董世坤

摘 要：在金融監(jiān)管失靈的常態(tài)化之下，對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的再監(jiān)管成為重要議題，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的侵權(quán)責(zé)任亦因此大行其道。但是，由于侵權(quán)法因果關(guān)系的束縛，侵權(quán)責(zé)任功能錯(cuò)位，加上公共政策的影響以及司法態(tài)度之消極克制，侵權(quán)責(zé)任在金融監(jiān)管領(lǐng)域的擴(kuò)張并未達(dá)到預(yù)期之效應(yīng)。因此，必須引入其他替代機(jī)制、適度收縮侵權(quán)責(zé)任，以更好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)第三方利益與激勵(lì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)審慎監(jiān)管的多重目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管；侵權(quán)責(zé)任；法定補(bǔ)償制度

中圖分類號(hào)：DF438

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.04.09

在日新月異的金融創(chuàng)新語(yǔ)境之下，金融監(jiān)管失靈成為常態(tài)，對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的再監(jiān)管成為學(xué)界不得不關(guān)注的重要問題。對(duì)此，各國(guó)在立法上設(shè)置了不同的問責(zé)機(jī)制，同時(shí)也不同程度地賦予金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)豁免權(quán)，以保證金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠有效履行監(jiān)管職能，不為法律責(zé)任所阻嚇。但在實(shí)踐中，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)屢遭存款人等第三方利益相關(guān)人提起侵權(quán)之訴Three Rivers District Council and Others v. Bank of England（2001）,Cour Administrative d Appel de Paris,25 January 2000,Kechichian,Req.93 PA 01250(unreported).

，而且受到各國(guó)內(nèi)外部法律環(huán)境變化在歐盟,雖然各成員國(guó)的法律安排存在差異,但是為了構(gòu)建統(tǒng)一的金融服務(wù)市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)歐盟層面的統(tǒng)一金融監(jiān)管,歐盟在個(gè)案中確定國(guó)家責(zé)任原則,以《歐洲人權(quán)條約》來(lái)約束成員國(guó)的行為。在這種影響之下,某些成員國(guó)如英國(guó)開始注意國(guó)內(nèi)法與歐盟法的協(xié)調(diào)。

和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)所面臨的種種困境的影響，此類訴訟在數(shù)量上呈直線上升趨勢(shì)，侵權(quán)責(zé)任日益成為第三方所青睞的問責(zé)路徑。但不容樂觀的是，由于侵權(quán)法因果關(guān)系的束縛，侵權(quán)責(zé)任功能錯(cuò)位，加上公共政策的影響以及司法態(tài)度之消極克制，在此類訴訟中，原告的勝訴率幾乎為零。侵權(quán)責(zé)任在金融監(jiān)管領(lǐng)域的擴(kuò)張并未達(dá)到預(yù)期之效應(yīng)，其有效性甚微，因此必須另辟蹊徑，引入其他替代機(jī)制，適度收縮侵權(quán)責(zé)任，以更好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)第三方利益與激勵(lì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)審慎監(jiān)管的多重目標(biāo)。

一、金融監(jiān)管行為與利益相關(guān)人之間因果關(guān)系的悖論

侵權(quán)法上認(rèn)定行為和損害后果之間

是否存在因果關(guān)系的過程，通常是一種在假設(shè)基礎(chǔ)上的“若無(wú)—?jiǎng)t否”的反證過程［1］。所有的制度、規(guī)則都以重新還原侵權(quán)行為發(fā)生之時(shí)的狀況為核心，試圖以事后的主觀推理來(lái)重構(gòu)之前的客觀情境，但這種反證過程并不適合于金融監(jiān)管過失行為與利益相關(guān)人損失之間的關(guān)系。

依據(jù)侵權(quán)法上反證的要求，金融監(jiān)管過失行為與第三方損失之間因果關(guān)系的表達(dá)是：“金融監(jiān)管過失行為損害了第三方的權(quán)益，如果沒有金融監(jiān)管過失行為，第三方的損失就不會(huì)發(fā)生。如果金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及時(shí)采取了發(fā)布警示、早期干預(yù)、吊銷執(zhí)照、啟動(dòng)破產(chǎn)清算程序等適當(dāng)監(jiān)管行為，即能避免損害結(jié)果的發(fā)生。金融監(jiān)管過失行為是第三方損失的一個(gè)必要條件。”這種推理有待商榷。

