侯明利

摘要：近年來，河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得了一定的進(jìn)展，出現(xiàn)了如流轉(zhuǎn)主體多元化、流轉(zhuǎn)形式多樣性、流轉(zhuǎn)規(guī)模日益擴(kuò)大等新特點(diǎn)，但同時也存在外在和內(nèi)在方面的制約因素，主要包括制度層面和戶主自身特征等。作為糧食主產(chǎn)區(qū)的河南，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的成效對推動中原經(jīng)濟(jì)區(qū)“三化一體”建設(shè)有著較大影響。加強(qiáng)土地方面的立法，加大農(nóng)村社會保障力度，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，多渠道激發(fā)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)動力等，將成為河南省推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的努力方向。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；制約因素；社會保障

中圖分類號：F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，2010年的中央一號文件又重申了關(guān)于建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的規(guī)定，至此農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)被提到了一個新的歷史高度。作為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要一部分，河南省面對新形勢，作為全國最大的農(nóng)業(yè)和人口大省，其農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況對中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)有著較大的影響。一方面，隨著非農(nóng)部門工資性收入的提高，與農(nóng)業(yè)部門的低產(chǎn)出差距拉大，使得大量農(nóng)村勞動力向非農(nóng)部門大量流動，導(dǎo)致很多地方出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)難，甚至撂荒現(xiàn)象；另一方面，土地流轉(zhuǎn)市場的不完善、流轉(zhuǎn)機(jī)制的不健全及基層政府職能定位不準(zhǔn)等都阻礙了土地流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模，影響了土地的集中和規(guī)模收益。因此，剖析河南省土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及存在問題，深層次探究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約因素對促進(jìn)土地、資金、技術(shù)、勞動等生產(chǎn)要素的合理流動和資源的優(yōu)化配置有著重要意義，對推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展也有積極的推動作用。

一、河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)截至2011年，在各項(xiàng)土地流轉(zhuǎn)政策的引導(dǎo)下，河南省農(nóng)村流轉(zhuǎn)面積達(dá)到965萬畝，占家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營總面積的10%。為了更加有效地解決土地承包經(jīng)營中出現(xiàn)的糾紛和爭端，全省已成立農(nóng)村土地糾紛仲裁委員會90個。按照自愿、有償?shù)仍瓌t，以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股、聯(lián)營、抵押等多種形式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，不僅促進(jìn)了農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，而且進(jìn)一步提高了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營水平和效益。

（一）主要特點(diǎn)

1.流轉(zhuǎn)主體多元化。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已呈現(xiàn)多元化趨勢。近年來一些工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織、專業(yè)大戶等規(guī)模經(jīng)營主體作為受讓方參與流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體趨于多元化。以許昌為例，2009年全市通過企業(yè)流轉(zhuǎn)面積14萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的18.5%，其中許昌縣天和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有限公司通過土地流轉(zhuǎn)，規(guī)劃建設(shè)有機(jī)蔬菜基地1萬畝；河南神農(nóng)公司在襄城縣庫莊鄉(xiāng)大廟村流轉(zhuǎn)土地2 000畝，發(fā)展無公害蔬菜。

2.流轉(zhuǎn)形式逐趨多樣。目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)由早期農(nóng)戶間的轉(zhuǎn)包、代耕等流轉(zhuǎn)方式，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檗D(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、代耕、土地股份合作等多種流轉(zhuǎn)方式（河南省數(shù)據(jù)詳見表1），每一種形式都有各自的優(yōu)缺點(diǎn)。農(nóng)地轉(zhuǎn)包是當(dāng)前河南省最主要的農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式，占到59.3%，主要是農(nóng)戶因外出打工或缺少勞動力，將承包地轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶或親戚耕種，其優(yōu)點(diǎn)是就近尋找合適的農(nóng)戶以口頭方式即可轉(zhuǎn)包，操作簡單且快捷；其缺點(diǎn)則是缺乏轉(zhuǎn)包合同，流程不規(guī)范，易發(fā)生流轉(zhuǎn)糾紛；同時因土地承包面積較小，仍是分散經(jīng)營，不利于規(guī)?；?jīng)營。

