龐朝陽(yáng) 李銀平

【摘 要】 近年來(lái)，高等學(xué)校陸續(xù)納入國(guó)庫(kù)集中支付改革范圍，由于高校預(yù)算管理尚未完成與國(guó)庫(kù)集中支付制度的完全對(duì)接，許多方面還不能完全適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付制度的要求。文章從高校財(cái)務(wù)管理面臨的新形勢(shì)入手，分析了國(guó)庫(kù)集中支付制度與高校預(yù)算管理銜接中存在的問(wèn)題，并探討了相關(guān)的應(yīng)對(duì)措施。

【關(guān)鍵詞】 國(guó)庫(kù)集中支付； 預(yù)算管理； 銜接

國(guó)庫(kù)集中支付制度是指通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，對(duì)財(cái)政資金從預(yù)算編制、額度撥付、資金使用進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督、控制的一種制度。財(cái)政部門(mén)編報(bào)和批復(fù)用款計(jì)劃的依據(jù)是單位部門(mén)預(yù)算。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度可以規(guī)范財(cái)政資金的管理，有利于提高財(cái)政資金的使用效率，有效防止財(cái)政資金被挪用、擠占和截留，對(duì)我國(guó)財(cái)政體制改革具有深遠(yuǎn)的影響。近年來(lái)，高等學(xué)校陸續(xù)納入國(guó)庫(kù)集中支付改革范圍，但在國(guó)庫(kù)集中支付制度與高校預(yù)算管理的銜接過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題。為充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)集中支付制度的積極作用，本文對(duì)這些問(wèn)題及應(yīng)采取的相關(guān)措施進(jìn)行探討。

一、國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)加強(qiáng)高校預(yù)算管理的積極影響

高校財(cái)務(wù)管理最核心的內(nèi)容是預(yù)算的管理，基本職能主要是預(yù)測(cè)、計(jì)劃、控制和分析，但高校財(cái)務(wù)管理職能中最重要的預(yù)算職能，在實(shí)際工作中往往不被重視。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革后，預(yù)算資金不再直接撥付到高校賬戶，財(cái)務(wù)部門(mén)收到的是以財(cái)政直接支付或授權(quán)支付兩種方式支付的使用資金額度。財(cái)政部門(mén)可以通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系對(duì)高校預(yù)算資金進(jìn)行全面及時(shí)的監(jiān)控，這要求高校財(cái)政資金的支付必須建立在科學(xué)、合理的預(yù)算基礎(chǔ)之上，有利于強(qiáng)化高校的預(yù)算管理職能。高校財(cái)務(wù)部門(mén)必須嚴(yán)格按單位預(yù)算對(duì)每筆資金的使用進(jìn)行周密計(jì)劃，通過(guò)單位預(yù)算形成對(duì)資金的全過(guò)程監(jiān)督，使高校的預(yù)算管理趨于規(guī)范性和科學(xué)性。高校決策層也必須轉(zhuǎn)變思想意識(shí)，重視預(yù)算管理工作，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算和資金的管理理念。預(yù)算一經(jīng)確定，就應(yīng)當(dāng)保證其在高校內(nèi)部具有強(qiáng)制性和約束力，才能充分發(fā)揮預(yù)算管理的職能。

在原有的財(cái)政資金收付方式下，高校資金管理沒(méi)有財(cái)政約束，資金使用不規(guī)范，財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算資金難以進(jìn)行有效監(jiān)督，易滋生腐敗及違紀(jì)現(xiàn)象。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，高校只有一個(gè)零余額賬戶，財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算資金的監(jiān)控從對(duì)預(yù)算支出總額進(jìn)行控制轉(zhuǎn)變成對(duì)明細(xì)支出進(jìn)行監(jiān)控。預(yù)算管理事前、事中及事后的全方位監(jiān)管取代了原來(lái)預(yù)算執(zhí)行的事后監(jiān)督，從根本上規(guī)范了高校預(yù)算資金的管理和使用。高校資金集中于國(guó)庫(kù)單一賬戶，以高校的部門(mén)預(yù)算為基礎(chǔ)，通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)支出，有利于強(qiáng)化預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督，使預(yù)算執(zhí)行的隨意性大大減少，提高了預(yù)算執(zhí)行的透明度，預(yù)算的嚴(yán)肅性也得到加強(qiáng)，有效地降低了高校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、高校預(yù)算管理與國(guó)庫(kù)集中支付制度銜接中出現(xiàn)的問(wèn)題

