吳利軍　方慶

[關(guān)鍵詞]金融監(jiān)管；混業(yè)經(jīng)營；分業(yè)監(jiān)管

[摘要]隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營大趨勢的不斷發(fā)展，我國的金融結(jié)構(gòu)也變得日益復雜，以維持金融穩(wěn)定為目標的分業(yè)監(jiān)管體制開始面臨著諸多挑戰(zhàn)。本文通過英美等國金融監(jiān)管體制的國際比較，對統(tǒng)一監(jiān)管、分業(yè)監(jiān)管和不完全統(tǒng)一監(jiān)管這三種模式進行了利弊分析，同時剖析了中國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的缺陷，并據(jù)此提出了混業(yè)經(jīng)營下中國金融監(jiān)管體制變革的改進型路徑。

[中圖分類號]F830.2[文獻標識碼]A[文章編號]0257-2826(2012)08-0033-07

一、引言

一般而言，金融監(jiān)管是指政府根據(jù)經(jīng)濟金融體系穩(wěn)定、有效運行的客觀需要以及經(jīng)濟主體的共同利益要求，通過一定的金融主管部門，依據(jù)法律準則和法定程序，對金融體系中各金融主體和金融市場實行的檢查、稽核、組織和協(xié)調(diào)。在現(xiàn)代經(jīng)濟運行中，由于市場經(jīng)濟體系固有的外部性缺陷和金融體系的內(nèi)在不穩(wěn)定性，客觀上就需要政府對金融市場實行監(jiān)管，約束和規(guī)范微觀金融組織機構(gòu)的經(jīng)營和競爭過程，從而創(chuàng)造良性競爭、穩(wěn)定運行的金融秩序和環(huán)境。

從世界范圍內(nèi)各國金融監(jiān)管模式的發(fā)展歷程來看，金融業(yè)組織經(jīng)營模式的演變在其中扮演了非常重要的角色。在資本主義發(fā)展前期的“自然混業(yè)經(jīng)營”階段，政府金融監(jiān)管的目標是促進建立高效率的銀行制度，因而往往只實行最低限度的管理，政策也主要集中在貨幣監(jiān)管和防止銀行擠兌方面。自20世紀30年代開始，大蕭條的金融危機使政府開始認識到金融風險調(diào)控的重要性，其角色開始逐漸從“守夜人”變成監(jiān)督者或管制者，監(jiān)管的目標轉(zhuǎn)向風險控制和金融穩(wěn)定，以金融體系安全為優(yōu)先目標的分業(yè)監(jiān)管模式得以在西方各國確立。同一時期與之相伴生的是英美等國依照法律規(guī)定實行的金融“分業(yè)經(jīng)營”，具體表現(xiàn)為金融行業(yè)內(nèi)各子行業(yè)如銀行、證券、保險在平行軌道上的專業(yè)化進程加快以及金融專業(yè)化生產(chǎn)和服務(wù)效率的提高。而20世紀80年代以來，隨著全球經(jīng)濟一體化和金融自由化的發(fā)展，金融工具不斷創(chuàng)新和發(fā)展，各金融機構(gòu)之間業(yè)務(wù)的相互交叉和滲透不斷加劇，銀行和證券公司紛紛以各種金融工具和交易方式創(chuàng)新來規(guī)避法律的限制，涉足對方的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，在這種形勢下金融“混業(yè)經(jīng)營”迅速發(fā)展，逐漸成為國際金融業(yè)組織經(jīng)營模式的主流。與此同時，為了適應(yīng)監(jiān)管需要，各國的金融監(jiān)管模式也開始出現(xiàn)由分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向統(tǒng)一的綜合監(jiān)管或多頭監(jiān)管。

在特殊的歷史背景之下，我國在政府主導的強制性制度變遷下形成了分業(yè)經(jīng)營的金融業(yè)組織經(jīng)營模式，其建立對于解決20世紀90年代初我國金融秩序混亂的局面、治理通貨膨脹和防范金融風險起到了十分重要的作用。2003年，以中國銀行業(yè)監(jiān)督委員會(銀監(jiān)會)的成立為標志，中國金融業(yè)的“分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管”框架基本形成。而在全球范圍內(nèi)來看，數(shù)年后的今天，混業(yè)經(jīng)營的浪潮不斷高漲，其趨勢不僅是金融業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求，更成為開放經(jīng)濟體提高自身金融競爭力的必由之路。隨著加入WTO后金融服務(wù)業(yè)的逐步放開，我國金融行業(yè)的發(fā)展還需要面對全世界跨國混業(yè)經(jīng)營金融機構(gòu)的激烈競爭，在這種內(nèi)在的競爭和驅(qū)動之下，我國已有如光大集團等大型混業(yè)經(jīng)營金融機構(gòu)成立，一些新的金融業(yè)務(wù)如銀證合作、銀保合作、證保合作不斷涌現(xiàn)，混業(yè)經(jīng)營的模式初見端倪。