（一）金融監(jiān)管行為與利益相關(guān)人損失之間因果關(guān)系的間接性

在金融監(jiān)管中，存在多重法律關(guān)系。一是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)之間的行政法律關(guān)系；二是金融機(jī)構(gòu)與存款人等利益相關(guān)人之間的民事法律關(guān)系；三是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與利益相關(guān)人之間的法律關(guān)系。前兩種法律關(guān)系相對(duì)而言比較容易判明，但是，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與利益相關(guān)人之間的法律關(guān)系卻比較復(fù)雜。金融監(jiān)管行為直接約束的是金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為，并未直接限制或剝奪存款人、投資者等利益相關(guān)人的權(quán)益，但是金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為與利益相關(guān)人的權(quán)益休戚相關(guān)。因此，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗，存款人、投資者等利益相關(guān)人的權(quán)益受損，而金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)又存在疏忽懈怠等監(jiān)管過失行為時(shí)，直接侵權(quán)人與間接侵權(quán)人就同時(shí)并存。其中，金融機(jī)構(gòu)是第三方損害的直接責(zé)任者，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)只是間接責(zé)任者，金融監(jiān)管缺位或者說金融監(jiān)管過失行為在其中扮演著催化劑的角色，進(jìn)一步放縱了金融機(jī)構(gòu)逐利的欲望，給其可乘之機(jī)，導(dǎo)致存款人、投資者等第三方的損失進(jìn)一步擴(kuò)大，金融監(jiān)管過失行為與利益相關(guān)人權(quán)益受損之間并不存在必然的因果關(guān)系。

因此，當(dāng)銀行破產(chǎn)時(shí)，由于監(jiān)管者未能盡到必要的關(guān)注去發(fā)現(xiàn)并避免結(jié)果的發(fā)生，從而導(dǎo)致存款人遭受財(cái)產(chǎn)損失，而這種損失又不能根據(jù)合同約定從破產(chǎn)銀行得到賠付，也不能從相關(guān)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)得到彌補(bǔ)，存款人就有可能對(duì)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)提起侵權(quán)責(zé)任之訴。又例如，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)出于審慎監(jiān)管的需要撤銷了金融信用機(jī)構(gòu)的許可證，該信用機(jī)構(gòu)的股票因此受到間接影響，但事后證明撤銷許可證的處罰措施過于嚴(yán)厲，此時(shí)投資者也有可能對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)提起侵權(quán)責(zé)任之訴。這是一種“蛙跳式訴訟”——將責(zé)任的承擔(dān)者從直接責(zé)任者轉(zhuǎn)向了間接責(zé)任者， 將金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、第三方的決策風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了監(jiān)管者。在這種情況下，侵權(quán)行為法的匿名化和制度化趨勢(shì)加強(qiáng)，“偏離了當(dāng)事人要直接并且主要對(duì)損害承擔(dān)責(zé)任這個(gè)重心”，結(jié)果導(dǎo)致矯正正義范式中的過錯(cuò)及責(zé)任歸咎要素最終大打折扣［2］。

根據(jù)行為金融學(xué)理論，證券市場(chǎng)的投資者決策行為是一種復(fù)雜的行為，監(jiān)管只是決定投資者行為的一個(gè)變量。通常來(lái)說，從監(jiān)管到投資者行為并不是一個(gè)直接的過程，還存在很多的環(huán)節(jié)會(huì)對(duì)投資者行為產(chǎn)生影響，如過度自信、信息反應(yīng)偏差、羊群效應(yīng)等。只有

在完全信息和理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)前提下，投資者才會(huì)依循監(jiān)管軌跡行動(dòng)。但是，在信息不對(duì)稱和投資者非理性的情況下，同樣的監(jiān)管行為會(huì)衍生出不同的投資者行為。因此，即使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不存在疏忽過失行為，投資者也未必不會(huì)遭受損失。