3.流轉(zhuǎn)規(guī)模日益擴(kuò)大。土地流轉(zhuǎn)已逐步由過去農(nóng)戶之間的分散零星向流轉(zhuǎn)經(jīng)營集約化、規(guī)?；较虬l(fā)展。以平頂山舞鋼市為例，至2009年底，舞鋼市土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)9萬畝，占耕地總面積的28%；參與流轉(zhuǎn)農(nóng)戶達(dá)17 366戶，占農(nóng)戶總數(shù)的27%；建成500畝以上規(guī)模土地流轉(zhuǎn)示范方62個，其中1 000畝以上規(guī)模土地流轉(zhuǎn)示范方9個。

（二）存在問題

1.土地流轉(zhuǎn)程序不完善，流轉(zhuǎn)政策不配套。

第一，土地流轉(zhuǎn)程序不完善。河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多為散戶間的自發(fā)形式，大規(guī)模且形式正規(guī)的土地流轉(zhuǎn)只占少數(shù)。為方便起見很多農(nóng)戶在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時多為口頭協(xié)議的形式，沒有書面合同，即使有些農(nóng)戶簽訂了流轉(zhuǎn)合同，也往往不詳細(xì)，在土地面積、土地用途、土地租金等方面不夠明確，這些情況使得土地承包關(guān)系混亂，并帶來糾紛隱患。在濟(jì)源市的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)117個農(nóng)戶中沒有簽訂書面土地流轉(zhuǎn)協(xié)議的占78.4%，其中既無書面協(xié)議又無口頭約定的占10.8%，而經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)關(guān)登記、備案或簽證及公證機(jī)關(guān)公證后流轉(zhuǎn)的土地則更少。少數(shù)村、組甚至出現(xiàn)將農(nóng)民承包地悉數(shù)收回，集體出租的“返租承包”違規(guī)現(xiàn)象。

第二，雖然中央已決定了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)這一重大改革創(chuàng)新舉措，但各級政府并未制訂出臺相關(guān)的可操作性政策文件，部分市縣出臺的政策由于缺乏上級政策依據(jù)明顯存在力度不夠的現(xiàn)象。政策的不明確、不具體導(dǎo)致各級政府對土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的資金扶持力度明顯不足，土地集約經(jīng)營的效益不能充分釋放，這必然影響土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度。

2. 土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系尚待完善。從整體上看，河南省土地流轉(zhuǎn)市場尚未培育完成，服務(wù)機(jī)構(gòu)有待完善，有關(guān)土地的供求信息不對稱。因?yàn)闆]有硬性統(tǒng)一要求，現(xiàn)階段多數(shù)市縣鄉(xiāng)還沒有建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)這樣的流轉(zhuǎn)平臺，不能實(shí)現(xiàn)土地供求信息的統(tǒng)一收集、整理、發(fā)布，往往是想流出土地的農(nóng)民不能及時找到流入方，而具有流入意向的種植大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)又很難同分散的散戶洽談合作。由于土地流轉(zhuǎn)有效平臺的缺乏，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的低效，極大影響了土地流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模。如南陽內(nèi)鄉(xiāng)三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)16個大戶流轉(zhuǎn)的1 816畝耕地，主要是通過行政村做工作完成的。行政村一方面代表村委會與農(nóng)民簽訂協(xié)議，另一方面又代表農(nóng)戶與承包商簽訂協(xié)議，充當(dāng)中介的角色。有一些承包人自己直接與農(nóng)戶簽訂承包協(xié)議，有的僅是口頭約定。這些做法都為糾紛留下了隱患，也充分展示了需求的規(guī)范化與土地交易的零散性之間的矛盾，土地很難以較為合理的價格在市場中流轉(zhuǎn)。