混業(yè)經(jīng)營的逐步顯現(xiàn)與金融結(jié)構(gòu)的日益復雜使我國分業(yè)監(jiān)管模式表現(xiàn)出了諸多不適，目前仍在實行的以分業(yè)經(jīng)營為監(jiān)管目標的分業(yè)監(jiān)管體制受到了新的挑戰(zhàn)。因此，本文在對當前國際間現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制模式進行利弊比較的基礎(chǔ)上，分析了現(xiàn)階段我國金融監(jiān)管模式的不足，并據(jù)此提出了我國金融監(jiān)管體制由分業(yè)監(jiān)管過渡到統(tǒng)一監(jiān)管的漸進型路徑，為穩(wěn)步推進金融監(jiān)管體制改革，完善我國金融監(jiān)管模式提供了新的思路與政策建議。

二、金融監(jiān)管體制的國際比較

正如引言中所提到的，世界金融監(jiān)管體制的演變大概經(jīng)歷過三個過程：混業(yè)經(jīng)營與中央銀行為主體監(jiān)管的階段、分業(yè)經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管階段、金家監(jiān)管機構(gòu)組織形式的不同分為三種模式，即統(tǒng)一監(jiān)管、分業(yè)監(jiān)管和介于這兩種模式之間的不完全統(tǒng)一監(jiān)管。這種差異化的金融監(jiān)管體制與各國經(jīng)濟政治文化以及歷史等基礎(chǔ)社會條件具有密切聯(lián)系，因此并不能簡單的評價一種模式的優(yōu)劣。但是以英國、美國和加拿大等西方國家的金融監(jiān)管體制模式為樣本，通過對上述三種模式的國際比較，我們可以科學客觀地分析不同金融監(jiān)管體制的利弊，在尋找其內(nèi)在發(fā)展邏輯和演變規(guī)律的同時為我國金融監(jiān)管體制的完善提供指導意見。

(一)統(tǒng)一型金融監(jiān)管

統(tǒng)一型金融監(jiān)管體制模式是指由一個統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構(gòu)負責對整個金融業(yè)的監(jiān)督管理，該機構(gòu)可以是財政部或中央銀行，也可以是其他機構(gòu)，不過大多數(shù)采用統(tǒng)一監(jiān)管的國家都是由專門的金融監(jiān)管統(tǒng)一機構(gòu)來承擔金融監(jiān)管的職責，如英國的金融服務(wù)管理局(FSA)。

現(xiàn)代金融業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管模式始發(fā)于20世紀80年代后期，當時北歐的挪威、丹麥和瑞典開始將分散的金融監(jiān)管機構(gòu)進行合并，成立了綜合性的金融監(jiān)管機構(gòu)實行統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制。英國則是現(xiàn)代統(tǒng)一監(jiān)管模式的典型代表，其在1997年底進行的改革中取消了銀行業(yè)和證券業(yè)的分業(yè)監(jiān)管模式以及分業(yè)監(jiān)管模式下設(shè)置的各監(jiān)管機構(gòu)，將證券業(yè)協(xié)會等自律組織并入，建立了統(tǒng)一管理銀行、證券和保險等行業(yè)的金融服務(wù)管理局(FSA)。

統(tǒng)一型金融監(jiān)管體制模式的優(yōu)勢在于能增強金融監(jiān)管的市場性，適應(yīng)金融集團化發(fā)展的需要，在混業(yè)經(jīng)營的情況下獲得金融監(jiān)管規(guī)模經(jīng)濟帶來的效率提升，使得金融監(jiān)管更綜合專業(yè)化。然而統(tǒng)一型金融監(jiān)管體制的優(yōu)勢與其有效性只是一種可能性，它的實現(xiàn)有賴于有效的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)安排和一定的歷史背景條件。如果金融監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部的權(quán)責劃分和專業(yè)化監(jiān)管沒有很好地建立起來，那么統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制也可能導致決策低效的情況。除此之外，統(tǒng)一型金融監(jiān)管體制也存在著一些難以克服的缺陷，比如統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構(gòu)在金融危機時可能會導致系統(tǒng)性風險的擴散和傳導，而且由于權(quán)力的集中一定程度上會導致監(jiān)管壟斷，缺乏監(jiān)管競爭，不利于滿足金融行業(yè)的市場化和創(chuàng)新要求。

