中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員 劉翠霄

《社會保險法》中的養(yǎng)老保險規(guī)定及其實施

中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員 劉翠霄

養(yǎng)老保險制度是國家通過立法，規(guī)定進入勞動領(lǐng)域的人們通過繳納法定比例的社會保險費，籌集社會保險基金，在人們退出勞動領(lǐng)域時，從社會保險基金中為其提供養(yǎng)老金的一種收入補償制度。《中華人民共和國社會保險法》在第二章對“基本養(yǎng)老保險”做出了規(guī)定，它是在總結(jié)改革開放以來國務(wù)院制定一系列養(yǎng)老保險行政法規(guī)及其實施情況，并且根據(jù)養(yǎng)老保險固有屬性及其發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上制定的。第二章從第10條到第22條共13個條文，對養(yǎng)老保險的覆蓋范圍、統(tǒng)籌層次、養(yǎng)老保險費的繳納、獲得待遇的條件、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)等問題做出了規(guī)定。以下根據(jù)社會保險法第二章“基本養(yǎng)老保險”的規(guī)定，結(jié)合仍在實施的國務(wù)院頒布的一系列養(yǎng)老保險行政法規(guī)的規(guī)定，對涉及我國養(yǎng)老保險制度本身及其在實踐中所存在的問題作一簡要介紹。

■ 覆蓋范圍

社會保險法第二章第10條第1款規(guī)定：“職工應(yīng)當(dāng)參加基本養(yǎng)老保險，由用人單位和職工共同繳納基本養(yǎng)老保險費?！钡?款規(guī)定：“無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險，由個人繳納基本養(yǎng)老保險費?！钡?款規(guī)定：“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院規(guī)定?！贝送?，社會保險法在第22條第1款還規(guī)定“國家建立和完善城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度?！?/p>

1．企業(yè)職工是參加基本養(yǎng)老保險的法定義務(wù)人

在經(jīng)濟成分多元化，非公有企業(yè)不斷增加的情況下，如果養(yǎng)老保險覆蓋范圍較小，就會制約勞動力的自由流動和統(tǒng)一勞動力市場的形成，最終影響經(jīng)濟快速發(fā)展。為此，社會保險法規(guī)定“職工應(yīng)當(dāng)參加基本養(yǎng)老保險”，是將參加基本養(yǎng)老保險作為企業(yè)職工必須履行的法定義務(wù)。多年來的實踐證明，參加社會保險比例偏低的原因在于，許多非公有制企業(yè)擔(dān)心為職工辦理社會保險，繳納社會保險費，會增加用工成本，影響企業(yè)競爭力，減少企業(yè)利潤。為了保證用人單位能夠依法參加社會保險，社會保險法在第十一章“法律責(zé)任”的第84、85、86條中，對用人單位不辦理社會保險登記、不出具終止或者解除勞動關(guān)系證明、未按時足額繳納社會保險費的違法行為，規(guī)定了嚴(yán)厲的處罰措施。這些規(guī)定將促使用人單位為職工辦理社會保險，維護職工的養(yǎng)老保險權(quán)益及其他社會保險權(quán)益。

2．無雇工的個體工商戶等是基本養(yǎng)老保險的自愿參加人

無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險的規(guī)定表明：與企業(yè)職工不同，參加基本養(yǎng)老保險不是無雇工的個體工商戶等第10條第2款規(guī)定的人們的法定義務(wù)，他們可以參加養(yǎng)老保險，也可以不參加養(yǎng)老保險，是自愿參加養(yǎng)老保險的一個群體。

3．公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院規(guī)定

我國現(xiàn)行的公務(wù)員及事業(yè)單位工作人員的退休制度建立于20世紀(jì)50年代。國家機關(guān)、事業(yè)單位工作人員的退休制度與企業(yè)職工的退休制度規(guī)范的內(nèi)容大致相同，所不同的是企業(yè)職工退休金替代率高于國家機關(guān)、事業(yè)單位工作人員的退休金替代率。自2004年6月起，勞動和社會保障部、財政部、人事部組成專門的工作小組進行調(diào)查研究，并提出了機關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革方案。2008年2月，國務(wù)院常務(wù)會議討論了三部門制定的《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，并決定與事業(yè)單位分類改革試點配套，在山西、上海、廣東、浙江、重慶5省市進行試點。國務(wù)院在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將按照建立基本養(yǎng)老保險費用社會統(tǒng)籌機制、建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶、建立基本養(yǎng)老金調(diào)整機制、建立退休人員社會化管理服務(wù)制度的思路，對機關(guān)、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險制度作出規(guī)定。

