黃建

(國家稅務(wù)總局黨校，江蘇 揚(yáng)州，225007)

2005年國家《公務(wù)員法》正式頒布，明確將分類管理確定為公務(wù)員制度改革的根本原則和導(dǎo)向。作為該項(xiàng)改革的全國試點(diǎn)城市，深圳在執(zhí)法類公務(wù)員分級管理的實(shí)踐中進(jìn)行了大膽的探索，一系列“破冰之舉”直擊傳統(tǒng)人事管理體制之弊端，在行政改革的偉大進(jìn)程中再次凸顯了“敢為天下先”的特區(qū)品質(zhì)。

一、改革的特征分析

執(zhí)法類公務(wù)員的分級改革是實(shí)現(xiàn)國家公務(wù)員分類管理的核心環(huán)節(jié)和重要保障。深圳早在上世紀(jì)90年代便開始借鑒香港經(jīng)驗(yàn)對此加以探索。隨著2005年國家《公務(wù)員法》的頒布，分類管理被正式確立為我國公務(wù)員制度改革的基本原則和發(fā)展方向后，深圳市便啟動了將研究成果付諸實(shí)踐的進(jìn)程。作為全國公務(wù)員改革的唯一試點(diǎn)城市，2010年1月深圳市委常委會原則通過了《深圳市行政機(jī)關(guān)公務(wù)員分類管理改革實(shí)施方案》，對長期以來公務(wù)員“大一統(tǒng)”的管理模式進(jìn)行了大刀闊斧的改革，將原先的公務(wù)員隊(duì)伍劃分為綜合管理、行政執(zhí)法和專業(yè)技術(shù)等三大職類，并在后兩類職位中建立起與行政職務(wù)、級別相脫鉤的獨(dú)立職級序列。在隨后頒布實(shí)施的《行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法類公務(wù)員管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)中，又專門規(guī)定了行政執(zhí)法類公務(wù)員在招聘、培訓(xùn)、交流、晉升和薪酬待遇等方面的一系列改革措施，從而為國家公務(wù)員分類改革的推進(jìn)和實(shí)施邁出了實(shí)質(zhì)性的步伐。①

根據(jù)《辦法》規(guī)定，所謂行政執(zhí)法類公務(wù)員系指在行政機(jī)關(guān)所屬執(zhí)法單位中主要履行監(jiān)管、處罰、稽查等執(zhí)法職責(zé)的公務(wù)員。依此標(biāo)準(zhǔn)深圳將市直10個(gè)部門和各區(qū)有關(guān)的執(zhí)法單位劃定為改革單位，涉及行政執(zhí)法類的公務(wù)員人數(shù)約為6 300人。另外，公安系統(tǒng)公務(wù)員近20 000人已進(jìn)行了專業(yè)化改革，監(jiān)獄勞教警察約1 000人也將按公安模式進(jìn)行專業(yè)化改革，這些公務(wù)員中約85%為警員，也屬于行政執(zhí)法類。②因此，改革實(shí)際共包含行政執(zhí)法類公務(wù)員人24 000余人，約占深圳市行政機(jī)關(guān)公務(wù)員總數(shù)(35 000人)的69%。分類管理后，行政執(zhí)法類公務(wù)員統(tǒng)稱為執(zhí)法員，并明確為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，依次從高至低設(shè)置七個(gè)職級(即一級至七級執(zhí)法員)，各職級間不存在上下級隸屬關(guān)系。其中在管理上，一、二級執(zhí)法員實(shí)行任職條件和職數(shù)管理，三級執(zhí)法員以下則實(shí)行任職條件管理。執(zhí)法員職級晉升以個(gè)人年功積累和工作業(yè)績?yōu)楹饬繕?biāo)準(zhǔn)，同時(shí)職級設(shè)置不受機(jī)構(gòu)規(guī)格之限制，保證市、區(qū)、街道和基層所、站的各類執(zhí)法員享有均等的職業(yè)發(fā)展機(jī)會。同時(shí)，在薪酬待遇上，行政執(zhí)法類公務(wù)員實(shí)行與職級掛鉤的薪級工資制度，即每一職級對應(yīng)若干薪級，每一薪級確定一個(gè)工資標(biāo)準(zhǔn)，薪級調(diào)整以年度考核結(jié)果為準(zhǔn)，做到以績定級，以級定酬。