(二)分業(yè)型金融監(jiān)管

分業(yè)型金融監(jiān)管模式與統(tǒng)一監(jiān)管模式相對應(yīng)，是指根據(jù)金融業(yè)內(nèi)不同的機構(gòu)主體及其業(yè)務(wù)范圍的劃分，在銀行、證券和保險三個業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)分別設(shè)立專職的監(jiān)管機構(gòu)，負責對各行業(yè)進行審慎監(jiān)管的體制模式。實行分業(yè)監(jiān)管模式較為典型的國家主要有中國、美國、德國和俄羅斯等。

目前分業(yè)監(jiān)管模式在國際上較為普遍，出于專業(yè)分工的原則，選擇分業(yè)監(jiān)管模式有其內(nèi)在的合理性，相較于統(tǒng)一監(jiān)管其優(yōu)勢主要體現(xiàn)在這幾個方面：首先，在分業(yè)型監(jiān)管體制模式下，不同的專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)負責不同金融領(lǐng)域的監(jiān)管，具有專業(yè)化強的優(yōu)勢，各專職監(jiān)管機構(gòu)職責明確，分工細致，有利于監(jiān)管目標的實現(xiàn)和監(jiān)管效率的提高；其次，由于不同的專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)擁有不同的監(jiān)管對象，且互相之間存在著競爭機制和模仿動機，在這種壓力下，能夠避免監(jiān)管壟斷，有利于不同金融監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管力度的加強和服務(wù)的升級；最后，分業(yè)監(jiān)管能夠根據(jù)不同金融行業(yè)的特殊性，區(qū)別對待不同的金融機構(gòu)或金融業(yè)務(wù)，確定相應(yīng)的監(jiān)管標準和要求，采取適當?shù)谋O(jiān)管手段和措施，一類金融機構(gòu)發(fā)生支付困難或金融危機時，相關(guān)的金融風險一般不易向其他類型的金融機構(gòu)轉(zhuǎn)移，有利于抑制金融風險傳染效應(yīng)的產(chǎn)生，從而有針對性地防范金融風險。

然而在金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的大趨勢下，分業(yè)監(jiān)管不可避免地要應(yīng)對金融業(yè)交叉復雜化的挑戰(zhàn)，因此開始暴露出一定的不足。比如隨著金融創(chuàng)新的不斷發(fā)展，各種金融業(yè)務(wù)之間的界限日益模糊，在此背景下，分業(yè)監(jiān)管體制按照機構(gòu)特性實行金融監(jiān)管就可能導致監(jiān)管空缺，各機構(gòu)之間也可能由于監(jiān)管重復而帶來額外負擔和成本，降低監(jiān)管效率。而且分業(yè)監(jiān)管體制對于混業(yè)型的金融控股集團的經(jīng)營風險可能缺乏有效的評估和監(jiān)管機制，難以保證對現(xiàn)代金融服務(wù)的監(jiān)管不留空缺。

(三)不完全統(tǒng)一型金融監(jiān)管

不完全統(tǒng)一型金融監(jiān)管體制，是指在金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營體制下，對完全統(tǒng)一監(jiān)管體制和完全分業(yè)監(jiān)管體制的一種改進型體制，根據(jù)監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)管目標的不完全統(tǒng)一可將其劃分為“牽頭式”監(jiān)管體制和“雙峰式”監(jiān)管體制兩類。牽頭式監(jiān)管體制是指在多重監(jiān)管主體之間建立一個及時磋商和協(xié)調(diào)的機制，專門指定一個監(jiān)管機構(gòu)作為牽頭監(jiān)管機構(gòu)，負責不同監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)工作，亦可稱為主監(jiān)管制度。雙峰式監(jiān)管體制則是指根據(jù)監(jiān)管目標設(shè)立兩類金融監(jiān)管機構(gòu)，一類監(jiān)管機構(gòu)負責對所有金融機構(gòu)進行審慎監(jiān)管，控制系統(tǒng)性風險；另一類負責對不同金融業(yè)務(wù)的經(jīng)營活動進行監(jiān)管。