4．城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險

社會保險法第22條第1款規(guī)定：“國家建立和完善城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度?！边@一規(guī)定與第20條有關(guān)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的規(guī)定，是社會保險法第3條規(guī)定的“廣覆蓋”原則的具體體現(xiàn)。

在我國城鎮(zhèn)，有相當(dāng)數(shù)量的沒有工作經(jīng)歷，因而不可能獲得養(yǎng)老保險待遇的老年居民，他們的生活來源主要依靠子女提供；對于沒有子女或者子女沒有贍養(yǎng)能力的老年人，靠低保維持最簡單的生活，晚年的生活狀態(tài)比較悲慘，與我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展極不適應(yīng)。為了讓沒有養(yǎng)老金收入的老年人生活得到保障，參照國際社會的普遍做法，社會保險法對城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險作出了規(guī)定。

■ 財務(wù)制度

社會保險法第11條第1款規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合?！钡?2條第1款規(guī)定：“用人單位應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養(yǎng)老保險費，記入基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金?！钡?款規(guī)定：“職工應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的本人工資的比例繳納基本養(yǎng)老保險費，記入個人賬戶。”這是我國特有的、不同于其他國家而實行的部分積累制的財務(wù)制度，也是對實施了十余年的國務(wù)院行之有效的行政法規(guī)的確認。

1995年3月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，確立了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險模式。在統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險模式下，企業(yè)繳納的養(yǎng)老保險費記入社會保險經(jīng)辦機構(gòu)管理的社會統(tǒng)籌基金賬戶，職工個人繳納的養(yǎng)老保險費記入為職工設(shè)立的個人賬戶。職工退休以后的養(yǎng)老金由社會統(tǒng)籌賬戶基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成。與此同時還發(fā)布了兩個實施方案，即《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合實施辦法之一》和《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合實施辦法之二》，供各地城市選擇。各地在實施兩個方案的過程中，由于價值取向的不同，因而確定的社會統(tǒng)籌和個人賬戶的比例也不同。第一個方案強調(diào)發(fā)揮個人賬戶的作用，即強調(diào)制度的激勵機制，以體現(xiàn)制度帶來的效率；第二個方案強調(diào)發(fā)揮社會統(tǒng)籌的作用，即強調(diào)多發(fā)揮社會保險的共濟功能，以體現(xiàn)社會公平。不同的賬戶比例，不僅成為職工在地區(qū)之間流動的障礙，不符合市場經(jīng)濟建立統(tǒng)一勞動力市場的要求，而且造成不同地區(qū)基本養(yǎng)老保險金待遇的差別，為未來建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度帶來困難。

鑒于以上問題，國務(wù)院于1997年7月16日發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，決定的核心內(nèi)容是三個“統(tǒng)一”，主要是統(tǒng)一企業(yè)和個人的繳費比例以及統(tǒng)一個人賬戶規(guī)模。2000年12月25日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》將個人賬戶的繳費率由本人工資的11%降到8%，同時擴大社會統(tǒng)籌部分，個人繳費全部記入個人賬戶，企業(yè)繳費全部記入統(tǒng)籌基金而不再劃入個人賬戶。這一改變，表明國家在社會保障上由注重效率與公平逐步傾向于注重社會公平。

■ 籌資模式

社會保險法第11條第2款規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金由用人單位和個人繳費以及政府補貼組成?！钡?3條第2款規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)支付不足時，政府給予補貼?！比缜八觯@是一種責(zé)任分擔(dān)型的養(yǎng)老保險基金籌資模式。