3.部分農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)意識不強(qiáng)，盲目性較大。

第一，在我國農(nóng)村社會保障體系還不健全的情況下，土地對農(nóng)民有著十分重要的意義，土地不僅給農(nóng)民帶來經(jīng)濟(jì)收入，而且有養(yǎng)老保障的功能。有部分農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)出去后，國家的惠農(nóng)補(bǔ)貼可能會轉(zhuǎn)到新承包經(jīng)營者手中；當(dāng)自己在外面無法繼續(xù)生存時，返鄉(xiāng)后土地租賃合同又不到期，從而擔(dān)心失去生存的最后一道保障線。

第二，很多農(nóng)民在將土地轉(zhuǎn)出后外出打工，但是卻不能融入城鎮(zhèn)，沒有歸屬感，這也使得農(nóng)民不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。即使那些愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民，對土地流轉(zhuǎn)也具有較大的盲目性，出于自發(fā)和無序狀態(tài)。農(nóng)民間這種分散的、自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)模式，使得流轉(zhuǎn)土地仍然以分散的、小規(guī)模經(jīng)營為主，沒有改變農(nóng)戶各自分散經(jīng)營的方式，沒有形成規(guī)模經(jīng)營。據(jù)在鶴壁市的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等組織的土地流轉(zhuǎn)不到15%，流轉(zhuǎn)規(guī)模較小且分散，推動土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)效果不明顯。

4.部分地區(qū)的政府職能定位不準(zhǔn)?；鶎诱畬ν恋亓鬓D(zhuǎn)認(rèn)識不一致，放任自流和過度干預(yù)兩種傾向都不同程度地存在。在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)過程中，部分基層干部認(rèn)為土地承包到戶，農(nóng)民有自主經(jīng)營權(quán)，加上自身存在懶惰情緒，不積極主動地引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)；同時擔(dān)心在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)糾紛，影響自己地位，給自己帶來麻煩。因此，一些基層政府宣傳不到位，推動不積極，服務(wù)跟不上。有的基層政府則忽視農(nóng)民意愿，部分土地流轉(zhuǎn)并不是出于農(nóng)民自愿或是通過市場運(yùn)行的，而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府、村委會或鄉(xiāng)村集體組織通過行政手段強(qiáng)制推行的，這實(shí)際上侵犯了農(nóng)民對土地使用的自由行使權(quán)。如近年來鄭州市每年要發(fā)生20到50起土地糾紛上訪案件，其中不少是強(qiáng)制流轉(zhuǎn)造成的[1]。

二、河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約因素分析

（一）外在制約因素：制度層面分析

首先，土地產(chǎn)權(quán)制度的不明晰影響了土地流轉(zhuǎn)[2]。市場可以正常運(yùn)作的基礎(chǔ)是清晰的產(chǎn)權(quán)，但是當(dāng)前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系比較雜亂，這主要體現(xiàn)在承包地的產(chǎn)權(quán)主體不明確、土地的各種權(quán)益不明了，以及土地權(quán)利尚停留在政策層面。對于土地使用權(quán)只規(guī)定屬于集體，但集體的范圍也不明確，這就給在土地流轉(zhuǎn)過程中不端的政府行為留下了空隙。如濫占農(nóng)村土地改變農(nóng)地用途，強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，侵占農(nóng)民權(quán)益等。對于土地承包權(quán)的性質(zhì)界定仍以政府出臺的政策為主，并沒有被上升到法律高度，直接后果就是土地的各項(xiàng)權(quán)能不能完全受法律保護(hù)。

