王明吉

【摘 要】 隨著我國(guó)高等教育事業(yè)的快速發(fā)展，高校資金管理問題日益突出。如何合理配置高校經(jīng)濟(jì)資源，提高高校資金使用效益，成為當(dāng)前高校財(cái)務(wù)管理研究的熱點(diǎn)問題之一。文章在對(duì)我國(guó)高校內(nèi)部預(yù)算管理現(xiàn)狀進(jìn)行判斷的基礎(chǔ)上，分析了其存在的問題，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】 高等學(xué)校； 預(yù)算管理； 績(jī)效預(yù)算

預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的中心內(nèi)容，科學(xué)的預(yù)算管理是保證高校各項(xiàng)事業(yè)順利發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。我國(guó)教育體制改革的不斷深化，對(duì)高校預(yù)算管理提出了更新更高的要求，迫切要求高校預(yù)算管理適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展需要，不斷提高資金運(yùn)用效率。

一、我國(guó)高校預(yù)算管理現(xiàn)狀

（一）預(yù)算管理體制

高校預(yù)算管理體制是高校財(cái)務(wù)管理體制的核心，是財(cái)務(wù)管理體制的主導(dǎo)環(huán)節(jié)，在資源配置中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。我國(guó)《高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理制度》規(guī)定：高等學(xué)校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的財(cái)務(wù)管理體制；規(guī)模較大的學(xué)校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的財(cái)務(wù)管理體制。與此相應(yīng)，我國(guó)高校預(yù)算管理體制大致有三種：一是學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理，院系基本沒有預(yù)算自主權(quán)；二是學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中與分組管理相結(jié)合，院系享有較大預(yù)算自主權(quán)；三是學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理，院系享有完全預(yù)算自主權(quán)。據(jù)首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)許江波等調(diào)查，上述三種情況分別占30%、60%和10%。

（二）預(yù)算管理模式

從機(jī)構(gòu)設(shè)置方面來看，只有半數(shù)高校設(shè)有專門的預(yù)算委員會(huì)或財(cái)經(jīng)委員會(huì)進(jìn)行預(yù)算論證，近一半高校未設(shè)置專門的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，由學(xué)校財(cái)務(wù)部門編制，收支預(yù)算編制缺乏量化分析和科學(xué)論證；從編制方法來看，大部分高校沒有運(yùn)用“零基預(yù)算法”，仍采用傳統(tǒng)的、相對(duì)落后的“增量預(yù)算法”，即在預(yù)算編制中參考以前年度預(yù)算執(zhí)行情況，以上年度收支為基礎(chǔ)，根據(jù)預(yù)算年度事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)大小，以及當(dāng)年收支增減因素來確定年度預(yù)算；從預(yù)算編制方式來看，大部分高校采取部分切塊歸口編制，部分高校采取財(cái)務(wù)直接匯總平衡編制，還有少數(shù)高校采取切塊歸口編制。

（三）預(yù)算管理內(nèi)容

全面預(yù)算管理應(yīng)包括業(yè)務(wù)預(yù)算、資本預(yù)算、籌資預(yù)算和財(cái)務(wù)預(yù)算。業(yè)務(wù)預(yù)算是反映預(yù)算期內(nèi)高?？赡苄纬涩F(xiàn)金收付的教學(xué)科研活動(dòng)的預(yù)算，由學(xué)費(fèi)收支預(yù)算、部門費(fèi)用支出預(yù)算、薪酬預(yù)算、科研經(jīng)費(fèi)收支預(yù)算等構(gòu)成；資本預(yù)算是高校在預(yù)算期內(nèi)進(jìn)行資本性投資活動(dòng)的預(yù)算，由固定資產(chǎn)購(gòu)置預(yù)算和在建工程預(yù)算構(gòu)成；籌資預(yù)算是高校在預(yù)算期內(nèi)需要新借入的長(zhǎng)短期借款、對(duì)原有借款還本付息的預(yù)算；財(cái)務(wù)預(yù)算主要以現(xiàn)金預(yù)算、預(yù)計(jì)資產(chǎn)負(fù)債表等形式反映。從目前高校預(yù)算編制涵蓋的內(nèi)容來看，大部分高校僅對(duì)收支進(jìn)行預(yù)算，只有少數(shù)高校對(duì)收支和現(xiàn)金進(jìn)行預(yù)算，幾乎沒有高校預(yù)算能涵蓋收支、現(xiàn)金和資產(chǎn)負(fù)債表等所有內(nèi)容。