深圳的執(zhí)法公務(wù)員改革對于革除我國傳統(tǒng)行政人事管理模式之弊端以及提升政府管理現(xiàn)代化水平具有深遠(yuǎn)的意義。首先，改革有助于淡化“官本位”的權(quán)力意識。我國現(xiàn)行的公務(wù)員管理體制之中，公務(wù)員的待遇水平與其職務(wù)和級別嚴(yán)格掛鉤，唯有“當(dāng)上官”獲得領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、擁有更高的級別，方能獲得對應(yīng)的社會地位和薪酬標(biāo)準(zhǔn)，故而“做官”便成了公務(wù)員的唯一的職業(yè)追求，實(shí)踐中“千軍萬馬擠官道”現(xiàn)象比比皆是。執(zhí)法類公務(wù)員改革制度的推行直面上述問題，旨在重塑公務(wù)員職業(yè)發(fā)展之目標(biāo)，它明確規(guī)定執(zhí)法類公務(wù)員為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，并結(jié)合其崗位特征構(gòu)建了該職類獨(dú)特的管理模式，從而為那些從事于監(jiān)管、執(zhí)行、處罰的公務(wù)員提供了科學(xué)的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃和取向，同時(shí)也修正了對公務(wù)員職業(yè)成功的傳統(tǒng)判斷標(biāo)準(zhǔn)。其次，分級改革相當(dāng)程度上消解了目前公務(wù)員發(fā)展的職業(yè)“天花板”現(xiàn)象。受制于單位級別和行政職數(shù)的限制，基層行政單位的工作人員盡管承擔(dān)著大量的管理事務(wù)但卻始終“遭遇”晉升通道狹窄、晉級空間有限的不公待遇，權(quán)責(zé)的不對稱嚴(yán)重挫傷其工作積極性。而新出臺的《辦法》將行政執(zhí)法類分成七個(gè)職級，規(guī)定職級不受機(jī)構(gòu)規(guī)格之限制，尤其是三級執(zhí)法員以下不設(shè)職數(shù)限制， 保證了最基層公務(wù)員也能不經(jīng)過崗位調(diào)遣升至高位，強(qiáng)調(diào)只要做好本職工作便有良好的發(fā)展前景，從而為其提供了穩(wěn)定的職業(yè)預(yù)期。再次，分級改革確立了重視業(yè)績的職業(yè)晉升標(biāo)準(zhǔn)?！掇k法》明確規(guī)定， 執(zhí)法類公務(wù)員的職級、薪級晉升與年功積累和工作業(yè)績掛鉤，年度考核稱職的，每年可以晉升薪級，考核優(yōu)秀的每三四年可以晉升職級，一般四十五歲左右可晉升到二級執(zhí)法員(待遇水平相當(dāng)于副調(diào)研員)，發(fā)展前景確定、路徑清晰、節(jié)奏平緩；并在此基礎(chǔ)上將工資待遇與職級有效對接，將依附在“官職”上的各種待遇進(jìn)行分離，職級晉升、待遇增長完全取決于自身的履職業(yè)績和年功積累，從而真正樹立了重能力、重業(yè)績的激勵(lì)導(dǎo)向。最后，分級改革有助于完善現(xiàn)行的公務(wù)員管理機(jī)制。我國原有的公務(wù)員管理方式，將從事綜合管理、戰(zhàn)略規(guī)劃、政策研究、監(jiān)督檢查等工作的人員與一線執(zhí)法人員混同招錄、選拔、培養(yǎng)和使用，這種“大鍋飯”管理模式必然隨著執(zhí)法類公務(wù)員改革的推廣而被打破。由于職類特點(diǎn)和履職要求的差異，執(zhí)法類公務(wù)員應(yīng)當(dāng)獲得更具針對性的進(jìn)、出、管、評等機(jī)制，在機(jī)制創(chuàng)新方面應(yīng)當(dāng)著力增強(qiáng)其依法行政、效能管理、應(yīng)急處理和勤政廉政等方面專業(yè)素質(zhì)，最終形成與綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類平行管理、特色運(yùn)行的發(fā)展新格局。

二、改革中的問題

由于為拓寬了公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的通道并弱化了千年來所形成的行政文化，深圳的執(zhí)法類公務(wù)員改革為社會各界所認(rèn)可。然而作為一項(xiàng)新的制度設(shè)計(jì)，其不可能做到盡善盡美，在實(shí)際運(yùn)行中也會與環(huán)境產(chǎn)生“摩擦”，出現(xiàn)執(zhí)行結(jié)果與制度預(yù)期不相符合的狀況，究其原因主要包括：

