府帶來1.16億美元收入[10]。到1970年底，美國外大陸架出租大幅提升，也為美國帶來可觀的經(jīng)濟收益。①1982年7月，美國制定了第一個“外大陸架油氣出租5年計劃”（1982—1987年） [16]。②直到20世紀(jì)90年代后期，美國深海出租特別是墨西哥灣顯著增加[14]。 2006年，美國內(nèi)政部發(fā)布一項計劃，該計劃提議將出租部分外大陸架（Outer Continental Shelf，OCS），分配21個“租售”地區(qū)用于發(fā)展石油和煤氣鉆探。③ 該計劃于2007年6月30日生效，以替代即將到期的舊的計劃。2010年7月，國會能源和自然資源委員會批準(zhǔn)的《外大陸架改革法案》，④ 要求對OCS的能源和礦物資源管理作出改革，建議建立兩個局實施出租、許可、安全和環(huán)境監(jiān)督功能，并要求內(nèi)政部礦物管理局（Minerals Management Service，MMS）⑤出租更多的地塊。

考慮到完成探礦和勘探從而進入下一階段開采一般約需十至二十年時間，估計商業(yè)性開采最快將于2015年出現(xiàn)，到那時就要執(zhí)行“收益分享制度”[17]。另外，近年來作為石油和天然氣等傳統(tǒng)能源的替代資源的洋底可燃冰（methane）資源受到美國政府和公共、私人公司的重視，美國能源發(fā)展局將碳氫化合物（methane hydrates）商業(yè)性生產(chǎn)目標(biāo)也鎖定在2015年[14]。基于美國深海底采礦的這種趨勢，美國學(xué)者分析認(rèn)為，第一筆來自深海底資源的收益很有可能是根據(jù)收益分享制度繳納的費用或?qū)嵨颷14，18]。而具體執(zhí)行這一制度則是當(dāng)前面臨的問題所在。

四、美國外大陸架出租執(zhí)行收益分享制度面臨的問題

“外大陸架收益分享制度”是《公約》第82條規(guī)定的一項制度。該條規(guī)定了“對200海里以外的大陸架上非生物資源的開發(fā)應(yīng)繳納費用或?qū)嵨铩保@些費用或?qū)嵨飳⒂蓢H海底管理局分配給發(fā)展中國家，“特別是最不發(fā)達國家和內(nèi)陸國”?？梢哉J(rèn)為，外大陸架權(quán)利的承認(rèn)是與繳付費用或?qū)嵨锵喟殡S的，這種權(quán)利與義務(wù)是不能分開的，任何開發(fā)都要履行此義務(wù)，否則權(quán)利主張無效[14]。因此，實際上該條允許沿海國以繳付費用換取國際社會對本國資源主權(quán)權(quán)利的承認(rèn)，是“堅持其權(quán)利延伸到200海里外大陸邊邊緣的國家與那些不想看到通過認(rèn)可沿海國200海里外管轄權(quán)而使人類共同財產(chǎn)減少的國家間立場調(diào)和的一種方法”[19]。它是與大陸架制度是分不開的，是以承認(rèn)國際海底區(qū)域為“人類共同繼承財產(chǎn)”這一原則為前提的。因此，該條被認(rèn)為是與《公約》第76條（該條建立了大陸架界定的司法程序）共同構(gòu)成了第三次海洋法會議中寬大陸架國家和希望將大陸架限制在200海里內(nèi)的國家之間的妥協(xié)[14]，也是外大陸架和國際海底區(qū)域制度這兩個制度的妥協(xié)。

然而，公約第82條的“妥協(xié)性”至多是政治性質(zhì)的，且沒有在外大陸架和深海底這兩種制度之間建立一種實質(zhì)性的利益平衡，這種妥協(xié)非常模糊且勉強，幾乎沒有對實踐中將如何執(zhí)行提供更具體的指導(dǎo)，以致無法實現(xiàn)該條規(guī)定的利益分享計劃的實質(zhì)性目標(biāo)與目的的實現(xiàn)[20]。因為擁有外大陸架的沿海國可以對第82條進行廣泛、靈活的解釋。加之自《公約》生效以來，研究的焦點集中在第76條的執(zhí)行方面，相比較之下很少人注意到公約第82條，因而對行將執(zhí)行的該項制度沒有足夠的理論上的準(zhǔn)備。

就國內(nèi)而言，美國針對具體油氣區(qū)塊的招標(biāo)中也有旨在與《公約》第82條保持一致的費用繳付的規(guī)定。2001年4月9日，美國內(nèi)政部礦物管理局簽發(fā)的墨西哥灣外大陸架租售公告中，提供了位于美國專屬經(jīng)濟區(qū)以外曾被稱為“西部缺口”（Western Gap）的區(qū)域北部的租賃區(qū)塊，并在最終租約中規(guī)定，對EEZ以外區(qū)塊或區(qū)塊的部分簽發(fā)租約之前，或在簽發(fā)的租約期間，如果美國成為1982年公約的締約國，那么所簽發(fā)的租約將受到與公約第82條相一致的規(guī)定的約束，并由參議院強制征收：① 租約許可條款對由誰向國際管理機構(gòu)繳付、商業(yè)性生產(chǎn)如何起算、費用稅率如何計算、受到減免費用等優(yōu)惠的租賃如何繳費以及繳費證明等問題作出了詳細規(guī)定。②由此，對任何根據(jù)這些租賃合同獲得的發(fā)現(xiàn)都應(yīng)當(dāng)履行《公約》第82條的外大陸架特許使用費的規(guī)定[15]。盡管如此，由于沒有簽署《公約》，美國政府對該條執(zhí)行的影響力受到限制。這對美國石油產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了不確定性[15]。聯(lián)系第82條在實行中存在的問題，具體到美國：

