張利霞

【摘 要】 政策績效審計是以政策為對象的審計。文章以高校助學貸款政策績效審計為研究對象，從高校助學貸款政策績效審計的重要性出發(fā)，論證了助學貸款政策績效審計的內(nèi)容、方法、結果報告，為構建我國政策績效審計的理論與方法進行了有益的探索。

【關鍵詞】 高校； 助學貸款； 政策績效審計

百年大計，教育為本。1977年恢復高考制度以來，我國高等教育收費制度發(fā)生了多次變化。1978年到1989年之間實行免費教育政策；1989年開始實行教育成本分擔制；1999年在考慮高等教育擴大招生規(guī)模時，政府又推出了高校助學貸款政策，確?！安蛔屢粋€大學生因家庭經(jīng)濟困難而輟學”。助學貸款政策從1999年在8個城市試行到現(xiàn)在可謂是一波三折。助學貸款政策開展得不順利，是由于多種問題的存在，缺少政府審計機關對該項政策的制定和執(zhí)行進行政策績效審計是導致問題產(chǎn)生的重要原因。

一、高校助學貸款政策績效審計的意義

INTOSAI在《績效審計實務指南》中指出，績效審計可以按照對象分為“政策”“項目”“組織”和“管理”。其中，政策通常被定義為：在一定時間內(nèi)利用一定的資源實現(xiàn)一定目標的舉措。因此，績效審計按照審計對象的不同可以細分為政策績效審計、項目績效審計、組織績效審計和管理績效審計。其中，政策績效審計是以政策為審計對象的績效審計。

政策的種類很多，不同的政策具有不同的定義。高校助學貸款只是政府在高等教育收費方面制定的一種政策，根據(jù)政策績效審計和助學貸款政策的目標可以將高校助學貸款政策績效審計定義為：以高校助學貸款政策為審計對象的績效審計，通過這種績效審計找出政策在執(zhí)行中存在的問題，并分析問題產(chǎn)生的原因，確保家庭經(jīng)濟困難的大學生能接受高等教育，促進助學貸款政策的順利開展，從而推動我國教育事業(yè)的發(fā)展。

據(jù)《新快報》報道：“2006年起，國家開發(fā)銀行廣東省分行通過一年一貸的方式，向全省115所高校發(fā)放助學貸款。截至2009年底，共有23.65萬人獲得了總額為13億元的助學貸款。廣東省教育廳學生助學工作管理中心主任歐陽謙介紹，截至2010年9月份，省屬高校的助學貸款違約率為5.7%。”這一報道反映了大學生在助學貸款執(zhí)行中存在的違約問題，其實助學貸款政策執(zhí)行中存在的問題不僅僅表現(xiàn)在大學生身上，政策的相關主體身上都存在著。因此，對高校助學貸款政策進行績效審計迫在眉睫，具有如下重要意義。

第一，有助于完善政策績效審計理論。目前，績效審計理論的研究比較成熟，然而政策績效審計的研究理論卻很欠缺。通過對高校助學貸款政策績效審計的研究，可以為政策績效審計的研究提供理論思路。

第二，有助于助學貸款政策的順利開展。進行助學貸款政策績效審計的目標是要檢查其效果性如何，并將這效果與目前的現(xiàn)狀相比較，找出存在的問題，分析產(chǎn)生的原因，提出改進的意見和建議，通過一次次的績效審計，一次次的完善，推動政策的順利運行，最終實現(xiàn)政策制定的預定效果。

第三，有助于提高助學貸款政策相關主體的誠信與法治意識。高校助學貸款政策涉及多方主體，主要有政府機構、銀行、學生和學校。政府機構是政策的制定者，政策制定得是否正確、是否完善直接影響了政策所產(chǎn)生的結果和效果。因此，政府機構需要根據(jù)社會的需求，謹慎確定政策方針。助學貸款資金來源于銀行，銀行積極性的高低直接影響著政策的開展。比如說，2003年，由于還貸違約率的畸高，很多經(jīng)辦銀行對政策開始叫停，那時助學貸款政策幾乎處于停滯狀態(tài)。提高銀行的積極性，降低其拒貸、惜貸率對助學貸款政策的推行有極其重要的作用。大學生是助學貸款政策的直接受益者，他們的誠信度如何，對政策也有著直接影響。很多情況下，助學貸款的曲折發(fā)展就是由于大學生的誠信度低造成的。作為助學貸款的間接受益主體——高校，在助學貸款后續(xù)管理中的作用不容忽視。銀行、學生和高校應做好三方的有效協(xié)調(diào)，促進助學貸款政策的順利開展，給學生謀福利。