第一，“官本位”的思想強(qiáng)力“阻擋”。執(zhí)法類公務(wù)員改革使得深圳市近七成的公務(wù)員脫離了“官道”，將其定位為非領(lǐng)導(dǎo)崗位，并特別強(qiáng)調(diào)與級別、職務(wù)的脫鉤，將執(zhí)法類公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展目標(biāo)集中于級次的提升上。這一規(guī)定雖然有助于打破“官本位”的思想，在執(zhí)法類公務(wù)員中樹立服務(wù)的意識，但做出如此“涇渭分明”的簡單劃分，令執(zhí)法類公務(wù)員與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)完全“絕緣”，客觀上也忽視了我國的特有的行政環(huán)境和深圳的地域文化特征。受傳統(tǒng)“官本位”文化的慣性影響，相當(dāng)一部分的深圳公務(wù)員對“官”的追求依然執(zhí)著，他們始終堅(jiān)定地認(rèn)為“做官”才是職業(yè)成功的標(biāo)志，擁有官職、官位方能擁有社會認(rèn)同和地位，而所謂的幾級執(zhí)法員是無法彰顯自身價(jià)值的。甚至有些公務(wù)員還會偏激的認(rèn)為盡管以前礙于單位級別和職數(shù)的限制，“擠破頭、謀官位”確屬不易，但畢竟還尚存一線希望；而如今的執(zhí)法類分級改革卻完全“扼殺”了自己追求領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、晉升做官的最后希望?；诖?，抵制改革的情緒便自然產(chǎn)生了。同時(shí)，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，深圳公務(wù)員的整體待遇較高，因此依靠職級晉升而獲得薪酬提升的激勵(lì)機(jī)制，如果物質(zhì)刺激力度不足，即僅僅只有不同職級間的小幅差距，也在實(shí)踐中難以使執(zhí)法類公務(wù)員獲得心理平衡和客觀認(rèn)同，從而心甘情愿在此職類中發(fā)展。上述問題的產(chǎn)生主要源于價(jià)值和觀念的沖突，但卻給了我們以警示，即執(zhí)法類公務(wù)員改革將涉及利益格局的重大調(diào)整，并受制于傳統(tǒng)制度路徑依賴之影響，因此切不能將復(fù)雜問題簡單化處理，而應(yīng)充分結(jié)合社會環(huán)境和文化等特征，整體布局、系統(tǒng)思考，方能將改革方案落到實(shí)處。

第二，限制跨職交流的有失公平。執(zhí)法類公務(wù)員改革的目的在于構(gòu)建深圳市公務(wù)員分類管理的格局，進(jìn)而形成不同職類分途發(fā)展的模式，因此在制度設(shè)計(jì)上著力凸顯不同職類的區(qū)分度和獨(dú)特性，其中集中表現(xiàn)在對公務(wù)員跨職類“流動”的嚴(yán)格限制上，即確保公務(wù)員在選定的職類中“專心”發(fā)展，然而這一限制對于執(zhí)法類公務(wù)員而言卻有失公允。根據(jù)《辦法》的精神和規(guī)定，原則上不鼓勵(lì)執(zhí)法類公務(wù)員跨類流動；但如果行政執(zhí)法類公務(wù)員確需轉(zhuǎn)任深圳本市綜合管理類非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，則確定為科員，任職時(shí)間重新計(jì)算。由此可見，雖然目前對執(zhí)法類公務(wù)員跨類交流尚未完全禁止，但卻設(shè)置了嚴(yán)格的制度障礙和交流代價(jià)。試舉例說明，如果現(xiàn)一名三級執(zhí)法類公務(wù)員(按照對等標(biāo)準(zhǔn)享受正科待遇)，由于種種原因不愿在此職類中繼續(xù)發(fā)展，企圖轉(zhuǎn)身“流回”綜合管理之職類中。那么，依據(jù)現(xiàn)有的制度安排，他就必須從綜合管理類的科員重新“起步”，且任職時(shí)間重新計(jì)算，先前與三級執(zhí)法員相對應(yīng)的年功和待遇則統(tǒng)統(tǒng)“歸零”。對于該公務(wù)員而言必將意味著重大的職級和利益損失。事實(shí)上，現(xiàn)行制度中所采用的不同職類僅“底部打通”的交流做法和“級不隨人走”的管理模式，用“一刀切”的簡單方式便打碎和否決了執(zhí)法類公務(wù)員的交流愿望和多年的奮斗業(yè)績，其在實(shí)踐中遭致強(qiáng)烈反對也是事出有因。