（四）預(yù)算管理控制

我國(guó)高校一般都建立了預(yù)算管理控制制度，財(cái)務(wù)部門對(duì)各單位實(shí)行預(yù)算指標(biāo)總額包干，即控制各單位經(jīng)費(fèi)總額，各單位財(cái)務(wù)支出也建立了“一支筆”簽字制度。在會(huì)計(jì)核算軟件中，對(duì)費(fèi)用支出類科目加入了內(nèi)部控制的功能，限時(shí)可以查看經(jīng)費(fèi)指標(biāo)限額及余額情況，當(dāng)費(fèi)用支出超出預(yù)算指標(biāo)限額時(shí)系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)提示拒絕報(bào)銷。但從預(yù)算執(zhí)行過程來看，高?；緵]有建立相應(yīng)的跟蹤、分析和評(píng)價(jià)制度，也很少對(duì)各單位預(yù)算資金的使用效益進(jìn)行正確、完整的評(píng)價(jià)。由于財(cái)務(wù)預(yù)算中缺少明細(xì)支出項(xiàng)目，因而財(cái)務(wù)部門在審核時(shí)并不嚴(yán)格，只要不超過預(yù)算指標(biāo)就可報(bào)賬。各單位經(jīng)費(fèi)不足時(shí)向?qū)W校財(cái)務(wù)部門申請(qǐng)追加，學(xué)校財(cái)務(wù)則視情況動(dòng)用預(yù)留經(jīng)費(fèi)全部或部分給予支付；各單位預(yù)算經(jīng)費(fèi)結(jié)余則結(jié)轉(zhuǎn)以后年度使用。

（五）預(yù)算管理考核

預(yù)算管理考核是對(duì)預(yù)算執(zhí)行效果的評(píng)價(jià)過程，是學(xué)校對(duì)預(yù)算執(zhí)行人實(shí)行的一種有效的激勵(lì)和約束形式。通過預(yù)算考核，可以衡量有關(guān)預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，分析預(yù)算編制中存在的問題，為下期預(yù)算編制提供借鑒。同時(shí)，考核結(jié)果也對(duì)執(zhí)行者的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)提供了重要依據(jù)，可以增強(qiáng)管理者和執(zhí)行者的成就感和組織歸屬感。從目前情況來看，我國(guó)高校真正實(shí)施預(yù)算考核的較少。據(jù)許江波等的調(diào)查，20個(gè)受調(diào)查的高校中有13所高校表示不進(jìn)行校內(nèi)預(yù)算考核，占65%；在開展校內(nèi)預(yù)算考核的7所高校中，也僅就預(yù)算績(jī)效的某些方面進(jìn)行考核。

二、我國(guó)高校預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算管理思想總體站位不高

預(yù)算管理是功能強(qiáng)大的高校發(fā)展戰(zhàn)略的執(zhí)行工具，而不是單純的約束工具。高校預(yù)算要服務(wù)于學(xué)校發(fā)展目標(biāo)，是為完成各項(xiàng)教學(xué)科研計(jì)劃而進(jìn)行的資源配置的財(cái)務(wù)表現(xiàn)。因此，預(yù)算管理是高校發(fā)展目標(biāo)、行動(dòng)計(jì)劃、財(cái)務(wù)預(yù)算三者的融合。財(cái)務(wù)預(yù)算既與高校長(zhǎng)期戰(zhàn)略相連，又是高校短期計(jì)劃的具體體現(xiàn)，但是目前我國(guó)多數(shù)高校預(yù)算的編制只重視當(dāng)前情況，沒有將預(yù)算管理工作和學(xué)校總體目標(biāo)及各院系和職能部門目標(biāo)結(jié)合起來，而是就預(yù)算編制預(yù)算；另一方面，也沒有將預(yù)算管理和資產(chǎn)管理結(jié)合起來，沒有將預(yù)算管理和學(xué)校目標(biāo)責(zé)任制結(jié)合起來，導(dǎo)致有限的教育資源沒有得到最優(yōu)配置，沒有發(fā)揮其最大效率。

（二）預(yù)算管理體制未突出財(cái)權(quán)配置

高校預(yù)算是高校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)編制的年度財(cái)務(wù)收支，是高校日常組織收入、控制支出的依據(jù)，也是一個(gè)高校的規(guī)模和事業(yè)發(fā)展方向的綜合反映。預(yù)算管理體制是教育管理體制的重要組成部分，它解決的是高校的財(cái)權(quán)配置問題，其核心內(nèi)容是預(yù)算管理權(quán)限的劃分。財(cái)權(quán)配置是財(cái)權(quán)在各種行為主體之間的分配行為，要求高校在財(cái)務(wù)預(yù)算管理中充分體現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則，財(cái)權(quán)必須服從事權(quán)，但是我國(guó)多數(shù)高校預(yù)算體制未突出財(cái)權(quán)配置這一核心思想，將教學(xué)和科研等事權(quán)下放給學(xué)院，而財(cái)權(quán)卻主要集中在學(xué)校，權(quán)責(zé)不對(duì)等，不利于發(fā)揮院系預(yù)算管理的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