其次，社會保障制度的尺度不同影響了土地流轉(zhuǎn)。目前，雖然國家已經(jīng)加大對社會保障體系的建設(shè)，但對于河南這個人口大省而言，農(nóng)村居民的社會保障主要有農(nóng)村合作醫(yī)療、超過60周歲可獲得老年補(bǔ)助，以及從2006年開始實(shí)施的農(nóng)村最低生活保障（只針對符合條件的部分農(nóng)村居民）。由于保障內(nèi)容少、力度低，對于那些依托土地進(jìn)行“養(yǎng)老保障”的農(nóng)民而言，當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的費(fèi)用達(dá)不到其預(yù)期時，就不會參加土地流轉(zhuǎn)。

最后，不健全的市場機(jī)制對土地流轉(zhuǎn)的影響。土地流轉(zhuǎn)市場的不完善包括地價的定位以及市場信息的不對稱都使得土地價格不明晰，必然影響土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行。農(nóng)戶的盲目流轉(zhuǎn)、土地流轉(zhuǎn)合同和流轉(zhuǎn)程序的不規(guī)范，極易導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛，影響土地流轉(zhuǎn)的正常進(jìn)行。

（二）內(nèi)部制約因素：戶主自身特征分析

土地流轉(zhuǎn)的最終結(jié)果必然是有一部分農(nóng)民要脫離土地，這樣才能使得土地進(jìn)行流動，但有一些農(nóng)民自身的原因阻礙了其流出土地[3]。農(nóng)戶是土地流轉(zhuǎn)的主體，其行為和意愿對于該家庭甚至該地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和模式選擇都有著重要影響。對于一個農(nóng)村家庭而言，戶主對于該家庭的各項(xiàng)決策具有絕對的話語權(quán)，戶主自身特征成為影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)部制約因素。

首先，戶主的年齡是制約土地流轉(zhuǎn)的主要因素。從調(diào)研數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)年齡越大的戶主流出土地的意愿越弱，對土地的依賴心理越強(qiáng)。一方面，受傳統(tǒng)觀念影響，年齡較大的戶主將土地作為自己的生活保障，不愿意輕易將土地流轉(zhuǎn)出去，持有土地對其心理上也是一個安全保證；另一方面，這部分戶主由于年齡和技能關(guān)系，非農(nóng)就業(yè)范圍相對受限，更愿意保留土地進(jìn)行小農(nóng)生產(chǎn)。由于自身的勞動能力和精力有限，他們也不太會流入土地。從調(diào)研數(shù)據(jù)可知，總體上樣本區(qū)戶主年齡偏大，50歲以上的占到將近一半，40歲以下的不足20%（見表2），這必然對土地流轉(zhuǎn)起到一定的阻礙作用。

其次，戶主受教育程度也對土地流轉(zhuǎn)起到了積極作用。目前，戶主的基本文化水平已有明顯提高，通過對河南省樣本地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該地區(qū)具有初中以上（含初中）的戶主已達(dá)58%，小學(xué)以下文化程度的戶主占到19%，其中一部分為60歲以上的老人，總的來說初中文化程度的戶主占了最大比例（見圖1）。對于年輕戶主而言，受教育程度普遍偏高，接受新生事物能力較強(qiáng)，無論流出還是流入土地比例都較大；同時，其受教育程度較高也決定了其非農(nóng)就業(yè)渠道相對較寬，對土地的依賴性較低，更愿意流出土地。對于流入土地而言，由于年輕戶主自身文化水平較高，其種植水平較高，銷售渠道更多元，農(nóng)業(yè)收益相應(yīng)更穩(wěn)定和豐厚，這些都利于土地的流入。

再次，戶主從事的職業(yè)。如果戶主從事的主要是非農(nóng)職業(yè)，且其非農(nóng)收入也相對較高，農(nóng)業(yè)收入并不是其收入的主要部分，那么這部分戶主更愿意流出土地。對于主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為職業(yè)的戶主來說，農(nóng)業(yè)收入是其主要的家庭收入，那么他們更愿意實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營，從而取得規(guī)模效益。