首先，涉及收益分享制度的主體適用問題。該條未使用“締約國”而使用了“沿海國”?；蛟S這只是為了將那些還不是公約締約國的寬大陸邊國家如美國包括進來。但合理的理解應(yīng)當(dāng)是，無論一個國家是否為公約締約國，大陸架管轄延伸的權(quán)利只源于《公約》，這不構(gòu)成習(xí)慣國際法的組成部分。如上所述，作為《公約》非締約國的美國在簽發(fā)遠海出租許可證時實施收益分享制度的規(guī)定似乎為與此種理解作出十分貼切的注解[14]。在2001年墨西哥灣外大陸架租約有關(guān)費用繳付的第1條規(guī)定，任何對某一礦址進行第一個五年生產(chǎn)以后的該礦址的全部生產(chǎn)的應(yīng)繳付費用的義務(wù)由美國政府而不是承租者承擔(dān)。②

其次，收益分享制度對像美國這樣的聯(lián)邦制度國家的意義。開發(fā)200海里以外的大陸架上非生物資源應(yīng)繳納費用或?qū)嵨锏牧x務(wù)被規(guī)定為沿海國的義務(wù)而非生產(chǎn)者。在國家層面，不同的國家在適用的國際可支付稅費（international royalty payable）時可能考慮不同的政策。在2005年美國參議院外交委員會就其提名國務(wù)卿的聽證會上，賴斯對參議院外交委員會主席盧格有關(guān)《聯(lián)合國海洋法公約》問題的答復(fù)中表示，“《公約》并沒有提供或授權(quán)向個人或公司課稅的權(quán)力”。但是，在有聯(lián)邦制度的美國，生產(chǎn)者可能認(rèn)為他們已經(jīng)以現(xiàn)有的繳納稅收的方式為經(jīng)濟作出了貢獻，不應(yīng)當(dāng)再為履行國家條約義務(wù)而附加額外成本。而在美國，受益于石油和天然氣生產(chǎn)的又主要是州政府[14]。由此，在有聯(lián)邦制度的締約國政府可能出現(xiàn)進一步的問題。

第三，涉及溯及力問題。石油和天然氣項目已經(jīng)先于公約的批準(zhǔn)或加入進入生產(chǎn)階段，而《公約》第82條未就類似項目的適用問題作出具體規(guī)定。相關(guān)學(xué)者有三種可能非常不同的解釋：（1）從批準(zhǔn)或加入該公約之日起開始運行寬限期；（2）從第一次生產(chǎn)以前開始運行寬限期；（3）如果第一次生產(chǎn)發(fā)生在批準(zhǔn)公約前五年以上，有沒有寬限期[21]。

第四，涉及與ISA的協(xié)商問題。由于第82條對許多具體問題并未作出規(guī)定，包括諸如費用或?qū)嵨锊捎煤畏N形式、“該礦址的生產(chǎn)的產(chǎn)值”指的是什么、向ISA提供的實物的價值如何確定、享有豁免的發(fā)展中國家的資格如何確定、繳納程序，以及與ISA之間有關(guān)費用或?qū)嵨锏臓幾h的解決程序等，因此，確實需要與ISA之間對適用第82條的基本方法和程序的共同認(rèn)識。

五、結(jié)論

從上述美國深海底礦物資源開發(fā)的實踐可以看到：

第一，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展確實為人類向深海底進軍提供了前提條件，同時也引發(fā)了對此類資源法律制度的討論[22]。通過國內(nèi)立法進行制度設(shè)計成為各國爭奪資源和利益的主要方法。美國國內(nèi)深海底礦物資源開發(fā)與其國內(nèi)相關(guān)政策立法相互推動，充分有效地促進了外大陸架資源權(quán)益的維護。例如，第二次世界大戰(zhàn)后，鑒于資源的巨大短缺，開始制定大陸架海底新政策。美國認(rèn)為大陸架可能蘊藏著巨大的石油與天然氣，于1945年發(fā)布杜魯門發(fā)布“大陸架宣言”。1953年《外大陸架土地法》重申了杜魯門宣言的內(nèi)容，掀起了一輪新的近海石油和天然氣生產(chǎn)的高潮。1980年《深海底硬礦物資源法》頒布后，又帶動了深海底油氣資源的開發(fā)。