第三，制度建構(gòu)未成體系。執(zhí)法類公務(wù)員改革具有涉及人員多、波及范圍廣、調(diào)整利益關(guān)系復(fù)雜等特點(diǎn)，因此制度的細(xì)化和配套對于改革的順利推進(jìn)作用關(guān)鍵。作為改革的“試驗(yàn)田”，深圳在一年多實(shí)際推行也集中暴露了一些制度和機(jī)制的缺陷。如在職級、晉升方面，《辦法》確定了“年資+業(yè)績”的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即不同級次晉升需要滿足相應(yīng)的工作年限條件，還必須同時(shí)達(dá)到相關(guān)的考核要求。同時(shí)，為了鼓勵(lì)優(yōu)秀公務(wù)員脫穎而出，《辦法》還賦予了任職期間獲得“優(yōu)秀”考評等次的人員優(yōu)先晉級的資格，即將任現(xiàn)職級期間獲得1次考核“優(yōu)秀”者與超過基本任職年限滿3年且連續(xù)獲得“稱職”等次，且執(zhí)法業(yè)務(wù)水平測試合格者列入同等的晉升的“平面”上。這一規(guī)定其激勵(lì)初衷自是無可厚非，但由于對“優(yōu)秀”等次的獲得者給予了過度的傾斜，令其擁有明顯的競爭優(yōu)勢，因此也會產(chǎn)生一系列“連鎖”反應(yīng)。比如，機(jī)關(guān)中對于“優(yōu)秀”名額的爭奪必將激烈，而在目前評優(yōu)指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)缺失的條件下，便有很可能導(dǎo)致機(jī)關(guān)內(nèi)部潛規(guī)則的產(chǎn)生，最終帶來惡性競爭的嚴(yán)重后果。同時(shí)，在此過程中，那些多數(shù)按照正常年功晉升的人員由于限于年限和考核條件的制約，也只能無奈地面對“一旦滯后則永遠(yuǎn)滯后”的窘境，進(jìn)而必將挫傷其工作積極性和進(jìn)取心。此外，除了年功和考核的環(huán)節(jié)外，《辦法》中還特別規(guī)定了“執(zhí)法水平測試”這一考試環(huán)節(jié)，但對于考試的內(nèi)容、要求、組織、程序等都缺乏相關(guān)的規(guī)定予以細(xì)化，因此在實(shí)踐中只能是“名存實(shí)亡”，“升考”無法匹配。又如，相關(guān)社會綜合改革的不配套也是目前的難題。執(zhí)法類公務(wù)員分類改革是一項(xiàng)“系統(tǒng)工程”，需要方方面面的社會改革相跟進(jìn)。但現(xiàn)實(shí)的情況是，改革往往處于“孤軍奮戰(zhàn)”的境地。按照規(guī)定，執(zhí)法類公務(wù)員將被劃分為七級，其中一、二級對等享受綜合管理類的調(diào)研員和助理調(diào)研員之待遇，這將必然增加先前深圳市享受(副)處級待遇的人數(shù)，如何落實(shí)增加人員各項(xiàng)工資和福利待遇，至今缺乏相應(yīng)的政策安排。同時(shí)，處級干部還將享受三級保健醫(yī)療的待遇，這些資源的該如何供給，也找不到相關(guān)的制度規(guī)定。上述綜合改革如不能同步推進(jìn)，執(zhí)法類公務(wù)員的改革必將受到強(qiáng)大的阻滯。最后，執(zhí)法類公務(wù)員的職級改革還缺少一個(gè)完善的社會銜接體系，現(xiàn)有政策和制度中對于公務(wù)員離開執(zhí)法崗位“流入”社會的職級對待、待遇套改等問題都無具體規(guī)定，這便意味著公務(wù)員脫離公職崗位便將面臨著以往的職級和業(yè)績不為社會認(rèn)可的風(fēng)險(xiǎn)，因此必會在相當(dāng)程度上“封堵”公務(wù)員職業(yè)再選擇的道路。

第四，制度設(shè)計(jì)不盡周全。在改革中相關(guān)制度在設(shè)計(jì)上還尚存缺陷。比如，《辦法》對高層執(zhí)法員職數(shù)的過度限制，又從另一角度設(shè)置了職業(yè)發(fā)展的“天花板”。執(zhí)法類改革中，三級執(zhí)法員以下實(shí)行任職條件管理，不設(shè)職數(shù)限制；一、二級執(zhí)法員實(shí)行任職條件和職數(shù)管理，其中分別不能超過公務(wù)員編制總數(shù)的3.5%和15%。而上述對一、二級執(zhí)法員嚴(yán)格的職數(shù)限制實(shí)踐中確為大多數(shù)公務(wù)員設(shè)置了“上升”難以跨越“路障”，大多數(shù)公務(wù)員會因職數(shù)和比例原因而在三級上“停步不前”，尤其是那些按照正常年功和考評晉級的公務(wù)員更是“一眼望到了邊”，三級往往便是其職業(yè)奮斗的“終點(diǎn)”。并且根據(jù)目前的實(shí)際狀況，一部分從綜合管理類套轉(zhuǎn)而來的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員和軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部(目前情況不明)人員還可能占用一、二級一定的指標(biāo)和職數(shù)，這更是造成了執(zhí)法類公務(wù)員現(xiàn)實(shí)發(fā)展的“瓶頸”。又如，在薪酬的制度安排上，也客觀上需要調(diào)整。目前執(zhí)法類公務(wù)員實(shí)行的是職級與薪級掛鉤的工資制度，即每個(gè)職級對應(yīng)若干薪級，每一個(gè)薪級確定一個(gè)工資標(biāo)準(zhǔn)。然而，實(shí)踐中現(xiàn)有的薪級設(shè)置級數(shù)偏少，總體上少于綜合管理類的級數(shù)，這便直接制約了執(zhí)法類公務(wù)員職級工資提升的空間。并且，經(jīng)過套改后，不同薪級之間的金額差距不大，區(qū)分度不明顯，因此只能形成“小幅激勵(lì)”之效果，難以充分激發(fā)公務(wù)員晉級熱情。