（一）高校的預(yù)算管理意識(shí)薄弱

長(zhǎng)期以來(lái)，高校決策層重視財(cái)務(wù)管理而輕視預(yù)算管理，很少長(zhǎng)期設(shè)立預(yù)算管理職能部門(mén)，預(yù)算管理專業(yè)力量嚴(yán)重不足，預(yù)算編制基礎(chǔ)薄弱。多數(shù)高校在預(yù)算編制工作中普遍存在“一個(gè)單位，兩本預(yù)算”的現(xiàn)象，即在同一預(yù)算年度同時(shí)編制部門(mén)預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算，兩本預(yù)算之間差異很大。部門(mén)預(yù)算依據(jù)《政府收支分類(lèi)科目》的規(guī)定，按照功能和經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目編制，是學(xué)校下年度總的預(yù)算，不落實(shí)到學(xué)校的具體部門(mén)，不能作為學(xué)校經(jīng)費(fèi)分配和使用的依據(jù)，而校內(nèi)預(yù)算一般是以經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目為基礎(chǔ)，以校內(nèi)職能部門(mén)或院系為單位編制。部門(mén)預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算編制的依據(jù)、時(shí)間和方法不同，相互脫節(jié)，出現(xiàn)了“兩張皮”的現(xiàn)象。由于在原有的財(cái)政資金收付方式下，部門(mén)預(yù)算只是學(xué)校向財(cái)政部門(mén)爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)撥款和進(jìn)行資金分配的工具，而校內(nèi)預(yù)算才是把預(yù)算資金細(xì)分到校內(nèi)具體的部門(mén)和項(xiàng)目，因而高校決策層往往重視校內(nèi)預(yù)算，忽視部門(mén)預(yù)算。在國(guó)庫(kù)集中支付制度下，財(cái)政資金額度撥付的依據(jù)則是高校的部門(mén)預(yù)算，部門(mén)預(yù)算在國(guó)庫(kù)集中支付改革中起到了決定性作用。因此，為保證高校部門(mén)預(yù)算編制的科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)，校內(nèi)預(yù)算與部門(mén)預(yù)算的有效銜接、協(xié)調(diào)一致就顯得尤為重要。

（二）時(shí)效性對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度與高校預(yù)算管理銜接的影響

學(xué)校管理一般采用學(xué)年制，而高校編制預(yù)算的會(huì)計(jì)期間是自然公歷年。一般高校在9月份一次性集中收取的學(xué)費(fèi)，按照“收支兩條線”原則要求必須上繳財(cái)政專戶，財(cái)政部門(mén)再按核定的預(yù)算通過(guò)專戶將預(yù)算外經(jīng)費(fèi)核撥回學(xué)校，預(yù)算核算期間與資金實(shí)際使用期間相互脫節(jié)。由于高校收費(fèi)時(shí)間高度集中，一年之中長(zhǎng)達(dá)3/4的時(shí)間里，僅有按9個(gè)月平均撥付的預(yù)算內(nèi)財(cái)政撥款，在此期間，大多數(shù)高校一般沒(méi)有其他收入來(lái)源，極其缺乏資金，學(xué)校日常運(yùn)轉(zhuǎn)困難。學(xué)校有日常實(shí)際支出的硬性需求，而相應(yīng)的預(yù)算外資金撥付卻集中在10月之后，資金實(shí)際使用期間與預(yù)算額度撥付時(shí)間嚴(yán)重脫節(jié)。在原有財(cái)政資金收付方式下，學(xué)校還可根據(jù)實(shí)際情況在預(yù)算范圍內(nèi)對(duì)現(xiàn)有資金進(jìn)行合理調(diào)控，而在國(guó)庫(kù)集中支付制度下，高校無(wú)法統(tǒng)籌使用全年預(yù)算經(jīng)費(fèi)，經(jīng)常出現(xiàn)需要支出時(shí)無(wú)額度資金或額度資金長(zhǎng)期閑置掛賬的現(xiàn)象，降低了預(yù)算管理對(duì)資金的調(diào)控能力。

