李華

(四川師范大學(xué)法學(xué)院，四川 成都，610068)

罷免權(quán)，作為一項(xiàng)由集體共同行使并按少數(shù)服從多數(shù)的民主原則形成約束力結(jié)果的政治權(quán)利，是選舉權(quán)的自然延伸及其實(shí)現(xiàn)的最終保障。在村民自治中，當(dāng)對(duì)村民委員會(huì)成員不稱職或不滿意時(shí)，村民不僅可以在期滿不選他，也可以在任期內(nèi)罷免他?！傲T免村委員成員是村級(jí)組織成文制度安排中最嚴(yán)厲的制裁手段；同樣，罷免權(quán)是村民對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督權(quán)的最高表現(xiàn)形式?！盵1]村民通過(guò)及時(shí)罷免其不滿意的村民委員會(huì)成員，既有利于保證村民委員會(huì)能夠真正代表村民的意志和利益，又有利于保障村民民主權(quán)利的行使，還有利于實(shí)現(xiàn)村民自治中的民主管理和民主監(jiān)督。選舉不是萬(wàn)能的，選民由于理性的局限而存在選錯(cuò)人的可能和被選人當(dāng)選后權(quán)力異化的可能，決定了罷免權(quán)對(duì)于真正實(shí)現(xiàn)民主的必然性。[2]人民群眾掌握罷免權(quán)，是人民群眾對(duì)權(quán)力監(jiān)督和行使權(quán)力的重要體現(xiàn)，最能反映人民民主的本質(zhì)。[3]

為加強(qiáng)對(duì)村民罷免權(quán)的保障、改變村民“罷免難”的現(xiàn)狀、促進(jìn)村民民主監(jiān)督，進(jìn)一步發(fā)揮村民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”功能，2010年10月28日修訂并頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(以下稱新法)第十六條對(duì)村民罷免村民委員會(huì)成員的罷免程序作了進(jìn)一步的完善。但是，新法在罷免的組織機(jī)構(gòu)、時(shí)效限制和程序設(shè)置上，仍存在嚴(yán)重的漏洞，并可能成為村民罷免權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要阻礙。因此，從新法對(duì)修改完善罷免制度的特點(diǎn)出發(fā)，理順立法上對(duì)罷免程序規(guī)范的缺失，健全和完善村民罷免制度，成為鄉(xiāng)村民主監(jiān)督制度建設(shè)的重點(diǎn)。

一、《村民委員會(huì)組織法》對(duì)罷免程序的完善

(一) 擴(kuò)大了提出罷免的主體范圍

首先，由單一的罷免提出主體改為二元的罷免提出主體。原法僅規(guī)定“本村五分之一以上的有選舉權(quán)的村民聯(lián)名”可以提出罷免村民委員會(huì)成員的要求。但在實(shí)踐中，由于受中國(guó)傳統(tǒng)“熟人”社會(huì)的影響，村民彼此熟識(shí)、礙于情面，大多數(shù)村民都不太愿意提出罷免要求。加之中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，大量農(nóng)民外出務(wù)工，留在鄉(xiāng)村中的村民本來(lái)就很少，即使有留村的村民想提出罷免請(qǐng)求，也很難達(dá)到“本村五分之一以上的有選舉權(quán)的村民”這一要求。為改變因設(shè)置罷免的門(mén)檻太高難以提出罷免請(qǐng)求的境況，新法在此基礎(chǔ)之上進(jìn)一步規(guī)定“三分之一以上的村民代表”也可以聯(lián)名對(duì)不滿意不稱職的村民委員會(huì)成員提出罷免的要求，從而擴(kuò)大了罷免提出的主體范圍，降低了村民行使罷免權(quán)的門(mén)檻，有利于保障村民及時(shí)有效地提出罷免請(qǐng)求，行使民主監(jiān)督權(quán)。