實行不完全統(tǒng)一型監(jiān)管體制的典型地區(qū)包括加拿大、巴西和澳大利亞等國家。以加拿大為例，該國的金融監(jiān)管是由金融監(jiān)管局牽頭，每月定期召開監(jiān)管協(xié)調(diào)會，央行、財政部和投資者保護局都會參加協(xié)商討論，根據(jù)金融市場的發(fā)展制定相應(yīng)的監(jiān)管決策，是典型的牽頭式監(jiān)管體制；巴西同樣是牽頭式監(jiān)管體制，但是由貨幣委員會牽頭，負責協(xié)調(diào)央行、證券與外匯管理委員會和私營銀行分別對銀行、證券、保險進行監(jiān)督管理；澳大利亞則在1998年的金融監(jiān)管體制改革中開始采用雙峰式監(jiān)管，一方面成立了專門的審慎監(jiān)管局負責所有金融機構(gòu)的審慎監(jiān)管，另一方面由證券投資委員負責對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)的經(jīng)營活動進行業(yè)務(wù)監(jiān)管。

不完全統(tǒng)一型金融監(jiān)管體制結(jié)合了分業(yè)監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管的優(yōu)勢，在一定程度上保持了分業(yè)監(jiān)管體制所具有的不同監(jiān)管機構(gòu)之間的競爭和約束，有利于發(fā)揮各自的監(jiān)管優(yōu)勢，同時又能降低多重監(jiān)管機構(gòu)之間相互協(xié)調(diào)的成本，而且審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)監(jiān)管的分開運行避免了監(jiān)管真空和交叉重復的問題，有利于提高監(jiān)管效率。但是這種監(jiān)管體制的最大缺陷在于不能確定整個金融體系的風險由誰來控制，牽頭監(jiān)管者或雙峰監(jiān)管者無法有效地控制整個金融系統(tǒng)的風險，不利于金融市場的穩(wěn)定。

三、現(xiàn)行中國金融監(jiān)管體制存在的問題

1992年10月中國證監(jiān)會的設(shè)立拉開了中國金融分業(yè)監(jiān)管體制變革的序幕，而以2003年4月中國銀監(jiān)會的設(shè)立為標志，中國金融業(yè)“一行三會”(中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會)的分業(yè)金融監(jiān)管體制和格局基本形成。我國現(xiàn)行的金融分業(yè)監(jiān)管模式是與自1993年開始推行的分業(yè)經(jīng)營模式相適應(yīng)的，在分業(yè)經(jīng)營框架下實行分業(yè)監(jiān)管，對規(guī)范金融秩序、防范金融風險、保證金融業(yè)的穩(wěn)定等發(fā)揮了重要的積極作用。

但近年來，金融改革和金融創(chuàng)新的力度不斷加大，伴隨著金融衍生產(chǎn)品的不斷創(chuàng)新和經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍的擴展，混業(yè)經(jīng)營模式開始逐步取代分業(yè)經(jīng)營的模式。此外，隨著我國金融業(yè)對外開放程度的加深，國外金融機構(gòu)在中國也開始設(shè)立金融控股公司等分支機構(gòu)參與中國的金融業(yè)務(wù)，這些必然對現(xiàn)階段分業(yè)監(jiān)管的模式造成一定程度上的沖擊。面對金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營趨勢帶來的挑戰(zhàn)，在經(jīng)濟金融發(fā)展內(nèi)在動力和外來壓力之下，我國金融監(jiān)管也出現(xiàn)了不能適應(yīng)的方面，反映出現(xiàn)行監(jiān)管體制存在的一些問題。

(一)金融控股集團監(jiān)管制度缺失

當前我國混業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)狀是一種分業(yè)體制下的混業(yè)經(jīng)營格局，主要表現(xiàn)為銀行、證券和保險三業(yè)之間的業(yè)務(wù)滲透關(guān)系。事實上即使是在1993年政府確立了金融業(yè)“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的原則，混業(yè)經(jīng)營仍然在規(guī)模經(jīng)濟的內(nèi)在經(jīng)濟利益驅(qū)動之下進行著積極的探索和嘗試，到目前為止我國主要存在著三種混業(yè)經(jīng)營的具體模式：以平安集團、光大集團為代表的非銀行金融機構(gòu)控股模式；以中國銀行、中國建設(shè)銀行等為代表的商業(yè)銀行控股模式和以海爾集團等為代表的實業(yè)部門控股金融機構(gòu)模式。