由于專項(xiàng)批復(fù)追加的預(yù)算或正常撥款額度指標(biāo)下達(dá)較晚，或因高校與主管部門(mén)之間工作銜接不及時(shí)等原因，經(jīng)常造成資金撥付與預(yù)算執(zhí)行時(shí)間脫節(jié)，年度財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)資金較多。根據(jù)財(cái)政性結(jié)余資金管理有關(guān)規(guī)定：“對(duì)當(dāng)年批復(fù)且未完工項(xiàng)目結(jié)余資金可結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用”，但在國(guó)庫(kù)集中支付制度下，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)結(jié)轉(zhuǎn)具有滯后性，經(jīng)常不能在下年度及時(shí)和準(zhǔn)確結(jié)轉(zhuǎn)，影響了項(xiàng)目預(yù)算的實(shí)施；而高校為加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，在年底不顧實(shí)際需求盲目支出，往往導(dǎo)致支出內(nèi)容不實(shí)。

（三）國(guó)庫(kù)集中支付改革對(duì)預(yù)算執(zhí)行的影響

高校預(yù)算管理的職能之一是規(guī)范和調(diào)節(jié)學(xué)校的財(cái)務(wù)收支，在原有的財(cái)政資金收付方式下，學(xué)校預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中可以根據(jù)實(shí)際情況統(tǒng)籌使用資金，對(duì)預(yù)算資金進(jìn)行合理調(diào)控。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付改革后，財(cái)務(wù)部門(mén)不得隨意改變預(yù)算支出的渠道，只能在額度范圍內(nèi)使用預(yù)算資金，如果高校所需的支出未納入預(yù)算，則該項(xiàng)支出的經(jīng)費(fèi)就得不到保障。調(diào)整項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)時(shí)也必須先有預(yù)算，且調(diào)整手序繁雜，財(cái)政批復(fù)時(shí)間滯后。當(dāng)高校面臨機(jī)遇或突發(fā)狀況時(shí)，常會(huì)因預(yù)算的限制而缺乏可調(diào)控的資金，不能滿足高?？焖侔l(fā)展的需要。同時(shí)，國(guó)庫(kù)集中支付繁瑣的支付程序，加大了高校會(huì)計(jì)核算的復(fù)雜性。

目前，高校后勤逐步社會(huì)化，后勤服務(wù)集團(tuán)等二級(jí)核算單位承擔(dān)著大量的社會(huì)保障工作，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相對(duì)獨(dú)立，但不是獨(dú)立的法人實(shí)體，高校應(yīng)按合同向其支付相關(guān)費(fèi)用。在財(cái)政支付改革前，這些服務(wù)結(jié)算不存在資金撥付的問(wèn)題，但實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付改革后，由于“預(yù)算單位的零余額賬戶資金不得向本單位其他賬戶和上級(jí)主管單位、所屬下級(jí)單位賬戶劃撥資金”，造成高校財(cái)務(wù)部門(mén)無(wú)法向二級(jí)核算單位劃撥款項(xiàng)，影響了高校后勤社會(huì)化改革的積極性。

（四）缺乏與國(guó)庫(kù)集中支付制度相適應(yīng)的監(jiān)控和評(píng)價(jià)體系

隨著教育體制改革的深化，高校經(jīng)費(fèi)從以單一財(cái)政撥款為主，向多渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的多元化轉(zhuǎn)變，高校必須有效地使用各種資金，把錢(qián)花在刀刃上。因此全面、科學(xué)地編制部門(mén)預(yù)算就顯得尤為重要。目前，許多經(jīng)費(fèi)包括償還性資金游離于預(yù)算之外，高校預(yù)算編制范圍還不全面，使預(yù)算無(wú)法真實(shí)、全面地反映高校財(cái)務(wù)狀況。同時(shí)，由于計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)技術(shù)限制，高校、銀行、教育主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)之間有關(guān)數(shù)據(jù)信息不能互聯(lián)互通，國(guó)庫(kù)集中支付制度與高校預(yù)算管理銜接存在技術(shù)性漏洞，高校出于增強(qiáng)資金調(diào)控能力的目的，常采取各種手段套取資金，將額度資金轉(zhuǎn)為自有資金，這不利于高校預(yù)算管理和財(cái)政部門(mén)的有效監(jiān)督。高校預(yù)算的執(zhí)行缺乏與國(guó)庫(kù)集中支付制度相適應(yīng)的監(jiān)控和評(píng)價(jià)體系，有些高校在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中隨意調(diào)整，預(yù)算執(zhí)行的剛性和約束力不強(qiáng)。學(xué)校沒(méi)有對(duì)預(yù)算執(zhí)行制定有效的監(jiān)督和獎(jiǎng)罰措施，使財(cái)政監(jiān)管流于形式，預(yù)算制度形同虛設(shè)。