法國(guó)的行政法院在BCCI的相關(guān)案例中也表明了相似的立場(chǎng)。在“El Shikh”案中，關(guān)于BCCI的失敗，存款人認(rèn)為法國(guó)監(jiān)管者在監(jiān)管BCCI中存在過錯(cuò)，銀行委員會(huì)作為主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)銀行檢查時(shí)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了違規(guī)行為，理應(yīng)撤銷BCCI的銀行執(zhí)照，卻未能及時(shí)、適當(dāng)?shù)夭扇⌒袆?dòng)。阿佩爾的行政法院在裁定中適用了簡(jiǎn)單過錯(cuò)（faute simple)標(biāo)準(zhǔn)，而非嚴(yán)重疏忽（faute lourde）標(biāo)準(zhǔn)，但BCCI的存款人最終還是敗訴了。在判決中，法庭并沒有裁定銀行委員會(huì)的行為是否構(gòu)成簡(jiǎn)單過錯(cuò)，卻以宣稱的過錯(cuò)與原告的損失之間因果關(guān)系不成立為由拒絕了原告的訴訟請(qǐng)求；并認(rèn)為，銀行的破產(chǎn)主要是由其雇員的過錯(cuò)行為引起的，特別是那些位于倫敦的最重要的銀行業(yè)務(wù)。法國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)BCCI分行雖然存在疏忽監(jiān)管行為，但是，該行為與原告的損失之間并不存在直接因果關(guān)系。

在“Kechichian”案的相關(guān)裁決中，法院的觀點(diǎn)闡述得更為明確。法國(guó)最高行政法院降低了該案中的國(guó)家責(zé)任，認(rèn)為應(yīng)與銀行經(jīng)營(yíng)失敗者擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧嘁恢?，僅僅代表最終損失的10%。阿佩爾的行政法院也指出，監(jiān)管的不充分在銀行經(jīng)營(yíng)失敗中雖然扮演了重要角色，但是，這只是剝奪了投資者避免銀行破產(chǎn)的一種可能性。所以，所遭受損失中的20%應(yīng)該由每個(gè)存款者自己承擔(dān)。

（二）金融監(jiān)管行為與利益相關(guān)人損失之間因果關(guān)系的不確定性

在金融監(jiān)管過程中，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)著“采取審慎監(jiān)管行為”之義務(wù)，“審慎”二字的存在，使其“要么行為，要么不行為”，“要么A行為，要么B行為”。 也即是說，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其是否作出或者怎樣作出監(jiān)管行為具有一定的可掌控性，它必須根據(jù)管制環(huán)境與管制政策，“眼光流轉(zhuǎn)往返于事實(shí)與規(guī)范”［3］之間。金融監(jiān)管的自由裁量性決定了監(jiān)管決策的風(fēng)險(xiǎn)性。因此，無(wú)論是“監(jiān)管行為的因”還是“損害的果”，都存在著嚴(yán)重的不確定性。以事先無(wú)法確定的“果”來(lái)追溯監(jiān)管缺位的“因”，基于損害結(jié)果而非起因來(lái)認(rèn)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的義務(wù)，反映了從過失責(zé)任到嚴(yán)格責(zé)任的變化，體現(xiàn)了快速擴(kuò)張的人權(quán)文化與賠償文化。但是，這種因果關(guān)系鏈條中的不確定性及其無(wú)限延長(zhǎng)，會(huì)帶來(lái)侵權(quán)責(zé)任的無(wú)序擴(kuò)張，使所有行使公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)陷入訴訟的“泥潭”，這對(duì)于公共財(cái)政來(lái)說也是一場(chǎng)災(zāi)難。

二、關(guān)于金融監(jiān)管侵權(quán)責(zé)任功能的質(zhì)疑

侵權(quán)行為法的存在源于矯正正義的需求，這就決定了侵權(quán)行為法或傾向于關(guān)注被告的不法行為，或傾向于關(guān)注原告的損失。相應(yīng)地，侵權(quán)責(zé)任的功能或表現(xiàn)為威懾，或表現(xiàn)為補(bǔ)償。但是這兩種功能在矯正主義模型之下很不融洽，甚至在某些時(shí)候會(huì)引發(fā)公開沖突。