二、高校助學貸款政策績效審計的內(nèi)容

從高校助學貸款政策執(zhí)行的現(xiàn)狀分析，進行助學貸款政策績效審計的內(nèi)容是多方面的，下面主要從四方面來分析審計的內(nèi)容。

（一）貸前申請審核工作

“吃大鍋飯”的思想不僅在老百姓的心中根深蒂固，對一些接受了教育的學生也是如此。一些學生認為，助學貸款是國家給予大學生的一種福利，“不貸白不貸”，至于以后能不能還是另外一回事。還有一部分學生則具有超前思想，想培養(yǎng)自己的獨立性，不跟家里要錢，就通過助學貸款獲得自己的教育經(jīng)費和基本的生活費用。這些情況的存在，導致了一些真正家庭貧困的學生并沒有貸到款，也就不能實現(xiàn)政府制定助學貸款政策的初衷——不讓一個大學生因家庭經(jīng)濟困難而輟學。因此，相關主體要嚴格按照助學貸款的申請條件進行貸前審核。

貸前審核審計工作一般步驟是：獲取貸款學生的申請表和相關證件，核對申請表和證件信息是否一致，走訪調(diào)查學生的誠實守信和遵紀守法等方面的品行，努力發(fā)現(xiàn)不符合申請條件的學生，作出貸前審核工作是否到位的結論。

（二）銀行有無惜貸、拒貸

銀行是助學貸款資金的直接提供主體，因此，銀行主體積極性如何直接影響了助學貸款政策的執(zhí)行和所產(chǎn)生的效果。

從我國東西部經(jīng)濟差異分析，我們知道西部貧困情況比較嚴重，大學生需要貸款的資金最多。然而，圖1卻給我們顯示了截然相反的現(xiàn)狀。東部地區(qū)的平均貸款率達到了59.72%，中部地區(qū)比東部地區(qū)近似低了2個百分點，而經(jīng)濟相對落后的地區(qū)平均貸款率比東部地區(qū)低了近20個百分點。這種現(xiàn)狀存在主要是由于銀行拒貸和惜貸。東部地區(qū)工業(yè)比較發(fā)達，大學生畢業(yè)后較容易找到工作，還貸違約率比較低，銀行也比較樂意給這些地區(qū)學生貸款；西部地區(qū)工業(yè)相對落后，大學生畢業(yè)后難以找到工作，相對地，還貸風險比較大，因此，銀行對這些地區(qū)的學生就會惜貸、拒貸。

銀行有無惜貸、拒貸審計一般步驟是：獲取當期和往期銀行實際貸款、學生申請情況等相關資料，計算實際貸款人數(shù)和金額占學生申請人數(shù)和金額的比例，將這一比例和經(jīng)濟差距比較明顯地區(qū)比較，得出差距存在的原因，努力發(fā)現(xiàn)銀行惜貸和拒貸行為，得出銀行是否存在惜貸和拒貸的結論。或者，獲取當期和往期銀行實際貸款、學生申請情況等相關資料，根據(jù)學校的隸屬關系或?qū)I(yè)將學生進行分類，計算分類后各類學生實際獲貸人數(shù)和金額占銀行實際貸款人數(shù)和金額的比例，將這些比例進行比較，得出差距存在的原因，努力發(fā)現(xiàn)銀行惜貸和拒貸行為，得出銀行是否存在惜貸和拒貸的結論。