三、加強(qiáng)國(guó)庫(kù)集中支付制度與高校預(yù)算管理銜接的對(duì)策

（一）更新思想觀念，強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)

國(guó)庫(kù)集中支付制度下高校不能再像從前一樣靈活合理地調(diào)度資金，為維持學(xué)校日常教學(xué)和科研工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，高校決策層必須強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)，改變不重視部門(mén)預(yù)算的錯(cuò)誤觀念，采取措施加大宣傳力度，使所有部門(mén)特別是高層管理人員建立起“先有預(yù)算，后有支出”的觀念和辦事原則，正確認(rèn)識(shí)和重視預(yù)算管理工作，充分認(rèn)識(shí)到?jīng)]有預(yù)算就沒(méi)有支出的剛性要求；高校領(lǐng)導(dǎo)必須以身作則，帶頭維護(hù)預(yù)算管理制度的嚴(yán)肅性。高校應(yīng)建立和完善預(yù)算管理的組織機(jī)構(gòu)，設(shè)立專職機(jī)構(gòu)或人員對(duì)預(yù)算進(jìn)行全面、綜合管理，遇到突發(fā)性事件時(shí)及時(shí)調(diào)整預(yù)算和用款計(jì)劃；要改革和健全高校預(yù)算體制，嚴(yán)格監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況；要建立預(yù)算管理考核評(píng)價(jià)機(jī)制，制定有效的監(jiān)督和獎(jiǎng)罰措施，科學(xué)地考核預(yù)算執(zhí)行結(jié)果并作出合理的評(píng)價(jià)，保證所作出的評(píng)價(jià)客觀公正；充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督職能，完善內(nèi)部控制制度，保證財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和預(yù)算的有效實(shí)施，通過(guò)內(nèi)部審計(jì)來(lái)核實(shí)是否達(dá)到預(yù)算管理的目標(biāo)，增加預(yù)算管理的透明度。

（二）構(gòu)建與國(guó)庫(kù)集中支付制度相適應(yīng)的預(yù)算管理體系

完善的管理體系是實(shí)現(xiàn)高?？茖W(xué)發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)。財(cái)政部門(mén)應(yīng)針對(duì)高校行業(yè)特點(diǎn)突出、核算較為復(fù)雜的特點(diǎn)，修訂現(xiàn)有法規(guī)，制定與國(guó)庫(kù)集中支付制度相適應(yīng)的預(yù)算管理制度、會(huì)計(jì)核算方法等，構(gòu)建科學(xué)、全面、系統(tǒng)的預(yù)算管理體制，將學(xué)校收支包括償還性資金全部納入預(yù)算，防止學(xué)校的財(cái)力分散流失。由于實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付影響了高校資金的自主權(quán)，削弱了高校的融資能力，而財(cái)政性資金又不能完全滿足教育投入迅猛增長(zhǎng)的需要，影響了高校自我發(fā)展能力的形成，使高校不能及時(shí)抓住機(jī)遇，形成良性發(fā)展。財(cái)政資金集中于國(guó)庫(kù)單一賬戶，增強(qiáng)了財(cái)政部門(mén)對(duì)銀行的話語(yǔ)權(quán)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)協(xié)調(diào)與銀行、高校三者之間的合作與良性發(fā)展機(jī)制，通過(guò)制定相關(guān)政策法規(guī)，拓寬高校融資渠道，既落實(shí)了高校的辦學(xué)自主權(quán)，又可宏觀調(diào)控高等教育發(fā)展的規(guī)模和速度，還能解決在國(guó)庫(kù)集中支付制度下困擾財(cái)務(wù)人員的一些實(shí)際問(wèn)題：比如因高校季節(jié)性收費(fèi)，預(yù)算外資金收取集中在下半年，上半年如何維持學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)？財(cái)政部門(mén)可以用國(guó)庫(kù)單一賬戶資金和各高校的收費(fèi)權(quán)為信用保證，按高校部門(mén)預(yù)算收入金額的一定比例提前撥付1—9月的預(yù)算外資金額度，以有效規(guī)避?chē)?guó)庫(kù)集中支付制度帶來(lái)的不利影響，防止高校資金鏈斷裂等意外情況發(fā)生。為解決高校與非獨(dú)立法人后勤集團(tuán)之間資金劃撥問(wèn)題，財(cái)政部門(mén)可以調(diào)驗(yàn)學(xué)校與后勤集團(tuán)等的相關(guān)協(xié)議，經(jīng)審核研究后，賦予高校更多自主管理和使用經(jīng)費(fèi)的權(quán)利，提高高校的資金調(diào)度權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校調(diào)控資金的空間，使高校合理地安排各項(xiàng)事務(wù)運(yùn)行所需的資金。