（一）侵權(quán)責(zé)任的威懾功能不足

經(jīng)濟(jì)學(xué)上“有限理性人”的假設(shè)、“監(jiān)管俘獲”理論、金融市場(chǎng)的“麥道夫丑聞”、“雷曼兄弟破產(chǎn)”、“北巖銀行事件”以及接踵而至的金融危機(jī)都表明，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)并未如我們所期望的那樣盡到合理的注意義務(wù)，金融監(jiān)管也會(huì)失靈。因此從理論上來(lái)看，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)第三方承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任是一種有益的威懾制度，能夠激勵(lì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)更加審慎地工作，阻止損害的發(fā)生。在一定程度上，侵權(quán)責(zé)任還會(huì)防范被監(jiān)管者和第三方的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，因?yàn)楸O(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)更加樂于積極糾正被監(jiān)管者的違法不當(dāng)行為。

值得關(guān)注的是，這種理論觀點(diǎn)并未完全得到證實(shí)。Dijkstra從普通法和經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的基本經(jīng)濟(jì)模型作了分析［4］，并認(rèn)為對(duì)于被監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)而言，侵權(quán)法的威嚇并不嚴(yán)厲。由于訴訟費(fèi)用昂貴以及程序繁雜，當(dāng)受害者的損失并不嚴(yán)重時(shí)，他們往往不會(huì)選擇訴訟。另一方面，侵權(quán)法對(duì)金融監(jiān)管過失行為的作用也應(yīng)慎重看待。在嚴(yán)格責(zé)任之下，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)第三方損害的所有賠償責(zé)任。這會(huì)促使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)更加有效地實(shí)施監(jiān)管，以避免陷入訴訟的困境。但是，也會(huì)因此而產(chǎn)生“寒蟬效應(yīng)”，出于對(duì)訴訟與責(zé)任的恐懼，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)有可能會(huì)采取防御性的行為，這不僅會(huì)大大損害金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，限制監(jiān)管效率，還會(huì)浪費(fèi)大量的行政資源與司法資源。而且，金融機(jī)構(gòu)不會(huì)由此產(chǎn)生任何激勵(lì)，反而會(huì)從事更高風(fēng)險(xiǎn)的行為。第三方也不會(huì)由此獲得任何激勵(lì)，反而會(huì)減少對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。

另外一個(gè)需要考慮的重要因素，是侵權(quán)責(zé)任對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的威嚇作用并不會(huì)直接轉(zhuǎn)移至監(jiān)管人員身上，這也不可避免地影響著侵權(quán)責(zé)任的威懾功能。況且，侵權(quán)責(zé)任對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的威嚇作用也不能被過度夸大。因?yàn)檫€有一些非法律層面的因素，可能會(huì)產(chǎn)生更強(qiáng)的激勵(lì)作用。例如，金融監(jiān)管者的責(zé)任感、避免自己權(quán)威和名譽(yù)免受錯(cuò)誤行為損害的動(dòng)機(jī)，等等。

（二）侵權(quán)責(zé)任的賠償功能錯(cuò)位

侵權(quán)行為法的矯正正義模型傾向于關(guān)注原告的損失，因此侵權(quán)責(zé)任的賠償功能也被突出。侵權(quán)責(zé)任的賠償功能只關(guān)注受害人損害的填補(bǔ)，并不關(guān)注加害人的主觀過錯(cuò)程度。因此，即便是最輕微的過失也會(huì)承擔(dān)很重的賠償責(zé)任，而最卑鄙的行為卻只承擔(dān)非常輕的賠償責(zé)任，其根本原因就在于侵權(quán)行為所具有的補(bǔ)償功能。參見：Walter Van Gerven, Jeremy Lever & Pierre Labrouche.Cases, Materials and Text on National, Supranational Tort Law［M］.Oxford:Hart Publishing,2000:19;程嘯.試論侵權(quán)行為法之補(bǔ)償功能與威懾功能［J］.法學(xué)雜志,2009,(3)：11-14.