我國目前的金融監(jiān)督管理體制完全是基于分業(yè)經(jīng)營而構(gòu)架的，這對于從事單一業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)的監(jiān)管無疑是最有效的，但是對于上述從事混業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)的機構(gòu)(如金融控股公司、金融控股集團、在華外資金融機構(gòu)集團)及其業(yè)務(wù)的監(jiān)管存在缺陷。由于分業(yè)監(jiān)管不協(xié)調(diào)，信息難以實現(xiàn)共享，導致現(xiàn)有的“一行三會”在金融控股公司的監(jiān)管上需要明確分工，監(jiān)管存在一定缺位。在分業(yè)監(jiān)管體制下，金融集團內(nèi)的子公司分別接受不同金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督，而對于整個集團層面，卻缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機制，資本充足率、風險集中度、關(guān)聯(lián)交易等方面的監(jiān)管都存在不足。由于缺乏針對金融集團的統(tǒng)一審慎監(jiān)管制度，金融控股公司的“監(jiān)管真空”問題也值得引起注意。

盡管目前混業(yè)經(jīng)營金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)量在我國所占比重還非常小，但金融風險具有擴散性、傳導性，容易引發(fā)系統(tǒng)性金融風險，因此要進一步加強對于成長并迅速壯大中的各類混業(yè)經(jīng)營機構(gòu)的監(jiān)管。

(二)國有產(chǎn)權(quán)監(jiān)管定位模糊

從當前中國金融業(yè)的所有權(quán)構(gòu)成來看，國有產(chǎn)權(quán)仍然占據(jù)主導地位，在混業(yè)經(jīng)營的條件下，這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)導致了中國特殊的金融業(yè)發(fā)展局面與監(jiān)管困境。雖然近年來促進金融業(yè)市場化的改革正在穩(wěn)步推進，但是國有資產(chǎn)所有者這一概念始終無法解決經(jīng)濟事實上的虛置性，相關(guān)部門的協(xié)調(diào)不足也使得金融監(jiān)管實踐中仍然面臨著國有出資人難以規(guī)范的難題。具體而言，在中國混業(yè)經(jīng)營不斷深化的格局中，大量出于規(guī)避法律限制而進行的關(guān)聯(lián)貸款和擔保往往是不正當?shù)膬?nèi)部交易和關(guān)聯(lián)交易，而且在這一過程中，國有資產(chǎn)所有人的實際缺位和由此引發(fā)的深層次委托代理問題十分突出，控制人故意利用金融控股公司股權(quán)和資金運作的復雜性來避開監(jiān)管部門，進行違規(guī)操作以實現(xiàn)利益輸送或者轉(zhuǎn)移的例子屢見不鮮。

與此同時，在市場化改革中由政府部門轉(zhuǎn)化而來的金融機構(gòu)往往缺乏有效的市場約束，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，與現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)相比可謂“形似神不似”。而且在實際運營過程中由于政府擔保的分量過重，企業(yè)與政府的角色錯位，金融機構(gòu)的市場主體地位也不清晰。這種政府管理國有資產(chǎn)與監(jiān)管層面的錯位導致監(jiān)管定位模糊，影響市場公平，也使得市場機制難以充分發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

(三)妨礙金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新

金融業(yè)務(wù)的不斷創(chuàng)新，是金融業(yè)活力和效率的源泉，而混業(yè)經(jīng)營的一大優(yōu)勢就是金融創(chuàng)新能力強，因為在混業(yè)經(jīng)營金融機構(gòu)的交叉領(lǐng)域金融創(chuàng)新往往最為活躍，例如通過銀行私募的證券公司的集合理財計劃、基金公司發(fā)行的貨幣市場基金，以及不斷涌現(xiàn)的金融控股公司熱潮等等。

但是在我國，阻礙金融創(chuàng)新的一個很重要的原因就是金融落后形成的對金融創(chuàng)新活動的長期習慣性抑制。基于我國金融監(jiān)管的角色定位，金融創(chuàng)新需要先研究政策許可的范圍之后才能考慮市場需要，而且還要再報相關(guān)部門批準才能進入試驗階段。在現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管體制下，單一金融行業(yè)內(nèi)創(chuàng)新很可能會越過業(yè)務(wù)范圍要求，從而導致面臨著過程繁瑣的政策風險(如報批申請階段的不確定性)。在這種政府主導式的分業(yè)監(jiān)管模式下，金融創(chuàng)新長期以來只能在夾縫中生存。