（三）適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付制度，細(xì)化預(yù)算管理

部門(mén)預(yù)算是國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)施的基礎(chǔ)，高校在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)，應(yīng)充分考慮后期編制校內(nèi)預(yù)算的因素，結(jié)合高校年度工作計(jì)劃和辦學(xué)需要，將學(xué)校內(nèi)部預(yù)算與部門(mén)預(yù)算有機(jī)結(jié)合，按照高校內(nèi)部管理要求將部門(mén)預(yù)算細(xì)化到校內(nèi)預(yù)算，改革校內(nèi)預(yù)算的編制模式和方法，消除過(guò)去兩本預(yù)算在項(xiàng)目、口徑、內(nèi)容方面的差異，使兩本預(yù)算基本一致，既切合學(xué)校的實(shí)際，又符合財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算的要求；既保證學(xué)校正常運(yùn)行，又保證學(xué)校持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。同時(shí)還要將科學(xué)化、精細(xì)化的先進(jìn)管理理念滲透到預(yù)算管理之中，做到科學(xué)合理，可操作性強(qiáng)。高校必須把財(cái)務(wù)管理重心由重視資金管理向重視預(yù)算管理轉(zhuǎn)變，盡可能細(xì)化預(yù)算，提高預(yù)算編制的前瞻性、準(zhǔn)確性、科學(xué)性。高校應(yīng)以國(guó)庫(kù)集中支付改革為契機(jī)，合理、規(guī)范地統(tǒng)籌安排預(yù)算資金，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與國(guó)庫(kù)集中支付制度的“無(wú)縫對(duì)接”。

（四）結(jié)合新的信息技術(shù)，改進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付信息管理系統(tǒng)

國(guó)庫(kù)集中支付手續(xù)繁瑣，有些支出科目編碼與高校會(huì)計(jì)核算科目編碼不一致，加大了高校會(huì)計(jì)核算的復(fù)雜性，提高了會(huì)計(jì)人員的工作量。由于計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)技術(shù)尚不成熟，相關(guān)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)不接軌，有關(guān)數(shù)據(jù)資源不能互聯(lián)共享，不利于財(cái)政部門(mén)對(duì)高校預(yù)算管理的監(jiān)督執(zhí)行，也限制了國(guó)庫(kù)集中支付制度的運(yùn)行和進(jìn)一步發(fā)展。財(cái)政部門(mén)應(yīng)針對(duì)高校自身財(cái)務(wù)管理特點(diǎn)，完善現(xiàn)行支付軟件，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)信息的互聯(lián)互通，創(chuàng)新手段，既能加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管，又可減少財(cái)政審核的工作量，提高工作效率。應(yīng)結(jié)合新的信息管理技術(shù)，建立起財(cái)政、銀行、教育主管部門(mén)和高校信息互通的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、規(guī)范和系統(tǒng)的基礎(chǔ)信息，這既強(qiáng)化了財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算資金的監(jiān)管，又規(guī)范了高校的預(yù)算管理行為。同時(shí)要加大對(duì)高校財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)力度，提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平；構(gòu)建財(cái)政管理系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)管理系統(tǒng)、銀行支付系統(tǒng)和高校財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)互聯(lián)共享平臺(tái)，保證各類(lèi)財(cái)政收支在國(guó)庫(kù)集中收付系統(tǒng)中高效、安全運(yùn)行。

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