這種功能定位適用于傳統(tǒng)侵權(quán)行為是無(wú)可厚非的，若適用于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與第三方之間的法律關(guān)系，卻有違初衷。如前文所說，由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)失敗承擔(dān)賠償責(zé)任，是越過直接責(zé)任者而轉(zhuǎn)嫁至間接責(zé)任者，也是將市場(chǎng)交易的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這種以彌補(bǔ)第三方損失為導(dǎo)向的方式首先會(huì)遭遇“道德風(fēng)險(xiǎn)問題”。在金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗時(shí)，存款人、投資者

、投保人等利益相關(guān)者可以通過向金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)追究侵權(quán)責(zé)任，使自己的損失得以彌補(bǔ)，這會(huì)使其不再關(guān)注銀行等金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為及其穩(wěn)健性問題，由此會(huì)產(chǎn)生“道德風(fēng)險(xiǎn)問題”的 “負(fù)外部性”效應(yīng)，從而使金融市場(chǎng)自身的約束力失效。這種負(fù)面效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于正面作用。

更為重要的是，這樣的制度安排會(huì)將國(guó)家推向無(wú)窮無(wú)盡的賠償訴訟。與金融機(jī)構(gòu)相比，國(guó)家無(wú)疑是更為理想的侵權(quán)訴訟目標(biāo)。金融活動(dòng)的高風(fēng)險(xiǎn)性、金融監(jiān)管失靈的普遍性、公共財(cái)政的充裕性、人權(quán)保護(hù)的全球化態(tài)勢(shì)、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的不斷升級(jí)、憲法司法化的不斷擴(kuò)張，都會(huì)刺激存款人、投資者

、投保人更加樂于向國(guó)家發(fā)起侵權(quán)之訴。這也是近年來(lái)相關(guān)訴訟的數(shù)量直線上升的原因之一。不論最終勝訴幾率如何，此種作法都會(huì)使受理案件的司法機(jī)關(guān)、作為被告的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)承受巨大壓力，對(duì)現(xiàn)有資源形成沖擊，而這種壓力并未直接改善監(jiān)管失靈的狀況。

三、公共政策之束縛與司法之消極克制

盡管隨著人權(quán)運(yùn)動(dòng)的不斷發(fā)展，以保護(hù)受害者為導(dǎo)向的侵權(quán)行為法在逐步擴(kuò)展，但是從實(shí)證的角度觀之，司法的態(tài)度并不積極，而是有所保留。

金融領(lǐng)域的高度專業(yè)性導(dǎo)致金融監(jiān)管行為帶有極強(qiáng)的技術(shù)性，而金融監(jiān)管目標(biāo)的多元化決定了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管行為蘊(yùn)含著大量自由裁量權(quán)，這又往往被視為公共政策“公共政策”(public policy)是英美法系中的概念,在大陸法系中被稱為“公共秩序”(ordre public)。

的范疇。那么法院是否能夠?qū)彶楣舱?？按照?shí)證權(quán)威主義（positivist authoritarianism）的觀點(diǎn)，法院并不會(huì)過多地對(duì)權(quán)威機(jī)關(guān)的決策進(jìn)行實(shí)體性審查，也不存在基于自然正義的審查。參見：De Smith, Woolf & Jowell.Judicial Review of Administrative Action［M］.5th ed. London: Sweet & Maxwell, 1998.轉(zhuǎn)引自:鄧峰.領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的法律分析——基于董事注意義務(wù)的視角［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué),2006,(3)：136-148.

自由多數(shù)主義（liberal majoritarism）從公共機(jī)關(guān)權(quán)力來(lái)源于民意出發(fā)，認(rèn)為司法機(jī)關(guān)對(duì)公共行政機(jī)關(guān)的審查亦更多地表現(xiàn)為程序性的審查，不涉及實(shí)質(zhì)性的審查，更勿言對(duì)監(jiān)管不作為的審查。但是邊沁的政治理論認(rèn)為，基于共同善的目的，或者基于自然正義和道德，才會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)和官員的權(quán)力有些許的實(shí)體性審查。參見：Allen Buchanan. Political Legitimacy and Democracy［J］. Ethics,2002,112:689-719,703.轉(zhuǎn)引自:鄧峰.領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的法律分析——基于董事注意義務(wù)的視角［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué),2006,(3)：136-148.