（三）高校的后續(xù)管理

學校是助學貸款政策執(zhí)行的中間環(huán)節(jié)，有責任協(xié)助銀行做好后續(xù)管理工作。在助學貸款政策執(zhí)行中，高校需要建立專門的管理部門，并任命專門人員負責學生的貸款工作。對畢業(yè)后的后續(xù)管理可以單獨列為一塊，由專人負責，跟蹤記錄貸款學生的畢業(yè)去向、聯(lián)系方式、薪金水平、還款情況，并將獲得的信息報告給相關貸款銀行，降低違約還款的風險，促進國家助學貸款政策的有效實施。

高校后續(xù)管理審計一般步驟是：檢查高校是否建立了專門助學貸款管理部門并有專人負責，抽樣檢查跟蹤記錄的學生個人資料，通過發(fā)函給銀行詢證高校是否將學生的信息報告給銀行，得出高校后續(xù)管理情況的結論。

（四）產(chǎn)生的效果

政策績效審計的總目標就是進行效果性審計?！蛾P于國家助學貸款的規(guī)定（試行）》中明確指出了助學貸款的總目標“為促進教育事業(yè)的發(fā)展……”，《規(guī)定》的第二條中也指出了助學貸款的具體目標，“國家助學貸款是以幫助學校中經(jīng)濟確實困難的學生支付在校期間的學費和日常生活費為目的……”，在進行助學貸款政策績效審計時需要根據(jù)是否促進了教育事業(yè)的發(fā)展這一總目標和是否幫助了困難大學生支付在校期間的學費和日常生活費用這一具體目標來審計政策的效果性如何，這種效果性可以通過助學貸款政策評價指標來定量、定性判斷。

產(chǎn)生效果審計的一般步驟是：獲取高校助學貸款政策的總目標和具體目標，通過計算和判斷對評價指標進行賦值，將指標值和目標進行對比，得出產(chǎn)生的效果情況。

以上四點主要是從高校助學貸款政策的執(zhí)行和產(chǎn)生的效果方面來分析的，而基于助學貸款政策的制定沒有作分析是因為：政策是由政府部門經(jīng)過慎重考慮和研究制定的，在進行績效審計時沒有太多的必要再對其是否可行進行績效審計。加拿大的績效審計范圍中也不包括政策制定方面，審計署通常認為績效審計主要檢查政策的執(zhí)行情況，對政策制定和政府項目本身的合理性并不提出質(zhì)疑。政策本身的合理性屬于議會檢查和討論的范圍。

三、高校助學貸款政策績效審計的方法

（一）高校助學貸款政策績效審計的審查方法

目前，加拿大績效審計主要運用的是直接審計結果和審計內(nèi)部控制制度兩種方法。澳大利亞在堅持績效審計重要性原則的基礎上，主要運用了分析性復核、抽樣技術等數(shù)學方法、審計調(diào)查法和項目分解法。瑞典在績效審計工作中主要運用了訪談、舉辦研討會、利用專家、觀察、文件審閱、案例研究、問卷調(diào)查和數(shù)據(jù)資料整理與預測等。

我國學者竹德操等人在《經(jīng)濟效益審計》一書中提到，經(jīng)濟效益審計方法體系包括三大部分：一是經(jīng)濟效益審計的基礎，二是經(jīng)濟效益審計的一般方法，三是經(jīng)濟效益審計的技術方法。其中，技術方法概括起來主要有傳統(tǒng)的審計方法、經(jīng)濟活動分析法、圖表審計法、數(shù)學分析法、現(xiàn)代管理法等。

從國內(nèi)外研究中，我們發(fā)現(xiàn)審查方法很多，根據(jù)不同的政策情況和政策效果可以采用一種方法或?qū)追N方法綜合，選擇的標準是：適合的就是最好的。對于高校助學貸款政策績效審計，筆者認為主要有四種方法：證據(jù)分析法、特爾斐法和隨機抽樣法相結合、問卷調(diào)查法以及文獻研究法。

證據(jù)分析法分為定量分析法和定性分析法，定量分析法主要是對已獲得數(shù)據(jù)，通過數(shù)學公式或模型進行加工處理的過程。在高校助學貸款政策績效審計中，要獲得審批金額和審批人數(shù)之間的關系，就可以通過定量分析中的一元線性回歸來分析。定性分析法，是借助已獲得證據(jù)，通過主觀判讀，找出各組成部分之間的內(nèi)在聯(lián)系。