第二，美國任何海洋政策都是本國的海洋權(quán)益為衡量標(biāo)準(zhǔn)的，關(guān)于深海底礦物資源開發(fā)問題也是如此。面臨深海底資源即將進入商業(yè)性開采階段的形勢，美國也不得不考慮公約的相關(guān)規(guī)定并保持與其一致性。究其原由，一是因為，美國看到公約有利于其外大陸架權(quán)益范圍的拓展，特別是關(guān)于專屬經(jīng)濟區(qū)與大陸架的條款保證并擴展了美國對這些區(qū)域生物和非生物資源的主權(quán)權(quán)利，特別是對寬度超出200海里的外大陸架的有關(guān)條款。③開放美國大陸延伸出去的大陸架上豐富的資源對美國國家安全和國際貿(mào)易來說也是非常重要的。美國位于墨西哥灣、白令海和北冰洋地區(qū)的延伸大陸架上蘊藏著豐富的石油和天然氣資源[23] 。④ 公約將使美國對其延伸的海洋領(lǐng)土及其海岸之外的自然資源行動的主權(quán)和管理權(quán)作為法律條文固定下來，并有法定的國際權(quán)利去開發(fā)利用這些資源[23]。⑤ 二是因為，美國看到這一制度有利于維護其石油產(chǎn)業(yè)的利益。美國的工業(yè)利益，“尤其是涉及到海洋資源開發(fā)方面的利益，由于沒有加入公約而受損不少。相關(guān)的企業(yè)什么都不能做，因為沒有一個可以讓他們放心的協(xié)議存在，使他們不可能有機會去追求商業(yè)利益?！盵23] ① 因此，美國執(zhí)行與公約第82條相一致的有關(guān)收益分享的規(guī)定，其實是以“一種對國際社會的‘合理的妥協(xié)”來換取其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的利益[15]。

第三，充分利用法學(xué)理論為美國海洋權(quán)益服務(wù)。有學(xué)者指出，根據(jù)1969年《條約法公約》，條約的非國家締約方可以接受某一特定條約某些規(guī)定的控制。美國是《公約》的非締約國，在勘探和開發(fā)深海底資源方面，美國可以接受通過《公約》的國際海底管理局的方式進行，從而受益于公約[8] 。

事實上，雖然目前美國還未批準(zhǔn)公約，但是通過參加包括國際海底管理局在內(nèi)的各種聯(lián)合國實體包括如聯(lián)合國大會、聯(lián)合國糧農(nóng)組織、國際海事組織、國際海洋法法庭、大陸架界限委員會以及等，持續(xù)地向著靠近公約的方向調(diào)整其海洋政策。

六、啟示

深海底礦物資源勘探開發(fā)，事關(guān)國家重大利益和海洋權(quán)益。從國內(nèi)方面，中國面臨著經(jīng)濟發(fā)展與資源短缺的矛盾且越來越突出，盡快開發(fā)利用深海底礦物資源，是中國必然的戰(zhàn)略選擇之一。

從國際方面，來自外大陸架的商業(yè)開發(fā)將在未來幾年內(nèi)開始，外大陸架收益的分享問題已經(jīng)提到議事日程上來。2009年2月11日至13日，國際海底管理局與英國國際事務(wù)皇家學(xué)院在倫敦聯(lián)合舉辦了《聯(lián)合國海洋法公約》第82條問題研討會，討論實施第82 條所面臨的各種法律和技術(shù)問題。在其后ISA發(fā)布的相關(guān)報告中指出了《公約》第82條實施的路線圖，要求：第一階段，沿海國商業(yè)開采外大陸架之前，沿海國應(yīng)考慮如何建立與公約規(guī)定的繳付制度相一致的國內(nèi)許可制度；第二階段，沿海國頭五年生產(chǎn)的寬限期。期間，沿海國應(yīng)考慮將來采用何種方式繳付、繳付數(shù)量的計算方法、繳付時間等各種問題，進一步研究繳付制度對國內(nèi)現(xiàn)有合同、許可證制度的影響；第三階段，沿海國需根據(jù)公約繳付“費用或?qū)嵨铩钡牡诹晟a(chǎn)及以后。沿海國應(yīng)確定每年的“全部生產(chǎn)”量，并據(jù)此計算需要繳付的數(shù)量，根據(jù)與國際海底管理局的協(xié)議進行繳付。

從國內(nèi)方面，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》從國家戰(zhàn)略高度對“發(fā)展海洋經(jīng)濟”作出全面部署，國家將把深海底采礦培育發(fā)展成為“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”。而目前中國的相關(guān)法律法規(guī)存在缺口。中國現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》只適用于中國領(lǐng)域及管轄海域，并不涉及國營企業(yè)或者國家控制下的法人在深海底從事探礦、勘探和開發(fā)活動及相關(guān)問題。中國是國際海底資源勘探開發(fā)的積極參與國，因此面臨著制定相關(guān)法律政策及其與國際法律接軌的重大課題。為此，應(yīng)當(dāng)借鑒美國以海洋權(quán)益維護為核心調(diào)整其海洋政策，并以制定法的形式規(guī)定出租方式以促進深海底開發(fā)的有益經(jīng)驗，以加強外大陸架收益分享制度的研究和不斷完善中國國內(nèi)立法。

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