第五，改革附帶的負(fù)面效應(yīng)。執(zhí)法類公務(wù)員改革的實(shí)施，必然帶來深圳市公務(wù)員總體管理模式的變革，其中也會產(chǎn)生一些問題。其一，執(zhí)法類公務(wù)員的單列管理，使得數(shù)量龐大的公務(wù)員群體脫離了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，不納入行政職務(wù)升遷的序列。而在未來的領(lǐng)導(dǎo)人員的選拔上，參與競爭的公務(wù)員數(shù)量大大減少，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)只能從綜合管理類帶“長”字中的人員中選拔，(雖然《辦法》也規(guī)定了通過競爭上崗或民主推薦方式轉(zhuǎn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的條件，但其數(shù)量畢竟是少數(shù))，這便可能會造成“少數(shù)人選少數(shù)人”的狀況，客觀上為選人、用人的暗箱操作和不正之風(fēng)的提供了條件。其二，改革向如何對綜合管理類公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的制衡提出了新問題?！掇k法》明確將行政執(zhí)法類公務(wù)員界定為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，令其不具備“官”的權(quán)力同時(shí)也不履行“官”的職責(zé)。改革后，大量的行政管理權(quán)力將更加集中于少數(shù)的綜合管理類的公務(wù)員手中。權(quán)力過于集中和壟斷，就為其濫用提供了機(jī)會，如果沒有嚴(yán)格的監(jiān)督體制，腐敗必將滋生，從而嚴(yán)重影響機(jī)關(guān)的工作效能和整體形象。

三、完善改革的對策思考

作為我國公務(wù)員分類管理改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，深圳市執(zhí)法類公務(wù)員分級管理是對我國傳統(tǒng)人事管理體制的重大變革，究其實(shí)質(zhì)是對既有利益格局的深刻調(diào)整，因此其改革過程注定艱巨、復(fù)雜。為此，在制度構(gòu)建和方案實(shí)施中應(yīng)當(dāng)始終做到通盤考慮和戰(zhàn)略規(guī)劃，在利益綜合協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上穩(wěn)妥推進(jìn)。

第一，在保證利益總體平衡的原則下研究和修正現(xiàn)有的制度。執(zhí)法類公務(wù)員分級改革關(guān)乎深圳全市近七成公務(wù)員的切身利益，作為城市管理和公共服務(wù)的“主力軍”，他們的內(nèi)心認(rèn)同和行為遵從直接決定著公務(wù)員分類改革的最終成敗，也高度關(guān)系深圳市行政效能和政府形象的提升。因此，我們在制度完善的過程中應(yīng)當(dāng)本著公正和平等的理念，結(jié)合其崗位和履職特征給予執(zhí)法類公務(wù)員更多的資源傾斜和利益照顧，最大限度確保各職類公務(wù)員雖分途發(fā)展，但總體的預(yù)期待遇、晉升水平大體相當(dāng)。本著“優(yōu)勢不獨(dú)占、劣勢不集中”的基本原則，建構(gòu)不同職類的公務(wù)員平行晉升、平等發(fā)展的格局，杜絕絕對利益差別而導(dǎo)致的心理失衡現(xiàn)象，合理引導(dǎo)行政執(zhí)法類公務(wù)員樹立正確的職業(yè)發(fā)展目標(biāo)，安心在本職類中建功立業(yè)。③具體落實(shí)到制度上，那便是要繼續(xù)深入研究執(zhí)法類公務(wù)員職數(shù)設(shè)置、薪酬標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)任交流中的現(xiàn)實(shí)問題，立足深圳的基本市情予以調(diào)整和解決。在職數(shù)設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)適度擴(kuò)大一、二級執(zhí)法人員職數(shù)，尤其是增加一級執(zhí)法員的比例，為更多的優(yōu)秀公務(wù)員的脫穎而出提供“平臺”，確保其獲得職業(yè)的成就感，激發(fā)其工作動力。在薪酬標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)在財(cái)政水平允許的條件下增加薪酬的等級，調(diào)高薪級和工資的標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)擴(kuò)大不同薪級間的級差和數(shù)額，有效提升薪酬的激勵(lì)效果。在不同職類公務(wù)員轉(zhuǎn)任的規(guī)定上，應(yīng)當(dāng)摒除行政執(zhí)法類轉(zhuǎn)任為綜合管理類公務(wù)員是改革“倒退”的錯(cuò)誤觀念。事實(shí)上，不同職類公務(wù)員的跨類流動和轉(zhuǎn)任并不會模糊各類公務(wù)員間的界限，反而會在一定程度上加強(qiáng)公務(wù)員內(nèi)部的競爭壓力，增強(qiáng)其職業(yè)憂患意識。同時(shí)，還能在一定程度上克服“少數(shù)人選少數(shù)人”的管理弊端。目前，《辦法》中對跨類流動做出了嚴(yán)格的限制，在轉(zhuǎn)任中采取“級不隨人走”的原則，過于簡單地否認(rèn)了執(zhí)法類公務(wù)員多年的職業(yè)成就和奮斗所得，而只在競爭上崗或民主推薦等方式上為其跨類交流留了“口子”，從而引發(fā)了強(qiáng)烈的不滿。為此，在未來的改革中，要充分考慮到利益關(guān)系的復(fù)雜性和特殊性，避免“一刀切”式的簡單處理，切實(shí)尊重和肯定執(zhí)法類公務(wù)員的工作業(yè)績，加大民主推薦和競爭上崗的交流力度，合理增加比例和名額，使更多擁有綜合管理能力的人員能夠通過平等選拔機(jī)制進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)層，發(fā)揮其才干。