在各國(guó)司法實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)對(duì)公共決策的審查主要圍繞著“越權(quán)”展開，即是否超越了職權(quán)，是否存在濫用職權(quán)等行為。

由于金融監(jiān)管的目標(biāo)不僅包括金融穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)這些公共利益目標(biāo)，還包括保護(hù)銀行存款人、投資者、投保人等個(gè)人利益。這種“多中心決策”使得利益沖突常常會(huì)出現(xiàn)，金融監(jiān)管決策行為也因此蘊(yùn)含了公共政策之意味。為了權(quán)衡不同的利益，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“選擇性比較”就變得尤為重要。可是，在“選擇性比較”（selective comparison）的過程中，因?yàn)樗痉ǖ慕槿?，決策者們會(huì)被置于一種無(wú)望的窘境之中［5］。他們要推測(cè)該如何對(duì)一些尚未發(fā)生的、無(wú)法預(yù)測(cè)的事件作出可能的司法回應(yīng)，而法官們作出司法回應(yīng)的可靠、確定知識(shí)來(lái)源卻通常得益于事后的認(rèn)知以及最后定論。而且，這種立場(chǎng)已經(jīng)被“公平、公正和合理”標(biāo)準(zhǔn)的不確定性及無(wú)法預(yù)測(cè)性所腐蝕，而這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)不過是描述現(xiàn)實(shí)中那種尚未系統(tǒng)化的司法裁量權(quán)的一種委婉表述而已［2］46。因此，一旦承認(rèn)法院對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性審查權(quán)，就意味著肯定了司法自由裁量權(quán)取代行政自由裁量權(quán)的正當(dāng)性，法院將以侵權(quán)之訴為工具，代替公共權(quán)力機(jī)關(guān)作出決策，這恰恰與憲制的分權(quán)原則相違背。從實(shí)然性的角度而言，法院在資源、技能、信息方面也都不具備金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，無(wú)法替代金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出監(jiān)管決策。因此，在各國(guó)的司法實(shí)踐中，法院的審查通常不涉及監(jiān)管過失行為、監(jiān)管懈怠行為。這就導(dǎo)致在相當(dāng)多的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)侵權(quán)之訴中，法院表現(xiàn)出消極克制的態(tài)度，常以自由裁量為由，或以“近因”為據(jù)，拒絕原告的賠償請(qǐng)求。

在英國(guó)的“Yuen-Kun-Yeu and other v Attorney General of Hong-Kong”案中，法院以“近因”和“公共政策”為由，拒絕了原告的賠償請(qǐng)求；之后在1989年的“Minories Finance Ltd v.Arthur Young”案和1989年的“Johnson Mattey Plc v. Arthur Young”案中，英國(guó)高等法院作出相反的判決，認(rèn)為基于 “公平和合理”原則，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)存款人負(fù)有注意義務(wù)［6］。但隨后英國(guó)議會(huì)又開始著手修訂相關(guān)銀行法等金融法規(guī)則，這在1987年的《銀行法》、1986年的《金融服務(wù)法》以及2000年的《金融服務(wù)與市場(chǎng)法案》中都有體現(xiàn)，這些法案賦予金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)法定豁免，監(jiān)管機(jī)構(gòu)只對(duì)其“惡意”（bad faith）行為所造成的損害承擔(dān)責(zé)任。例如，2000年英國(guó)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法案》第19段就規(guī)定：無(wú)論是監(jiān)管機(jī)關(guān)還是其工作人員，都無(wú)需對(duì)其履行職責(zé)過程中的作為或不作為所造成的損失承擔(dān)賠償責(zé)任，除非其作為或不作為是出于惡意。在這種規(guī)定之下，主觀“惡意”成為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否承擔(dān)第三方責(zé)任的關(guān)鍵因素。在具體的司法實(shí)踐中，法院對(duì)主觀“惡意”的判斷往往是限制性的。例如，在“Three Rivers District Council and Others v.Bank of England”案中，法院將主觀“惡意”分為：（1）公共機(jī)關(guān)的官員有目標(biāo)的惡意（targeted malice），即監(jiān)管機(jī)構(gòu)故意造成對(duì)存款人等第三方的侵害；（2）公共機(jī)關(guān)無(wú)目標(biāo)的惡意(untargeted malice)，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖非故意侵權(quán)，但是對(duì)履職行為的損益性有一定認(rèn)知。Three Rivers District Council and Others v. Bank of England(No.3),（1996）3ALL ER 558;（2000）2.W.L.R.1220;（2000）3 ALL E.R.1;No.2（2001）UKHL16;（2003）2 A.C.1(HL);（2002）EWHC 2730;（2004）UKHL 48.