由于高校助學貸款政策涉及面比較廣，若對每一所高校都進行政策績效審計工作量將會非常龐大，因此，需要采用隨機抽樣選擇部分高校。爾后，在所選擇的高校中運用特爾斐（Delphi）法收集和征詢專家意見和建議。最后，將專家的意見和建議進行統(tǒng)計分析。這就是將特爾斐法和隨機抽樣法相結合。

問卷調(diào)查法在高校助學貸款政策績效審計中主要運用于對困難學生的調(diào)查。困難學生是助學貸款政策的直接受益主體，因此，他們的心聲最能真實地說明政策的優(yōu)勢和劣勢。在問卷調(diào)查法中首先需要對問卷做科學的設計；其次，選擇代表性地區(qū)如西北部、東北部、西南部、東南部和中部的高校；再次，對收回的調(diào)查表做篩選，選出其中的有效表；最后，根據(jù)調(diào)查表中各項內(nèi)容做統(tǒng)計分析。

文獻是我們借助前人的研究成果，發(fā)現(xiàn)其中的創(chuàng)新點和存在的不足，來開拓自己思路的一種方法。文獻有歷史文獻、統(tǒng)計資料、網(wǎng)絡文獻等。在高校助學貸款政策績效審計中，需要通過大量的數(shù)據(jù)來支撐自己的觀點，《中國統(tǒng)計年鑒》就是很好的選擇。

（二）高校助學貸款政策績效審計的評價方法

《中國政府績效評估研究》認為，應該用公眾是否滿意來評價政府工作的績效。評估政府，不是看它投入多少資源、做了多少工作，而是要考核它所做的工作在多大程度上滿足了社會、企業(yè)和公眾的需求。

高校助學貸款政策的口號是“不讓一個大學生因家庭經(jīng)濟困難而輟學”，類似于政府績效評估標準，對助學貸款政策績效審計應該用貧困學生的滿意度來衡量其績效?！皾M意原則”是績效評估的最終制度。根據(jù)助學貸款政策實行的環(huán)境、運行狀況和潛能，制定助學貸款政策評價一級指標：影響指標、運行指標、潛力指標。影響指標的制定是由于助學貸款政策是一項涉及經(jīng)濟的政策，經(jīng)濟發(fā)展的好壞對政策的需求力度有一定的影響。運行指標主要是檢查政策在運行過程中的經(jīng)濟性、效率性和效果性，這三性是績效審計的主要內(nèi)容，也是評估的重點部分。潛力指標，一般通過對歷史數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，預測未來的發(fā)展趨勢。因此，在一級指標的基礎上又設定了6個二級指標：經(jīng)濟指標、社會指標、經(jīng)濟性指標、效率性指標、效果性指標、高校招生狀況指標。三級指標是在二級指標的基礎上設定的?！皾M意原則”主要體現(xiàn)在運行指標中的效果性指標和潛力指標中的高校招生狀況指標。高校助學貸款政策績效評價指標如表1所示：

評價指標初步確定后，根據(jù)助學貸款政策的目標進行測驗和優(yōu)選。測驗中主要運用了單體測驗和整體測驗。單體測驗主要測驗單個指標的正確性、相關性和可行性三方面。整體測驗主要是對評價指標在審計對象整體的一致性、全面性和必要性方面的測驗。最后還需要對指標進行無量綱化處理和指標權重的確定，由于高校助學貸款政策評價指標比較少，因此在無量綱化處理時主要運用了功能系數(shù)法，在指標權重系數(shù)確定時主要運用了層次分析法。

四、高校助學貸款政策績效審計結果的報告和利用

在政策績效審計結果中，主要涉及審計報告的格式、內(nèi)容以及審計報告的使用三方面問題。

（一）高校助學貸款政策績效審計報告格式和內(nèi)容

查閱國外一些績效審計格式，我們會發(fā)現(xiàn)格式幾乎各不相同，但在內(nèi)容方面共同包括：審計目標、審計范圍、審計中發(fā)現(xiàn)的重大問題、審計建議和審計結論。