（三）預(yù)算收支的資金范圍不全面

根據(jù)綜合預(yù)算編制要求，高校財(cái)務(wù)預(yù)算應(yīng)該囊括學(xué)校全部收支。作為高校預(yù)算管理的主體——學(xué)校層面的資金收支基本納入了預(yù)算管理，但各院系和其他職能部門的資金收支并沒有全部納入學(xué)校的預(yù)算管理范圍。隨著高校資金來源日趨多元化，各院系和其他職能部門多渠道取得的收入多處于“體外循環(huán)”狀態(tài)，從而脫離了預(yù)算監(jiān)管，如各單位培訓(xùn)收入、專項(xiàng)委托經(jīng)費(fèi)收入、橫向科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)收入、接受捐贈(zèng)收入等等，成為各單位“小金庫(kù)”收入的主要來源，產(chǎn)生各種問題或形成浪費(fèi)，甚至滋生腐敗。

（四）預(yù)算編制方法缺乏科學(xué)性

我國(guó)很多高校預(yù)算仍采用“增量預(yù)算法”。運(yùn)用增量預(yù)算法必須具備的前提條件，一是現(xiàn)有的業(yè)務(wù)活動(dòng)是企業(yè)所必需的；二是原有的各項(xiàng)業(yè)務(wù)都是合理的；三是增加費(fèi)用預(yù)算是值得的。這種預(yù)算編制方法簡(jiǎn)便、容易操作，但是這種方法往往缺乏針對(duì)性、靈活性、系統(tǒng)性，不利于控制成本或提高效率。因?yàn)樵隽款A(yù)算法以前期預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行結(jié)果為基礎(chǔ)，而前期預(yù)算中往往存在著一些不合理因素，加之預(yù)算期情況發(fā)生變化，會(huì)導(dǎo)致預(yù)算的不準(zhǔn)確。同時(shí)，也容易使各單位養(yǎng)成資金使用上“等、靠、要”的思維習(xí)慣，滋長(zhǎng)預(yù)算分配中的平均主義和簡(jiǎn)單化，相對(duì)保護(hù)了落后，不利于調(diào)動(dòng)各部門增收節(jié)支的積極性。

（五）預(yù)算執(zhí)行控制和考核制度不完善

盡管各高校對(duì)預(yù)算管理的重要性認(rèn)識(shí)不斷加深，預(yù)算編制水平總體不斷提高。但多數(shù)高校缺乏有效的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，預(yù)算執(zhí)行控制的責(zé)任劃分不明確，沒有建立預(yù)算執(zhí)行臺(tái)賬，資金支付和預(yù)算外資金管理弱化，績(jī)效分析與經(jīng)營(yíng)預(yù)警控制體系尚未建立，預(yù)算執(zhí)行控制乏力；另一方面，真正實(shí)施預(yù)算考核的高校較少，即便是開展校內(nèi)預(yù)算考核的高校，也未建立起一套涵蓋預(yù)算管理全過程、充分體現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)3E原則的指標(biāo)體系，缺乏應(yīng)有的激勵(lì)機(jī)制和懲罰措施，績(jī)效考核和薪酬體系未能實(shí)現(xiàn)對(duì)接，使考核工作流于形式。未進(jìn)行預(yù)算考核的主要原因，一是預(yù)算考核涉及到各方利益，阻力較大，僅靠財(cái)務(wù)部門難以推行；二是預(yù)算考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)難度較大，有些難以量化，不好進(jìn)行考核。

三、完善我國(guó)高校預(yù)算管理的對(duì)策建議

（一）樹立全面預(yù)算管理思想

高校預(yù)算管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它整合了預(yù)算編制、審批、發(fā)布、調(diào)整、控制、分析、考評(píng)等預(yù)算管理功能，具有全員、全額、全程的特點(diǎn)。“全員”要求學(xué)校全體員工都要積極參與預(yù)算管理，增強(qiáng)預(yù)算透明度，將預(yù)算目標(biāo)層層分解，讓所有教職員工都感受到學(xué)校發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)人人有責(zé)，都要樹立“成本—效益”意識(shí)；“全額”是指預(yù)算金額的總體性，不僅包括日常業(yè)務(wù)預(yù)算，還包括長(zhǎng)期投資預(yù)算、籌資預(yù)算和財(cái)務(wù)預(yù)算；“全程”是指預(yù)算管理流程的全程化，既要重視預(yù)算編制和匯總的科學(xué)性、預(yù)算指標(biāo)下達(dá)的通暢透明性，更要重視發(fā)揮預(yù)算管理的權(quán)威性和對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的指導(dǎo)作用，加強(qiáng)預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)控、預(yù)算的分析和調(diào)整、預(yù)算的考核與評(píng)價(jià)。通過全面預(yù)算實(shí)施，可以將學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)具體化，使各部門的工作協(xié)調(diào)一致，控制日常教學(xué)、科研、基建等活動(dòng)順利進(jìn)行，也為考核各部門工作業(yè)績(jī)提供了標(biāo)準(zhǔn)。因此，高校預(yù)算管理必須樹立全面預(yù)算管理思想。