其次，擴(kuò)大“有選舉權(quán)的村民”的范圍。新法第十三條對(duì)“有選舉權(quán)的村民”進(jìn)一步明確規(guī)定：“村民委員會(huì)選舉前，應(yīng)當(dāng)對(duì)下列人員進(jìn)行登記，列入?yún)⒓舆x舉的村民名單：(一)戶籍在本村并且在本村居住的村民；(二)戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民；(三)戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民?！薄耙言趹艏诖寤蛘呔幼〈宓怯泤⒓舆x舉的村民，不得再參加其他地方村民委員會(huì)的選舉?！睆亩?，在提出罷免的主體上改變了由戶籍來(lái)定義“村民”，既有利于加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化中流動(dòng)農(nóng)民的權(quán)益保障，也有利于促進(jìn)中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)，更符合中國(guó)農(nóng)村基層治理的實(shí)際需要。

(二) 取消了村民委員會(huì)對(duì)罷免程序的主持與召集的規(guī)定

原法規(guī)定“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)召開(kāi)村民會(huì)議，投票表決罷免要求”。這一規(guī)定似乎保證了村民可以對(duì)不稱職不滿意的村民委員會(huì)成員通過(guò)罷免來(lái)進(jìn)行嚴(yán)厲的制裁與監(jiān)督。但是，在實(shí)踐中卻很難操作。讓村民委員會(huì)召開(kāi)村民會(huì)議，投票表決罷免村民委員會(huì)成員，無(wú)異于讓村民委員會(huì)自己罷免自己。這嚴(yán)重違反了“裁判員不能兼當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的基本程序法原理。而且在實(shí)踐中，不是村民委員主動(dòng)地“及時(shí)召開(kāi)村民會(huì)議，投票表決罷免要求”，而是村民委員利用各種手段阻撓甚至拒絕啟動(dòng)罷免程序，[5]導(dǎo)致罷免程序不能及時(shí)或者根本無(wú)法正常啟動(dòng)。因此，新法直接取消了“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)召開(kāi)村民會(huì)議，投票表決罷免要求”這一規(guī)定，以避免出現(xiàn)因村民委員會(huì)自己罷免自己，而不積極組織表決罷免投票，導(dǎo)致罷免難以啟動(dòng)的現(xiàn)象。

(三) 放寬了通過(guò)罷免的法定條件

原法規(guī)定“罷免村民委員會(huì)成員須有選舉權(quán)的村民過(guò)半數(shù)通過(guò)”，而對(duì)選舉村民委員會(huì)成員卻規(guī)定“選舉村民委員，有選舉權(quán)的村民的過(guò)半數(shù)投票，選舉有效；侯選人獲得參加投票的村民的過(guò)半數(shù)的選票，始得當(dāng)選”，造成在立法上村民罷免權(quán)比行使選舉權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)更高、要求更難。加之，處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)農(nóng)民的流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，外出務(wù)工的農(nóng)民不斷增多，并受留守農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民的人數(shù)和素質(zhì)限制，使得“罷免村民委員會(huì)成員須有選舉權(quán)的村民過(guò)半數(shù)通過(guò)”很難實(shí)現(xiàn)。為此新法改定為“罷免村民委員會(huì)成員，須有登記參加選舉的村民過(guò)半數(shù)投票，并須經(jīng)投票的村民過(guò)半數(shù)通過(guò)”。這與村民行使選舉權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定相同，實(shí)質(zhì)上是放寬了罷免通過(guò)的法定條件，消除立法的缺陷，使村民的罷免權(quán)更容易實(shí)現(xiàn)。

二、《村民委員會(huì)組織法》對(duì)罷免程序規(guī)定存在的主要問(wèn)題

盡管現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》在取消由村民委員會(huì)主持與召集罷免程序的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大了提出罷免的主體范圍，放寬了通過(guò)罷免的法定條件，進(jìn)一步完善了罷免立法，在一定程度上有利于改變“罷免難”的現(xiàn)狀。但是現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》對(duì)罷免向誰(shuí)提出、由誰(shuí)確認(rèn)以及罷免時(shí)效等卻未作出明確規(guī)定甚至未規(guī)定，很難有效地解決村民行使“罷免難”的現(xiàn)狀，并可能成為村民行使罷免權(quán)的嚴(yán)重障礙。