第二，細(xì)化制度、加緊配套方案的設(shè)計(jì)。脫去“官帽”后，執(zhí)法類公務(wù)員職業(yè)發(fā)展目標(biāo)便集中于職級的晉升之上，雖然目前在《辦法》中已確定了考核和任職的基本標(biāo)準(zhǔn)和方法，但存在著原則性較強(qiáng)與實(shí)操性較差的問題。為此，完善現(xiàn)有的考核體系，強(qiáng)化對不同職級的任職資格管理已顯得十分迫切。首先，要對現(xiàn)有的考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范化分析。以深圳市改革的客觀狀況為依據(jù)，改變現(xiàn)有考核標(biāo)準(zhǔn)主觀化和模糊化的弊端，以提升執(zhí)法類公務(wù)員能力和素質(zhì)為目標(biāo)，確立科學(xué)、細(xì)化的職級評價(jià)指標(biāo)體系。由于分類改革主要以職責(zé)內(nèi)容的區(qū)別為劃分依據(jù)，因此準(zhǔn)確地描繪不同部門和崗位中執(zhí)法類公務(wù)員的職位特征(編制職位說明書)，是建立其評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的前提。對此，本著責(zé)權(quán)利相結(jié)合的原則，深圳在方案設(shè)計(jì)中應(yīng)將執(zhí)法類公務(wù)員素質(zhì)能力、知識水平和行為能力等加以全面考量，區(qū)分不同層級和崗位上的通用能力和特有能力。在通用能力的考核上實(shí)現(xiàn)知行合一，特有能力評價(jià)上做到人崗匹配，最終實(shí)現(xiàn)隱性的能力顯性化、顯性的能力標(biāo)準(zhǔn)化。在此基本思路和框架的指導(dǎo)下，各政府部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合各自組織的發(fā)展戰(zhàn)略和職能要求，對其人員崗位的任職條件、崗位目的、指揮關(guān)系、溝通關(guān)系、職責(zé)范圍、素質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)梳理和描繪，重點(diǎn)設(shè)定其部門不同類別與層級執(zhí)法類公務(wù)人員的崗責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)技能和素質(zhì)要求等，并以此形成考評標(biāo)準(zhǔn)(評價(jià)公式)，并最終搭建起職級、薪酬、待遇等構(gòu)成的人員激勵(lì)框架。同時(shí)，《辦法》還特別規(guī)定了“執(zhí)法水平測試”一環(huán)節(jié)，其目的在于形成知識+技能的綜合測試模式，實(shí)現(xiàn)職級的動態(tài)化管理。對此，應(yīng)當(dāng)加以完善和細(xì)化：其一，確定執(zhí)法考試之要求。考試的目的在于提升執(zhí)法類公務(wù)員的業(yè)務(wù)技能和管理素質(zhì)，增強(qiáng)其依法行政的能力，因此考試應(yīng)始終圍繞著“專業(yè)”和“應(yīng)用”兩大要求設(shè)計(jì)題目，將公務(wù)員職責(zé)履行中常用的法律、法規(guī)作為其主要考核范圍，在不同執(zhí)法部門中還可適當(dāng)添加一定數(shù)量的行政規(guī)章作為補(bǔ)充，以考促學(xué)、以考促用，并將其成績切實(shí)作為職級晉升的重要依據(jù)。其二，對執(zhí)法考試層級做出區(qū)分。在執(zhí)法類考核的試題設(shè)置上應(yīng)當(dāng)做出難度區(qū)分，保證職級與難度之匹配。為此，深圳市應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排，整合資源，加強(qiáng)對執(zhí)法考試的組織領(lǐng)導(dǎo)，邀請相關(guān)專家或公務(wù)員人員參與和研討，對試題題型、考核級別、題目質(zhì)量等進(jìn)行深入的研究和評估，最終建立起標(biāo)準(zhǔn)化的試題庫，持續(xù)增強(qiáng)考試的權(quán)威度。最后，加強(qiáng)對執(zhí)法類公務(wù)員職級資格認(rèn)證管理的探索。職級認(rèn)證和任職資格管理是執(zhí)法類公務(wù)員分級改革的關(guān)鍵“落地”環(huán)節(jié)，即通過對其行政能力、技術(shù)水平、執(zhí)法知識考核，科學(xué)地判斷和評估出不同崗位的執(zhí)法類公務(wù)員的職級層次和職業(yè)水平。目前，深圳尚欠缺機(jī)構(gòu)專司認(rèn)證之職，且沒有專業(yè)的測評人員與方法，這必然導(dǎo)致執(zhí)法類公務(wù)員管理的諸機(jī)制難以銜接。對此，深圳市可充分借鑒企業(yè)人力資源素質(zhì)測評和認(rèn)證方法，率先在全國建立公務(wù)員職級認(rèn)證中心，組建專業(yè)化的測評隊(duì)伍，統(tǒng)一部署、上下管控，科學(xué)測評不同層次、崗位人員的能級水平，切實(shí)提升考核、評估的權(quán)威性和認(rèn)可度。