（二）全面推行績(jī)效預(yù)算管理

高?？?jī)效預(yù)算管理是高?？?jī)效管理的重要組成部分，是以高校戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)為導(dǎo)向，以項(xiàng)目管理和辦學(xué)成本為衡量的一種評(píng)價(jià)體系，將收付實(shí)現(xiàn)制改為權(quán)責(zé)發(fā)生制，并進(jìn)行成本核算?？?jī)效預(yù)算管理具有戰(zhàn)略性、資源優(yōu)化配置性、系統(tǒng)管理性、業(yè)務(wù)活動(dòng)導(dǎo)向性等特征?！吨泄仓醒腙P(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出，要“改革預(yù)算編制制度，完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。”《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》也要求“建立經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)重大項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用考評(píng)”。高校實(shí)施績(jī)效預(yù)算管理，有利于為管理層提供準(zhǔn)確的決策依據(jù)，實(shí)現(xiàn)教育資源的合理配置；有利于對(duì)高校財(cái)務(wù)狀況實(shí)施有效監(jiān)控和宏觀管理，提升高校整體制度環(huán)境；有利于充分調(diào)動(dòng)各部門工作的積極性，進(jìn)一步提高辦學(xué)水平。因此，高校應(yīng)健全績(jī)效預(yù)算組織機(jī)構(gòu)，配備專門人員，履行績(jī)效管理職責(zé)。

（三）實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理體制動(dòng)態(tài)化

根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則，高校預(yù)算管理體制可以分為集權(quán)型、分權(quán)型和折中型三種。集權(quán)型預(yù)算體制比較適合于規(guī)模較小、事權(quán)主要集中在學(xué)校層面，院系只負(fù)責(zé)具體執(zhí)行的高校；分權(quán)型預(yù)算管理體制比較適合于規(guī)模較大、事權(quán)主要集中在院系層面，學(xué)校只制定重大決策的高校；折中型預(yù)算管理體制比較適合于規(guī)模中等、事權(quán)分散，具體執(zhí)行分別在學(xué)校和院系兩個(gè)層面的高校。高校發(fā)展所面臨的環(huán)境是瞬息萬變的，其自身的規(guī)模、內(nèi)部管理方式等也在不斷發(fā)生變化，因而高校預(yù)算管理體制不能是一成不變的，應(yīng)隨著自身的發(fā)展以及各種環(huán)境的改變，不斷創(chuàng)新預(yù)算管理體制，使之保持最佳狀態(tài)，發(fā)揮最大效能。

（四）采取“零基預(yù)算”編制方法

2012年4月1日起施行的修訂后的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》規(guī)定，“國(guó)家對(duì)事業(yè)單位實(shí)行核定收支、定額或者定項(xiàng)補(bǔ)助、超支不補(bǔ)、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余按規(guī)定使用的預(yù)算管理辦法”。高校編制預(yù)算采取“零基預(yù)算”的做法，即參考以前年度預(yù)算執(zhí)行情況，根據(jù)預(yù)算年度的收入增減因素和措施，以及以前年度結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余情況，測(cè)算編制收入預(yù)算；根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要與財(cái)力可能，測(cè)算編制支出預(yù)算。這種預(yù)算管理模式充分體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下高校財(cái)務(wù)管理的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了從單一財(cái)政撥款支出預(yù)算到包括事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入、捐贈(zèng)收入等多元化、多渠道收入籌集教育資金的綜合財(cái)務(wù)預(yù)算的過渡。

（五）加強(qiáng)預(yù)算控制與考核

要建立科學(xué)完整的預(yù)算控制體系，引入跟蹤審計(jì)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行追蹤、分析、問效，實(shí)施實(shí)際監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)并及時(shí)處理發(fā)生的各種問題，確保預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；要建立健全預(yù)算考核及獎(jiǎng)懲制度，完善預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的考核納入各院系（部門）業(yè)務(wù)考核范疇。對(duì)在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中，由于故意或者過失導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理未達(dá)到相關(guān)要求，以致資金配置和執(zhí)行績(jī)效未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的單位及其責(zé)任人員實(shí)行績(jī)效問責(zé)。為此，需要全體教職員工了解學(xué)校的預(yù)算情況，監(jiān)督學(xué)校預(yù)算的實(shí)施，并知道預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與自己的工作業(yè)績(jī)以及所受獎(jiǎng)懲之間的關(guān)系，使預(yù)算管理成為調(diào)動(dòng)全體員工工作積極性的重要手段。

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