(一) 未規(guī)定罷免組織機(jī)構(gòu)

現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》為防止“裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”，取消了“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)召開(kāi)村民會(huì)議”并主持、組織進(jìn)行罷免程序的相關(guān)規(guī)定，但是卻未設(shè)置法定的罷免程序的組織機(jī)構(gòu)。從某種意義上講，這很難說(shuō)是一種進(jìn)步。罷免的召集和主持到底由誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)任，這是罷免程序不可回避的問(wèn)題。法律不能因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)不能啟動(dòng)罷免程序，就直接取消而又不建立相應(yīng)的主動(dòng)啟動(dòng)干預(yù)機(jī)制。這無(wú)疑使村民提出罷免會(huì)變得更難，因?yàn)樗麄兏硬恢老蛘l(shuí)提出罷免訴求。同時(shí)，這還將進(jìn)一步導(dǎo)致受理主體不明而嚴(yán)重阻礙罷免程序的啟動(dòng)，防礙村民罷免權(quán)的實(shí)現(xiàn)。罷免權(quán)不僅是一項(xiàng)實(shí)體性權(quán)利更是一項(xiàng)程序性權(quán)利。如果缺乏主體程序的設(shè)計(jì)，罷免權(quán)更有可能異變?yōu)橐环N宣誓性的權(quán)利而被懸空，成為美麗的裝璜。

(二) 未規(guī)定罷免時(shí)效

法律時(shí)效，是權(quán)利行使或不行使經(jīng)過(guò)一定時(shí)間便對(duì)相關(guān)當(dāng)事人產(chǎn)生一定法律后果的制度。規(guī)定罷免時(shí)效，既有利于規(guī)范和引導(dǎo)村民及時(shí)有效地行使罷免權(quán)，維護(hù)自己的合法權(quán)益，也有利于督促相關(guān)受理罷免請(qǐng)求的主體及時(shí)恰當(dāng)?shù)貑?dòng)罷免程序、組織罷免會(huì)議，保障村民罷免權(quán)的實(shí)現(xiàn)。什么時(shí)間內(nèi)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)該受理、什么時(shí)間內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該受理、什么時(shí)間可以提出訴訟、什么時(shí)間內(nèi)可以自行召集與主持等，這些都是罷免程序不可回避的急待解決的問(wèn)題。然而新法卻未對(duì)此作任何規(guī)定，這極易導(dǎo)致兩種情況發(fā)生：其一，少數(shù)人為謀求不正當(dāng)利益，在村民委員會(huì)成員選舉后或罷免失敗后不久就又提出罷免，影響村民委員會(huì)正當(dāng)工作，影響農(nóng)民的生產(chǎn)生活，進(jìn)而影響農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。[6]其二，為應(yīng)當(dāng)受理罷免請(qǐng)求的主體濫用受理權(quán)留下了制度的空間，進(jìn)而阻礙村民行使罷免權(quán)。因此，對(duì)罷免時(shí)效進(jìn)行合理規(guī)定，既能規(guī)范和引導(dǎo)村民正當(dāng)?shù)匦惺沽T免權(quán)，又能督促罷免請(qǐng)求的受理主體及時(shí)有效地受理罷免請(qǐng)求，啟動(dòng)罷免程序，從而真正保障村民罷免權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