在這種主觀“惡意”標(biāo)準(zhǔn)之下，原告必須承擔(dān)舉證責(zé)任，即證明監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行為違法性和行為造成損益性結(jié)果的可能性認(rèn)知方面具有主觀輕率過失。這種不確定的主觀“惡意”標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上成為阻擾存款人、股東和債權(quán)人成功訴訟的一道門檻，在此種標(biāo)準(zhǔn)之下，尚無(wú)原告勝訴的先例。

在德國(guó)“Peter Paul and Others”案中，存款人以德國(guó)政府違反歐盟存款擔(dān)保計(jì)劃指令的義務(wù)而向歐洲法院提起了上訴。歐洲法院在裁定中以該法令為依據(jù)對(duì)存款人的上訴權(quán)予以肯定，但最終以監(jiān)管過失的賠償救濟(jì)問題屬于各成員國(guó)法律和監(jiān)管的自由裁量范圍為由，拒絕了原告的賠償請(qǐng)求。

四、法定補(bǔ)償制度：一種更好的選擇

人類決策與行為的自由帶來(lái)了諸多不確定與危險(xiǎn)，使現(xiàn)代社會(huì)成為了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。這種風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式多樣：技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，等等。與此同時(shí)，一個(gè)具有風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)的社會(huì)正在形成。在這個(gè)社會(huì)當(dāng)中，一種對(duì)政府規(guī)制行為以及國(guó)家規(guī)劃采取“普遍信任”的狀態(tài)正在發(fā)展成為對(duì)無(wú)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的需求［2］154。人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避、對(duì)安全的渴求，賦予分配正義另一重含義。安全因此成為一種可分配的利益，金融安全亦是如此。金融的高風(fēng)險(xiǎn)性和外部性推動(dòng)了金融監(jiān)管的出現(xiàn), 金融監(jiān)管的目的不是消除金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)失敗，而是通過預(yù)防性的關(guān)注，將金融失靈的風(fēng)險(xiǎn)降至最低。同樣，金融監(jiān)管問責(zé)制度的目標(biāo)也并非消除金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的過失，而是希望將監(jiān)管失靈的可能性降至最低。因此，對(duì)于金融監(jiān)管失靈所帶來(lái)的損害，侵權(quán)責(zé)任路徑雖可順應(yīng)賠償文化之需求，也確實(shí)存在著一定的合理性，但是卻遭受著內(nèi)在邏輯證成之困擾與外在體制之阻礙，并非最佳方式。出于對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織特性的考慮和對(duì)管理者行為激勵(lì)的需要，應(yīng)該在法庭之外建立一種及時(shí)、自愿提供的補(bǔ)償機(jī)制。由立法機(jī)關(guān)通過立法的方式實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償規(guī)則事前明確化，將難以認(rèn)定的間接責(zé)任轉(zhuǎn)化或者分解為具體的直接責(zé)任，使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的問責(zé)方式從待定的侵權(quán)責(zé)任轉(zhuǎn)向事前的治理，這就是法定補(bǔ)償制度。