(四)監(jiān)管體系缺乏效率

從經(jīng)濟學的角度衡量，金融監(jiān)管的效率是實現(xiàn)監(jiān)管目標的成本與收益之間的對比關(guān)系。安全與效率是金融監(jiān)管立法的兩大目標，但我國金融監(jiān)管體制過分強調(diào)流動性和安全性而忽視了效率。在分業(yè)監(jiān)管的體制下，監(jiān)管制度的隔離使得對金融機構(gòu)的政策限制較多，監(jiān)管成本高，整體金融效率偏低。金融行業(yè)的首要功能應(yīng)當是促進資金流通，而在直接融資和間接融資市場上，可以看到我國很多優(yōu)質(zhì)、有擴展?jié)摿Φ钠髽I(yè)融資渠道不暢，受限于各種監(jiān)管制度而無法獲得資本市場的資金融通渠道，只有依賴銀行貸款甚至地下錢莊進行間接融資。

在監(jiān)管實踐上，我國分業(yè)經(jīng)營體制下形成的分業(yè)監(jiān)管框架決定了各個監(jiān)管機構(gòu)部門之間各自為政，無法實現(xiàn)事實上的高效率監(jiān)管協(xié)調(diào)。不僅如此，在現(xiàn)行監(jiān)管體制下各監(jiān)管部門形成的監(jiān)管信息差異較大，使有效的金融監(jiān)管缺乏信息基礎(chǔ)，也對監(jiān)管效率的提升造成了限制。

四、混業(yè)經(jīng)營下中國金融監(jiān)管體制的路徑選擇

從2003年中國金融業(yè)“分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管”的體制基本成型到現(xiàn)在，中國金融監(jiān)管體制的建立發(fā)展和完善仍不足十年時間，面對混業(yè)經(jīng)營所帶來的監(jiān)管難題，短期內(nèi)像英國那樣“大爆炸”式地由分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向統(tǒng)一監(jiān)管的金融監(jiān)管體制改革可能會造成金融業(yè)波動，動搖我國保持金融穩(wěn)定的政策目標，不利于中國金融體系的穩(wěn)定。

在當前我國金融業(yè)發(fā)展和監(jiān)管制度的現(xiàn)狀下，應(yīng)當堅持金融監(jiān)管體制的綜合性、審慎性、獨立性和前瞻性的原則，循序漸進、積極穩(wěn)妥地推進金融監(jiān)管體制改革，因此筆者認為通過緩和的漸進式變革來完善混業(yè)經(jīng)營下的中國金融監(jiān)管體制可能更為實際，這種改進型路徑在實踐操作層面上也更有指導意義。具體來講，可以從以下四個方面著手，逐步推進我國金融監(jiān)管體制的變革和創(chuàng)新，為新形勢下的金融業(yè)發(fā)展營造良好的環(huán)境。

(一)從機構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變

我國現(xiàn)行的監(jiān)管體制是按照金融機構(gòu)的類型設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)，不同監(jiān)管機構(gòu)分別管理各自的金融機構(gòu)，但某一金融機構(gòu)類別的監(jiān)管主體無權(quán)干涉其他類別金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)活動。這種監(jiān)管方式，在金融業(yè)發(fā)展的初級階段，特別是在金融市場相對封閉的條件下，有利于監(jiān)管機構(gòu)集中精力對各自所負責的金融機構(gòu)進行監(jiān)管。但隨著金融創(chuàng)新步伐的不斷加快，金融機構(gòu)業(yè)務(wù)界限日趨模糊以及不同金融機構(gòu)功能的一體化，現(xiàn)行機構(gòu)性監(jiān)管方式存在一定缺陷，可以向更能適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營的功能性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

功能性金融監(jiān)管的概念是由哈佛商學院羅伯特·默頓最先提出的，是指依據(jù)金融體系基本功能而設(shè)計監(jiān)管機構(gòu)：凡是同一業(yè)務(wù)活動，不管由誰來做，均歸一個監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管。在這一框架下，金融監(jiān)管關(guān)注的是金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)活動及其所能發(fā)揮的基本功能，并以此為依據(jù)設(shè)計監(jiān)管結(jié)構(gòu)和監(jiān)管規(guī)則，實行跨產(chǎn)品、跨行業(yè)、跨市場的監(jiān)管，這一做法可以整體上把握金融市場風險，節(jié)約監(jiān)管資源，有效地解決混業(yè)經(jīng)營條件下金融控股公司和金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管歸屬問題，有利于解決監(jiān)管缺位的問題，提升監(jiān)管效率，從而能為我國金融創(chuàng)新產(chǎn)品的發(fā)展創(chuàng)造更為寬松的環(huán)境。