最后，戶主的眼界與經(jīng)歷對土地流轉(zhuǎn)的影響。如果戶主經(jīng)常外出去大城市或外出打工，那么其眼界的開闊和豐富的經(jīng)歷都會影響其土地流轉(zhuǎn)意愿。以河南省信陽和駐馬店為例，這兩個地區(qū)大部分農(nóng)戶戶主都有在沿海及珠三角打工經(jīng)歷，一方面獲得了一定的經(jīng)濟(jì)收入，另一方面外來文化的熏陶和專業(yè)技能的培訓(xùn)，使得其具有創(chuàng)業(yè)打工的沖動，從而成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的活躍因素。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種必然趨勢，它對土地潛能的挖掘有一定的推動作用。要沖破土地流轉(zhuǎn)的制約因素，就必須先做好以下幾方面的工作。

第一，加強(qiáng)土地方面的法制建設(shè)，尤其要細(xì)化某些原則性條款。要盡快出臺農(nóng)村土地承包法和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī)，對農(nóng)民的相關(guān)權(quán)利進(jìn)行界定，給出土地流轉(zhuǎn)爭端的處理辦法，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有法可依，同時向所有農(nóng)民發(fā)放符合規(guī)定的規(guī)范農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)合同和證書，給有需要的農(nóng)民提供法律援助，并設(shè)立專門的流轉(zhuǎn)土地審判委員會或法庭，解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各種糾紛問題。另外，還要加大法律宣傳加強(qiáng)農(nóng)民的法律意識。

第二，加大農(nóng)村社會保障體系的力度，逐步弱化土地的社會保障功能，減輕農(nóng)民因離開土地而產(chǎn)生的不安全感。通過河南省的實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)可知，農(nóng)民非農(nóng)收入比以前有所增長，非農(nóng)就業(yè)渠道明顯變寬，但仍有許多農(nóng)民，特別是年齡較大、受教育程度較低、體力和精力有限的較貧困農(nóng)民對土地的生活保障需求較強(qiáng)。因此，加大政府對農(nóng)村社會保障的財(cái)政支持，擴(kuò)大最低生活保障農(nóng)民的范圍，提高保障水平。只有解決了農(nóng)民因脫離土地而產(chǎn)生的擔(dān)憂，土地才能流轉(zhuǎn)起來。

第三，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場（包括有形市場和無形市場）是實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前提條件[4]，對于農(nóng)民增收、勞動力轉(zhuǎn)移、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等具有重大意義。一方面通過市場運(yùn)作建立土地使用權(quán)的市場化流動制度，使土地進(jìn)入市場，實(shí)現(xiàn)土地保值和保障雙重功能；另一方面政府需為農(nóng)民進(jìn)行相關(guān)服務(wù)，尤其是基層政府要正確定位。政府主要起到示范、服務(wù)和引導(dǎo)功能，避免不適當(dāng)?shù)恼深A(yù)，保障農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和諧進(jìn)行。

第四，提高農(nóng)民認(rèn)知水平，多渠道激發(fā)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)動力。一是提供更多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會給流出土地的農(nóng)民，加大對其的技能培訓(xùn)，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)和個體經(jīng)濟(jì)，鼓勵有能力的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，進(jìn)一步推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，用城市制度平等的解決他們的就業(yè)、子女教育、醫(yī)療等問題[5—7]。二是加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的相關(guān)知識普及，可以將土地流轉(zhuǎn)的榜樣案例進(jìn)行宣傳，有針對性對重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放宣傳手冊。三是提高基層干部對土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)知，校正其態(tài)度。四是要大力扶持種植大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，如開展培訓(xùn)班、專家技術(shù)人員上門服務(wù)等，提高種植大戶的種植水平、管理水平、銷售水平等，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，從而促進(jìn)土地的規(guī)模流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。企業(yè)實(shí)力越大，對農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)引力越大，從而使農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)更加有針對性。

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（責(zé)任編輯：關(guān)立新）