(三) 未完善罷免程序

罷免程序是選舉的特殊程序。不規(guī)范罷免程序、不嚴(yán)格組織罷免，既難以維護(hù)選舉的連續(xù)性，也難以保障村民罷免權(quán)的實(shí)現(xiàn)。罷免程序完善與否，是村民行使罷免權(quán)的重要保障。但是，現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》未對(duì)罷免村民委員會(huì)成員的程序作出具體明確的規(guī)定。首先，對(duì)罷免會(huì)議的表決方式未作出具體規(guī)定。其次，對(duì)罷免會(huì)議的計(jì)票方式與程序未作出具體的規(guī)定。如是記名投票還是無(wú)記名投票，是否應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)發(fā)票、當(dāng)場(chǎng)寫(xiě)票、當(dāng)場(chǎng)唱票、當(dāng)場(chǎng)記票、當(dāng)場(chǎng)公布結(jié)果等。第三，未通過(guò)的罷免請(qǐng)求能否基于同一理由再行提起罷免請(qǐng)求。第四，村民提起罷免請(qǐng)求后，能否撤回，法律未置可否。不完善的罷免程序，易導(dǎo)致罷免程序不公開(kāi)，為其他因素影響、干預(yù)、操縱罷免程序留下了嚴(yán)重的隱患，并將成為鄉(xiāng)村民主法治發(fā)展的嚴(yán)重滯障。

三、對(duì)村民自治中罷免制度的完善

從理論層面分析，民主監(jiān)督是民主選舉、民主決策、民主管理實(shí)現(xiàn)的保障。罷免權(quán)既是選舉權(quán)的延伸，也是行使民主監(jiān)督的重要表現(xiàn)形式，更是村民自治之自主性的重要表現(xiàn)。只有自主，才能使村民告別“黨政化”實(shí)現(xiàn)“自治化”；只有自主，才能使村民自治真正走向法治化。[7]從實(shí)踐層面分析，村民罷免權(quán)不能得到有效保障，一方面難以建立有效的權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制，村民自治就很難實(shí)現(xiàn)；另一方面，更易引發(fā)鄉(xiāng)村矛盾、導(dǎo)致群體事件，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。[8]因此，找到并消除影響罷免程序有序運(yùn)行的障礙，是完善罷免制度的重點(diǎn)。

(一) 規(guī)范受理罷免的法定主體

罷免作為一項(xiàng)重要的程序性活動(dòng)，必須要有程序的啟動(dòng)者、組織者、參與者。明確罷免受理主體，是啟動(dòng)罷免程序的前提?，F(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》考慮到村民委員會(huì)自己不應(yīng)該成為罷免程序的組織者這一基本的“裁判員不能兼當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的程序法理要求，直接取消村民委員會(huì)受理并啟動(dòng)罷免程序的主體資格，但卻沒(méi)規(guī)定相應(yīng)的其他受理和啟動(dòng)罷免程序的主體。這無(wú)疑會(huì)使本來(lái)罷免程序啟動(dòng)就很艱難的境況變得益加艱難。因此，規(guī)范受理并啟動(dòng)罷免程序的主體制度，建立“村鄉(xiāng)”兩級(jí)罷免受理啟動(dòng)機(jī)制，是完善罷免制度保障村民民主監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)的第一要?jiǎng)?wù)。

首先，賦予村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)受理罷免并啟動(dòng)罷免程序的主體資格。為加強(qiáng)對(duì)村民自治中村民民主監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》在進(jìn)一步明確村民委員會(huì)職責(zé)的基礎(chǔ)之上，增添了“村民監(jiān)督機(jī)構(gòu)代表村民行使對(duì)村委員及其村務(wù)管理監(jiān)督”的規(guī)定。[9]在理論上，這是分權(quán)與治權(quán)理論在村民自治制度中的啟蒙性體現(xiàn)；在實(shí)踐中，這也能有效反映在城鄉(xiāng)一體化中不斷增強(qiáng)的農(nóng)民意愿與心聲。村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)立的法定化，無(wú)疑會(huì)將村民自治制度、鄉(xiāng)村治理機(jī)制推向新的高度。但遺憾的是，法律卻只賦予村民監(jiān)督機(jī)構(gòu)“負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)等制度的落實(shí)等”有限的法定職責(zé)，從而使村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督范圍太窄、監(jiān)督力量太弱，很難有效地真正地實(shí)現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能。因此，現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》在取消村民委員會(huì)受理并啟動(dòng)罷免程序的主體資格的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予作為“向村民會(huì)議和村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)”、代表村民監(jiān)督村民委員會(huì)及其成員和村務(wù)情況的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，受理并啟動(dòng)罷免程序的主體資格，形成通過(guò)村民自治的民主監(jiān)督來(lái)合理解決村民與村民委員會(huì)的矛盾與糾紛的內(nèi)部機(jī)制。由村民監(jiān)督機(jī)構(gòu)受理并啟動(dòng)罷免程序，有利于實(shí)現(xiàn)“運(yùn)動(dòng)員不作裁判員”的基本的程序公正原理，有利于村民通過(guò)自己的力量解決自己的問(wèn)題進(jìn)而發(fā)揮村民民主監(jiān)督的民主與自治功能，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)村民委員會(huì)的監(jiān)督進(jìn)而實(shí)現(xiàn)村民民主監(jiān)督功能，并最終有利于推動(dòng)鄉(xiāng)村民主治理機(jī)制完善，實(shí)現(xiàn)村民自治。