在金融監(jiān)管體制完善的初級階段，可以在維持現(xiàn)有“三駕馬車式”金融監(jiān)管基本組織架構(gòu)的基礎(chǔ)上，對包括金融創(chuàng)新產(chǎn)品在內(nèi)的各種金融業(yè)務(wù)進行科學的界定和劃分，按照功能監(jiān)管原則明確各監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管范圍和職責，逐步實現(xiàn)以功能性監(jiān)管覆蓋金融經(jīng)營全范圍，從銀監(jiān)會監(jiān)管銀行機構(gòu)和信托機構(gòu)、保監(jiān)會監(jiān)管保險機構(gòu)、證監(jiān)會監(jiān)管證券機構(gòu)的局面轉(zhuǎn)變?yōu)殂y監(jiān)會監(jiān)管銀行和信托業(yè)務(wù)、保監(jiān)會監(jiān)管保險業(yè)務(wù)、證監(jiān)會監(jiān)管證券業(yè)務(wù)，更積極地應(yīng)對目前的金融混業(yè)格局。

(二)建立和完善主監(jiān)管制度

由于分業(yè)監(jiān)管效率的發(fā)揮需要高度的相互協(xié)調(diào)性，這就要求建立足夠的信息溝通共享機制和較強的行為協(xié)調(diào)能力，為此一些國家對分業(yè)監(jiān)管模式進行了一定程度的調(diào)整，同時通過信息共享機制和聯(lián)席會議制度等方式來加強監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)，其中又以美國的“傘形監(jiān)管”模式為代表。在該傘形監(jiān)管模式下，監(jiān)管以中央銀行為核心，各專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)聯(lián)合協(xié)作，其中由美聯(lián)儲負責對金融控股公司實行整體監(jiān)管，輔以證交會和州保監(jiān)署的各項專業(yè)監(jiān)管，傘式監(jiān)管人美聯(lián)儲與功能監(jiān)管主體證交會和州保監(jiān)署相互協(xié)調(diào)，共同配合。在混業(yè)經(jīng)營條件下這種監(jiān)管模式有效地緩解了原有分業(yè)監(jiān)管體系中“監(jiān)管真空”的問題，同時還有利于監(jiān)管之間的監(jiān)督和力量制衡，避免監(jiān)督壟斷的情況。

參照美國的傘式監(jiān)管模式，結(jié)合我國當前實際，筆者認為可以構(gòu)建混業(yè)經(jīng)營下的主監(jiān)管制度，即明確確立以一家監(jiān)管機構(gòu)為主體的監(jiān)管制度。雖然早在2003年銀監(jiān)會成立伊始，銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)三家監(jiān)管機構(gòu)聯(lián)合起草的合作監(jiān)管《備忘錄》曾明確對金融控股公司的集團公司依據(jù)其主要業(yè)務(wù)性質(zhì)，歸屬相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)。但這種“原則型業(yè)務(wù)歸屬式主監(jiān)管模式”在實際操作中，往往是就個案來確定監(jiān)管主體，尤其是在金融控股公司法律地位尚未明確、組織形式透明度不高的情況下，該監(jiān)管制度沒有對金融控股公司的組織形式、市場準人、內(nèi)部管理和經(jīng)營范圍做出明確的規(guī)定，使得金融控股公司難以把握合規(guī)、違規(guī)的界限。而以一個監(jiān)管機構(gòu)為主體的主監(jiān)管制度則能克服這種“原則式”主監(jiān)管制度的不足，明確的主監(jiān)管機構(gòu)更能有效督促各監(jiān)管主體(尤其是主監(jiān)管機構(gòu))承擔起在金融控股公司監(jiān)管中的職責，避免風險隱患在日常經(jīng)營中的累積，而且也解決了三家監(jiān)管機構(gòu)之間權(quán)責不清、推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。

在主監(jiān)管制度的建立和完善過程中，針對集團公司運作方式實行事實上混業(yè)經(jīng)營的金融集團建立主監(jiān)管制度，可以根據(jù)這些金融集團具體的業(yè)務(wù)性質(zhì)和不同業(yè)務(wù)相對重要性確定主監(jiān)管部門，由主監(jiān)管部門對整個金融集團進行并表監(jiān)管以及對風險和管理狀況進行綜合評價，其他監(jiān)管機構(gòu)予以積極配合，并加強各監(jiān)管機構(gòu)之間的信息通報。應(yīng)當及時出臺相關(guān)法律法規(guī)，根據(jù)金融控股公司的分類和資產(chǎn)業(yè)務(wù)比例調(diào)整主監(jiān)管權(quán)，依法確定主監(jiān)管機構(gòu)并行使監(jiān)管權(quán)力。主監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當組織協(xié)調(diào)另外兩家監(jiān)管機構(gòu)，做好市場準入退出與風險監(jiān)督預警等各方面的基礎(chǔ)監(jiān)管工作。