法定補(bǔ)償制度是金融安全之下的利益分配，而金融監(jiān)管侵權(quán)責(zé)任則是監(jiān)管侵權(quán)行為之下的利益均衡與矯正。前者是分配正義的范疇，其源于金融監(jiān)管領(lǐng)域各方主體之間的不平等，而非監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者說國(guó)家的過失行為及法定責(zé)任。后者是矯正正義的范疇，是為了糾正監(jiān)管過失侵權(quán)行為導(dǎo)致的不平等狀態(tài)。這就決定了前者的適用只能是象征性的彌補(bǔ)，而后者則是對(duì)遭受損害的賠償。因此，金融監(jiān)管侵權(quán)責(zé)任會(huì)導(dǎo)致的“道德風(fēng)險(xiǎn)問題”，在法定補(bǔ)償制度中并不明顯。即使立法中明確規(guī)定了金融監(jiān)管的法定補(bǔ)償制度，由于補(bǔ)償?shù)挠邢扌?，存款人、投資者

等利益相關(guān)人出于對(duì)自己經(jīng)濟(jì)利益的考慮，仍會(huì)關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健性。對(duì)于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，明示的規(guī)則好于模糊的“猜謎語(yǔ)”，權(quán)力、義務(wù)、規(guī)則的明晰，不僅可以免于對(duì)司法態(tài)度的揣摩，更無(wú)須受到“寒蟬效應(yīng)”的影響并因此而采取“防御性行為”。

另一方面，由立法機(jī)關(guān)而不是司法機(jī)關(guān)來(lái)權(quán)衡如何分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，考慮哪些是出于公共利益的負(fù)擔(dān)，哪些特別犧牲是合理的，哪些是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，更具有憲法意義上的正當(dāng)性。

五、結(jié)語(yǔ)

就我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況而言，立法對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任問題大量留白。首先，在《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》這樣的行業(yè)監(jiān)管法中，對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任之規(guī)定少之又少；其次，《國(guó)家賠償法》的違法歸責(zé)原則成為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)避行政責(zé)任的一個(gè)屏障，而《行政訴訟法》中關(guān)于原告資格“法律上的利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)又成為存款人等第三方尋求救濟(jì)的一道門檻。最后，被寄予厚望的《侵權(quán)責(zé)任法》則對(duì)此語(yǔ)焉不詳。這些立法上的缺陷直接導(dǎo)致了存款人等第三方的權(quán)益無(wú)法得到保障。同時(shí)，存款保險(xiǎn)制度、法定補(bǔ)償制度等類似替代補(bǔ)償機(jī)制的缺失又進(jìn)一步加重了負(fù)面效應(yīng)。如此立法漏洞亟待完善。

通過前文的分析與梳理可以看出，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)第三方承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任面臨著種種桎梏，需要我們另辟蹊徑，尋求其他問責(zé)方式，法定補(bǔ)償制度就是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。但值得注意的是，這并不意味著完全否認(rèn)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)侵權(quán)責(zé)任的適用，而是讓侵權(quán)責(zé)任適度收縮，防止其過度膨脹從而產(chǎn)生低效的負(fù)面效應(yīng)。若想在金融監(jiān)管的多元化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中達(dá)到帕累托最優(yōu)，我們必須多管齊下，構(gòu)建一個(gè)涵蓋保險(xiǎn)制度、侵權(quán)責(zé)任制度、法定補(bǔ)償制度的多元化問責(zé)機(jī)制，對(duì)不同的情形適用不同規(guī)則，以揚(yáng)長(zhǎng)避短。

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On the Tort Liability of Financial RegulatorsDONG Shi瞜un

(Law School, Liaoning University, Shenyang 110136, China)Abstract:

When failure of financial regulation is normalizing, the re瞨egulation of the financial regulators is becoming an important issue. The tort liability of the financial regulatory agencies is popular. However, due to the shackles of the causal relationship of tort law,the functional dislocation of tort liability, the public policy implications, the passive judicial attitude of restraint, the expansion of tort liability in the field of financial supervision has not achieved the desired effect. Therefore, in order to protect the third partys interests and achieve the multiple objectives of prudential supervision, alternative mechanisms shall be introduced to realize a moderate contraction in tort liability.

Key Words:financial regulation; tort liability; statutory compensation system

本文責(zé)任編輯：邵 海