第三，破除“官本位”意識，塑造正確的職業(yè)榮譽(yù)觀。所謂“官本位”，就是“以官為本”，一切為了做官，有了官位，什么東西都有了，“一人得道，雞犬升天”。[1](515)由于受長期封建等級和特權(quán)制度影響，官本位意識在當(dāng)代中國仍然擁有著很大的市場。以官為本、以官為尊、以官為準(zhǔn)的權(quán)力本位觀、職業(yè)成功觀仍然根深蒂固的存在于很多公務(wù)員的心中。一些公務(wù)員始終將當(dāng)官掌權(quán)、獲得各種顯性和隱性的地位和利益作為職業(yè)追求，固執(zhí)地認(rèn)為分類改革剝奪了其獲得職業(yè)成功的資格，因此對改革充滿著敵意。對此，改革應(yīng)當(dāng)充分考慮到我國歷史文化傳統(tǒng)和路徑依賴關(guān)系的復(fù)雜性，在制度設(shè)計(jì)方面應(yīng)當(dāng)做到“去行政化”，盡量避免發(fā)生“與官看齊”“相互比對”狀況，在政策安排上有意識地向執(zhí)法類公務(wù)員做些的優(yōu)惠和偏向，從而幫助其消解相應(yīng)的精神失落和心理落差。同時(shí)，更為重要的便是通過教育、引導(dǎo)，使上述人員樹立正確的權(quán)力觀、政績觀和職業(yè)榮譽(yù)感。所謂正確的權(quán)力觀便是讓公務(wù)員深刻認(rèn)識到，權(quán)力來于公眾的授予并應(yīng)受之監(jiān)督，“官”的職位只是一個(gè)為民服務(wù)的崗位，而不是為自身贏得地位和利益的載體，從而切實(shí)端正其職業(yè)動機(jī)，牢固樹立服務(wù)為民的意識。在此基礎(chǔ)上，打造公務(wù)人員科學(xué)的政績觀，即以工作和服務(wù)業(yè)績是否得到人民群眾的認(rèn)可，是否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會的良性健康發(fā)展為其職業(yè)成功的標(biāo)準(zhǔn)，完善相關(guān)績效評價(jià)和激勵(lì)體系，形成多做事、做實(shí)事、辦好事的職業(yè)發(fā)展導(dǎo)向。最后，引導(dǎo)執(zhí)法類公務(wù)員樹立健康的榮譽(yù)觀。加強(qiáng)服務(wù)型政府的建設(shè)，教育執(zhí)法類公務(wù)員在工作中服務(wù)為本、以民為先，以服務(wù)品質(zhì)作為其獎勵(lì)的根本依據(jù)，建立一種符合執(zhí)法類公務(wù)員工作業(yè)績與利益報(bào)償相匹配的機(jī)制，以績定級、以績定酬，改變以職務(wù)決定待遇的分配模式，重視多元激勵(lì)手段的綜合運(yùn)用，持續(xù)激發(fā)其職業(yè)榮譽(yù)感。