(三)分離國有產(chǎn)權(quán)監(jiān)管問題

如何對國有產(chǎn)權(quán)進行有效監(jiān)督和管理一直以來都是金融領(lǐng)域討論的熱門話題。如前文所述，由于國有產(chǎn)權(quán)監(jiān)管定位的模糊，我國國有資產(chǎn)的管理仍存在許多問題，在市場制度與公司制度欠成熟、法律法規(guī)尚不健全的條件下，政府部門“管人、管事又管資產(chǎn)”，股東作用無法充分發(fā)揮，對外派董事的激勵約束機制也未完全建立。

而從監(jiān)管層面來看，現(xiàn)階段國有產(chǎn)權(quán)監(jiān)管體制不足的主要原因在于大型金融機構(gòu)作為國有資產(chǎn)由國有出資人統(tǒng)一管理，其經(jīng)營職能和監(jiān)管職能存在沖突，即國有出資人一方面在市場化的體系中要求資產(chǎn)保值增值，另一方面又要對其實現(xiàn)完善的風險監(jiān)管，這往往使得監(jiān)管過程中顧此失彼，造成了國有產(chǎn)權(quán)監(jiān)管的困境。

正是基于這樣的考慮，筆者認為有必要將國有產(chǎn)權(quán)的監(jiān)管職能從其管理部門分離出來，建立統(tǒng)一的國有產(chǎn)權(quán)監(jiān)管框架，成立專門的監(jiān)管機構(gòu)如金融國資委來對國有金融資產(chǎn)進行全面監(jiān)管，從業(yè)務(wù)風險管控、股東和投資者保護、信息披露、現(xiàn)代公司治理機制等各個方面予以監(jiān)督和管理。構(gòu)建統(tǒng)一國資監(jiān)管框架有利于整體國有資本的保值增值、做大做強，實現(xiàn)國有資本的戰(zhàn)略布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而保證國有資產(chǎn)的安全穩(wěn)健，維護金融市場的平穩(wěn)發(fā)展。

(四)強化聯(lián)席會議制度，加強信息交流共享

通過法律或諒解備忘錄將聯(lián)席會議制度化，定期或不定期召開聯(lián)席會議，強化銀證保三方聯(lián)席會議的協(xié)商作用，建立三大監(jiān)管機構(gòu)之間的信息溝通和共享制度，加強監(jiān)管協(xié)調(diào)，在實際監(jiān)管行動上增強監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效率。同時聯(lián)席會議中達成的共識或協(xié)議予以公布、下達到各監(jiān)管機構(gòu)的分支機構(gòu)，便于基層監(jiān)管部門能夠更好地進行合作與協(xié)調(diào)。此外，也還可以考慮建立分級聯(lián)席會議制度，如省或市級的監(jiān)管部門的聯(lián)席會議制度，這樣能夠及時解決監(jiān)管中出現(xiàn)的局部問題，使聯(lián)席會議制度成為真正的信息溝通橋梁。

在實際監(jiān)管中，各監(jiān)管部門可以在金融監(jiān)管主機構(gòu)的統(tǒng)籌安排下簽署數(shù)據(jù)、信息共享協(xié)議，建立各類金融機構(gòu)和企業(yè)個人的金融誠信檔案來加強資本市場誠信建設(shè)，通過監(jiān)管機構(gòu)誠信檔案的共享機制實現(xiàn)對整體系統(tǒng)性風險的一定控制，保護投資者利益。另一方面應(yīng)加強日常信息的交流共享，通過計算機技術(shù)的不斷提升，保證各金融機構(gòu)的數(shù)據(jù)信息可以及時快速高效地向監(jiān)管各方同時通報，使監(jiān)管機構(gòu)能夠全面地了解各金融機構(gòu)的風險狀況。同時還可以建立緊急磋商機制和緊急問題的快速處理通道，將危機處理程序化。這樣可以在遇到緊急突發(fā)性事件時，能夠盡快確認責任范圍進而確認牽頭監(jiān)管機構(gòu)，保證各部門的全面配合，化解金融風險，防止因個別突發(fā)事件引發(fā)系統(tǒng)性金融風險甚至金融危機，從而促進混業(yè)經(jīng)營下我國金融監(jiān)管部門對多元化金融業(yè)務(wù)主體的監(jiān)督和管理。

[責任編輯陳翔云]