其次，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受理罷免并啟動(dòng)罷免程序的主體資格。罷免村民委員會(huì)成員，本是屬于村民自治的范圍，原本不應(yīng)受到外界的干預(yù)與影響。但是，罷免權(quán)作為一項(xiàng)重要的民主權(quán)利，應(yīng)當(dāng)?shù)玫接行У膶?shí)體保障和程序救濟(jì)?，F(xiàn)代憲政體制下，有效控制公共權(quán)力、切實(shí)保障公民權(quán)利，是憲政的核心內(nèi)容。政府在收縮行政權(quán)力、減小其對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)干預(yù)的同時(shí)，也有義務(wù)保障公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。[10]《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，應(yīng)當(dāng)對(duì)村民委員會(huì)不依照法律、法規(guī)規(guī)定履行法定義務(wù)的行為責(zé)令改正。因此從立法精神可以判斷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治享有法定的行政監(jiān)督職責(zé)。當(dāng)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)不組織或怠于組織主持罷免程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為法定的行政監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)應(yīng)村民的要求受理、啟動(dòng)并組織罷免程序，從而形成村民自治與政府管理的有機(jī)結(jié)合。

最后，理順村民的罷免權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督權(quán)間的關(guān)系。在賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受理、啟動(dòng)并組織罷免程序的主體資格的同時(shí)，必須要注意防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)罷免程序干預(yù)和影響村民自治權(quán)的行使。從程序上看，罷免權(quán)是選舉權(quán)的延伸，從功能上，罷免權(quán)是選舉權(quán)實(shí)現(xiàn)的保障，從性質(zhì)上，罷免權(quán)是村民民主監(jiān)督權(quán)的重要體現(xiàn)。因此，罷免權(quán)只能歸屬于村民自治主體——村民。村民不僅有權(quán)選舉自己信任的人擔(dān)任村民委員會(huì)成員，而且更有權(quán)罷免自己不滿意不信任不稱職的村民委員會(huì)成員。根據(jù)《村民委員組織法》第5條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不能干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！?/p>

盡管村民委員會(huì)不是一級(jí)政府，也不是政府的派出機(jī)構(gòu)，更不能成為基層政府的“一條腿”，[11]它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但是，基于國(guó)家對(duì)社會(huì)具有管理的職能與權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)也應(yīng)當(dāng)享有一定的管理職能，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與和諧，保障村民的利益。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)監(jiān)督罷免活動(dòng)，保障罷免程序健康有序地開(kāi)展和進(jìn)行。但是，罷免是村民自治事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在受理、啟動(dòng)并組織罷免程序時(shí)，不能對(duì)村民罷免請(qǐng)求進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，只能對(duì)其從形式上進(jìn)行程序?qū)彶椤Ｖ灰T免主體與罷免程序合法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就應(yīng)在合理的時(shí)限內(nèi)及時(shí)地啟動(dòng)罷免程序，而不應(yīng)考慮其理由是否實(shí)體合法與正義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能是“運(yùn)動(dòng)會(huì)的組織者”，而不能成為“運(yùn)動(dòng)會(huì)的裁判員或運(yùn)動(dòng)員”。