我國學者蔡春等人認為，績效審計應包括標題、目錄、被審計單位簡介、績效審計情況描述及原因分析、績效審計結果及建議、被審計單位的意見回饋、對后續(xù)審計的建議、簽章和日期。

曾壽喜、劉國常（2007）認為，國家審計報告包括六要素：誰（who）、向誰（whom）、交流什么（what）、以什么方式交流（manner）、如何交流（how）、以達到什么效果（effect）。

李保偉（2009）認為，我國政策績效審計框架應包括：標題頁、審計摘要、審計事項的背景、審計發(fā)現(xiàn)的情況、審計結論、審計建議、被審計單位的反饋意見、附件。

由于政策內(nèi)容的不同，導致政策績效審計的重點有所差異，最終報告的內(nèi)容就會不相同。因此，筆者認為，政策績效審計報告的格式應“因地制宜”，而不應該用統(tǒng)一的格式固定下來。根據(jù)高校助學貸款政策的內(nèi)容，其報告框架可以主要包括：標題、目錄、國家助學貸款政策情況介紹、被審計高校的情況介紹、審計范圍、審計情況描述，發(fā)現(xiàn)的問題及審計建議、審計結論、簽章及日期。

（二）高校助學貸款政策績效審計結果的使用

審計師對助學貸款政策審計結束后，其結果需要被相關主體給利用起來。

英國審計法院和地方審計法庭把每年開展績效審計的情況和處理意見，通過甄別篩選后編入審計法院年度工作報告，并報送總統(tǒng)和議會，向社會公眾公布，經(jīng)過新聞媒體的揭露和評論，起到輿論監(jiān)督作用。瑞典績效審計報告也是通過公開發(fā)布起到輿論監(jiān)督作用，在社會大眾的出謀劃策下對存在的問題提出改進建議。加拿大績效審計報告則由議會和媒體共同使用，議會通過績效審計報告對政府活動進行詳細監(jiān)控，媒體通過對報告報道，讓社會公眾了解政府活動的績效情況，促進政府行為的公開透明。

我國審計報告對外公布開始于1998年，直到2002年審計署才實行了審計結果公告制度，績效審計公告制度也在不少地方探索實施。對于政策績效審計結果，由于涉及國家的安全和商業(yè)秘密，因此，在公布時需要慎重考慮該公布什么、該保留什么。我國高校助學貸款政策績效審計結果應該由政府、銀行、學校、學生和媒體共同使用，政府通過對審計報告的分析，檢查助學貸款政策的執(zhí)行情況和效果如何；銀行需要檢查自己在貸款政策中是否積極響應，還需要做些什么努力；學校則需要檢查是否做好政策的紐帶作用，把銀行和困難學生很好地聯(lián)系在一起；學生是助學貸款政策的直接受益者，更需要檢查自己是否按條件申請貸款、是否及時足額還貸；媒體通過對審查結果的報道，讓社會公眾對政策的執(zhí)行進行監(jiān)督。

五、結束語

高校助學貸款自1999年到現(xiàn)在已有十幾個年頭，在這十幾年中，無論銀行、學生還是學校在各自的職責方面都出現(xiàn)了問題，因此，政府審計機構對助學貸款政策實行績效審計勢在必行。本文僅就助學貸款政策績效審計的重要意義來分析審計的內(nèi)容、方法、審計結果的報告和使用。今后還需要在助學貸款評價指標方面做進一步研究。

【主要參考文獻】

［1］ 李保偉.我國政策績效審計研究［M］.中國財政經(jīng)濟出版社，2009.

［2］ 吳秋生.政府審計職責研究［M］.中國財政經(jīng)濟出版社，2007.

［3］ 曾壽喜，劉國常.國家審計的改革與發(fā)展［M］.中國時代經(jīng)濟出版社，2007.

［4］ 中國發(fā)展研究基金會叢書.和諧社會的治理之道——領導者的講述［M］.2006.

［5］ 審計署外事司.國外效益審計簡介［M］.中國時代經(jīng)濟出版社，2003.