第四，系統(tǒng)思考，消除改革的負(fù)面效應(yīng)。執(zhí)法類公務(wù)員分級改革作為一項(xiàng)“系統(tǒng)工程”，客觀上需要多項(xiàng)機(jī)制和社會改革相配合。因此，在改革必須始終堅(jiān)持全面布局、戰(zhàn)略思考的原則，及時(shí)調(diào)整和充實(shí)相關(guān)制度和機(jī)制。其中包括，在執(zhí)法類公務(wù)員退出機(jī)制中，應(yīng)打破人事管理中“能進(jìn)不能出”的傳統(tǒng)弊端，切實(shí)尊重公務(wù)人員的職業(yè)選擇權(quán)，制度化規(guī)范其退出的條件、程序與方式等。要特別重視對執(zhí)法類公務(wù)員退出后的權(quán)益保障問題的研究和立法，健全社會接納和就業(yè)銜接體系，科學(xué)評估公務(wù)員在履職期間的業(yè)績和職級，并形成與社會各行業(yè)等次標(biāo)準(zhǔn)、薪酬水平的合理對接機(jī)制。深入研究執(zhí)法類公務(wù)員的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障待遇，結(jié)合現(xiàn)有的制度安排和未來改革趨勢予以完善。對于執(zhí)法類公務(wù)員改革后增加人員(特別是享受副處級及以上待遇的一二級執(zhí)法員)是否會造成財(cái)政支出的壓力過大的問題，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行統(tǒng)籌安排、科學(xué)測算，在保證各職類平衡發(fā)展的基礎(chǔ)上，“多管齊下”地加以治理。同時(shí)，靠年功積累和工作業(yè)績?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)的晉升模式雖為執(zhí)法類公務(wù)員確定了一條前途確定、路徑清晰、節(jié)奏平穩(wěn)的發(fā)展道路，但由于目前激勵(lì)約束機(jī)制設(shè)計(jì)的過于簡單以及一些具體制度未能跟進(jìn)，最終很可能造成大部分公務(wù)員在職業(yè)發(fā)展中只存在快慢差別而難有高度區(qū)分的后果，即依據(jù)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)員只要無過錯(cuò)便可平穩(wěn)升至三級執(zhí)法員，唯一的區(qū)別只是時(shí)間的早晚，這便使制度設(shè)計(jì)難逃照顧平衡的嫌疑，更為嚴(yán)重的是，長此以往還會助長“不求有功、但求無過”之思想，導(dǎo)致行政作風(fēng)的庸、懶、散。為此，改革必須在激勵(lì)和獎懲機(jī)制的安排上“大做文章”，適當(dāng)擴(kuò)大激勵(lì)的種類，獎勵(lì)不僅體現(xiàn)在待遇的提升上，還可反映在重要機(jī)會的獲取上，如在公開選拔、跨類交流中賦予品行優(yōu)良、業(yè)績突出者相應(yīng)的優(yōu)先權(quán)，增大破格提升的力度、適時(shí)引入跨級晉升的獎勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，結(jié)合目前有關(guān)的建立國家榮譽(yù)制度的探討，深圳可率先探索執(zhí)法類公務(wù)員政府榮譽(yù)稱號、表彰獎勵(lì)等制度的立法，從而實(shí)現(xiàn)對優(yōu)秀公務(wù)人員綜合激勵(lì)管理。[2]最后，對于執(zhí)法類公務(wù)員的改革所導(dǎo)致的附帶問題，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)給予關(guān)注和解決。其中最典型的莫過于權(quán)力集中的監(jiān)控問題，即分類改革后行政權(quán)力將更多的匯聚到少數(shù)綜合管理類的公務(wù)員手中，這雖非執(zhí)法類公務(wù)員本身的改革問題，但與其關(guān)系密切。為防止權(quán)力過度集中而產(chǎn)生的濫用問題，一方面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)制度的建設(shè)，完善權(quán)力制約的結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)體制內(nèi)外監(jiān)督的效力。同時(shí)，適時(shí)引入不同職類公務(wù)員相互監(jiān)督的機(jī)制，從而令權(quán)力擁有者不能腐?。涣硪环矫?，教育和懲治相結(jié)合，在教育、引導(dǎo)綜合管理類公務(wù)員樹立正確的權(quán)力觀、廉政觀的同時(shí)加強(qiáng)制度的執(zhí)行力和法律懲處的力度，在管塑并舉的基礎(chǔ)上，最終令其不愿腐敗、不敢腐敗。

注釋：

① 《深圳市行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法類公務(wù)員管理辦法(試行)》2010年2月12日印發(fā)實(shí)施，試行期5年。

② 2006年8月深圳市公安系統(tǒng)實(shí)施專業(yè)化改革試點(diǎn)，建立相對獨(dú)立的職務(wù)序列、薪酬體系和管理制度，全面實(shí)施分類管理。

③ 所謂總體待遇，也就是一輩子的待遇總和，而不是某個(gè)時(shí)點(diǎn)待遇的機(jī)械比較，并且是各職類所有公務(wù)員的平均水平，不是某幾個(gè)個(gè)體的比較。詳見《公務(wù)員分類管理改革實(shí)施方案發(fā)布 深圳近七成公務(wù)員不再爭官位》南方日報(bào)，2010?02?04報(bào)道。

[1]江澤民. 江澤民論加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)政黨建設(shè)·專題摘編[M]. 中央文獻(xiàn)出版社, 2004.

[2]錢寧峰. 論國家榮譽(yù)制度的憲政基礎(chǔ)[J]. 法律科學(xué), 2008(5):14?22.