(二) 賦予村民自己?jiǎn)?dòng)罷免程序的權(quán)利

賦予村民依法自行啟動(dòng)罷免程序的權(quán)利，既有理論的依據(jù)，也有實(shí)踐的基礎(chǔ)。首先，罷免認(rèn)為不滿意不稱職的村民委員會(huì)成員是村民行使民主監(jiān)督的權(quán)利，同時(shí)也是村民自治的一項(xiàng)重要內(nèi)容。賦予村民在特定情況與條件下自行召集與主持罷免的權(quán)利，其主要目的就在于防止因村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不受理、啟動(dòng)和組織罷免程序而導(dǎo)致村民罷免權(quán)實(shí)現(xiàn)的落空。這是賦予村民依法自行啟動(dòng)罷免程序的理論依據(jù)。其次，浙江省溫州市鹿城區(qū)城郊鄉(xiāng)水心村村民罷免村民委員會(huì)主任等四“村官”一案，最終不是由村民委員會(huì)和鄉(xiāng)政府組織罷免會(huì)議，而是在政府及相關(guān)部門(mén)的支持下，由村民自行投票選舉“正式召集人”來(lái)成功組織罷免會(huì)議。[12]這是賦予村民依法自行啟動(dòng)罷免程序權(quán)利的實(shí)踐基礎(chǔ)。理論上的正當(dāng)性、實(shí)踐中的可行性決定著法律應(yīng)當(dāng)賦予村民依法自行啟動(dòng)罷免程序的權(quán)利。

民主法治視角下的村民自治，必須是村民自治與國(guó)家治理有機(jī)結(jié)合。因此在罷免程序的啟動(dòng)與運(yùn)行上，首先由村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)受理、啟動(dòng)和組織罷免程序，這是對(duì)村民自治權(quán)的尊重；其次，當(dāng)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)不依法受理、啟動(dòng)和組織罷免程序的情況下，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受理、啟動(dòng)和組織罷免程序的資格，這既是國(guó)家行使社會(huì)管理權(quán)力的重要體現(xiàn)，也是政府應(yīng)當(dāng)履行社會(huì)管理的重要職責(zé)；最后，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不受理、啟動(dòng)和組織罷免程序，村民可以依法自行啟動(dòng)罷免程序，這是對(duì)村民民主監(jiān)督權(quán)的保護(hù)與保障。權(quán)利的關(guān)心與維護(hù)者莫過(guò)于權(quán)利擁有者自身。因此，上述罷免程序啟動(dòng)的三重機(jī)制，能有效協(xié)調(diào)和平衡村民自治權(quán)、政府社會(huì)管理權(quán)與村民民主監(jiān)督權(quán)三者的關(guān)系。這既尊重了村民自治權(quán)，又尊重了政府的社會(huì)管理權(quán)，還有力保障了村民民主監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

(三) 規(guī)范罷免程序運(yùn)行環(huán)節(jié)的時(shí)效限制

為保障村民及時(shí)有效地行使罷免權(quán)，督促相關(guān)法定受理主體及時(shí)恰當(dāng)?shù)貑?dòng)罷免程序以履行法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范合理的罷免時(shí)效制度。其一，只要村民符合法定條件，隨時(shí)可以向村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)提出罷免請(qǐng)求，村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在接到罷免請(qǐng)求5日內(nèi)公開(kāi)罷免事務(wù)，30日內(nèi)召集主持罷免會(huì)議。其二，如果村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)拒絕或者在30日內(nèi)不召集和主持罷免會(huì)議，村民可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出罷免請(qǐng)求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)自接到村民罷免請(qǐng)求 30日內(nèi)召集和主持罷免會(huì)議。其三，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拒絕或在30日內(nèi)不召集和主持罷免會(huì)議，符合條件的村民可以拒絕或期滿后30日內(nèi)自行召集和主持罷免會(huì)議。其四，因罷免請(qǐng)求不符合法律規(guī)定相應(yīng)條件，或者罷免請(qǐng)求村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議表決不通過(guò)的，村民在1年內(nèi)不得基于相同的理由再行提出罷免請(qǐng)求。之所以規(guī)定5個(gè)工作日村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)公布罷免請(qǐng)求及理由，主要考慮與一周五天工作制相適應(yīng)。之所以規(guī)定30日，主要考慮：其一受理主體有足夠的時(shí)間通知村民；其二剛好與1個(gè)月相適應(yīng)，方便村民運(yùn)用法律；其三還能防止罷免久拖不決。

(四) 加強(qiáng)對(duì)罷免活動(dòng)的監(jiān)督，保障罷免程序運(yùn)行公開(kāi)、公平、公正

1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要積極履行法定職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)罷免活動(dòng)的行政監(jiān)督

在村民罷免程序中，無(wú)論是否由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府召集和主持罷免會(huì)議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府都應(yīng)當(dāng)積極指導(dǎo)村民如何合法行使罷免權(quán)，支持村民有效地進(jìn)行罷免，幫助村民建構(gòu)合理的村民自治機(jī)構(gòu)。這是鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府管理社會(huì)的重要職責(zé)。盡管村民可以依法享有對(duì)認(rèn)為不滿意或不稱職的村民委員會(huì)成員行使罷免的權(quán)利，但是，村民的罷免權(quán)的行使必須在合法合理的限度內(nèi)行使。不能借行使罷免權(quán)，搞宗教、家族派系斗爭(zhēng)，影響農(nóng)村和諧，破壞社會(huì)穩(wěn)定。因此，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)村民罷免進(jìn)行積極主動(dòng)的指導(dǎo)、支持和幫助，對(duì)在罷免活動(dòng)中以暴力、威脅、賄賂、偽造罷免票和虛報(bào)罷免票數(shù)等不正當(dāng)行為，要堅(jiān)決制止，對(duì)違法違紀(jì)需要給予黨紀(jì)或政紀(jì)處分的黨員干部要及時(shí)給予處理，以保證罷免程序的有序進(jìn)行。

2. 公安司法機(jī)關(guān)要積極履行管理職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)罷免活動(dòng)的法律監(jiān)督

為保障村民罷免程序公開(kāi)、公平、公正有序地進(jìn)行，充分保障村民行使民主監(jiān)督的權(quán)利，對(duì)在罷免過(guò)程以暴力、威脅、賄賂、偽造罷免票和虛報(bào)罷免票數(shù)等的不正當(dāng)行為造成村民人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成損害的，尤其是利用“法輪功”等非法組織力量來(lái)干擾罷免程序正常進(jìn)行，破壞社會(huì)安定團(tuán)結(jié)，構(gòu)成犯罪需要追究刑事責(zé)任的不法分子，公安檢察等司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法積極介入，對(duì)相關(guān)犯罪活動(dòng)進(jìn)行有效的打擊，從而給罷免程序的進(jìn)行以營(yíng)造良好安全穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境。

3. 應(yīng)建立村民的罷免權(quán)行使的司法救濟(jì)機(jī)制

無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利，司法救濟(jì)應(yīng)該成為村民罷免權(quán)實(shí)現(xiàn)的最后屏障。村民因村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)不啟動(dòng)罷免程序而請(qǐng)求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受理罷免請(qǐng)求、啟動(dòng)罷免程序時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻不受理、啟動(dòng)和組織罷免程序，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受理后卻嚴(yán)重干預(yù)罷免程序。這種情況下，村民應(yīng)該可以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不作為和亂作為的行為，向人民法院提起行政訴訟，以追究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及有關(guān)人員的責(zé)任，從而使村民的罷免權(quán)得到司法的有力保障。建立村民罷免權(quán)的司法救濟(jì)機(jī)制，既有利于促進(jìn)村民罷免權(quán)的實(shí)現(xiàn)，還有利于通過(guò)司法權(quán)力監(jiān)督行政權(quán)力，更有利于樹(shù)立司法權(quán)威，培養(yǎng)公民的法治觀念。

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