在確定了“社會統(tǒng)籌與個人賬戶”相結(jié)合的養(yǎng)老保險模式下，在職職工不僅要承擔(dān)為上一代職工提供養(yǎng)老金的責(zé)任，而且要為自己儲存養(yǎng)老金。在傳統(tǒng)養(yǎng)老保險模式下，國家將本應(yīng)為職工積累的養(yǎng)老保險金用于基本建設(shè)投資，構(gòu)成對養(yǎng)老保險基金的隱形債務(wù)。這就是說，在新制度實施時，在已經(jīng)離退休的職工沒有任何積累的情況下，需要為他們籌集足夠支付其養(yǎng)老金的經(jīng)費；對于尚未退休，但在新制度實施時已工作了多年的中年職工，由于在退休時難以積累足夠的養(yǎng)老基金，需要將其以往的工作年限視為繳納了養(yǎng)老保險費的年限而予以補償（社會保險法第13條規(guī)定：“國有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險前，視同繳費年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險費由政府承擔(dān)。”）。

在不能提高企業(yè)和個人繳費比例的前提下，政府也積極探索做實個人賬戶的策略，履行國家在養(yǎng)老保險中的財政責(zé)任。2000年，國務(wù)院在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，決定在遼寧進行了做實個人賬戶試點工作。試點方案規(guī)定：“社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金分別管理。社會統(tǒng)籌基金不能占用個人賬戶基金”。遼寧省按照2005年12月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，采取個人賬戶一步做實的辦法，即個人賬戶基金全部由職工個人繳費形成，對于個人賬戶中的基金缺口，由中央財政和地方財政按照75∶25的比例分別承擔(dān)。這樣做的結(jié)果，不僅明確了個人賬戶的性質(zhì)，而且明確了國家在養(yǎng)老保險歷史債務(wù)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。2006年1月，國務(wù)院將試點的范圍擴大到天津、上海、山西、山東、湖南、湖北、河南、新疆等8個省、市、自治區(qū)。在這些試點地區(qū)，按照個人繳費3%的比例起步，此后各試點地區(qū)按照各自的經(jīng)濟實力，提出提高做實個人賬戶的個人繳費比例的申請，為做實個人賬戶做出了積極的貢獻。具體措施是：統(tǒng)籌地區(qū)財政在做實個人賬戶時，隨職工個人工資的增長增加做實的數(shù)額；中央財政對于已經(jīng)做實的部分采取定額補助的辦法，對于新增做實部分，采取以當(dāng)年繳費工資總額為基數(shù)承擔(dān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的部分。在不需要中央財政提供補助的浙江、江蘇、廣東等省，自2007年起，按照當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平提出做實個人賬戶的申請，浙江的起步比例為3%，江蘇為5%。到2008年年底，全國13個省、市、自治區(qū)進行了做實個人賬戶試點，往個人賬戶充實基金1100多億元。

做實個人賬戶的過程，一方面表明以往各級政府在養(yǎng)老保險上沒有承擔(dān)起應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，另一方面也表明各級政府在明確了自己在養(yǎng)老保險上的責(zé)任后采取了積極的態(tài)度和行動。當(dāng)政府承擔(dān)了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的養(yǎng)老保險歷史債務(wù)后，在養(yǎng)老保險制度改革時設(shè)計的統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式才能持續(xù)發(fā)展下去。

■ 養(yǎng)老金的組成和計算

社會保險法第15條第1款規(guī)定：“基本養(yǎng)老金由統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。”第2款規(guī)定：“基本養(yǎng)老金根據(jù)個人累計繳費年限、繳費工資、當(dāng)?shù)芈毠て骄べY、個人賬戶金額、城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命等因素確定?！眹鴦?wù)院于1997年7月16日發(fā)布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》的核心內(nèi)容是三個“統(tǒng)一”，除了前述兩個外，第三個就是統(tǒng)一基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法。養(yǎng)老金支付額由兩部分構(gòu)成：一部分是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，月標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)芈毠ど夏甓仍缕骄べY的20%，另一部分是個人賬戶養(yǎng)老金，月標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶累計儲存額除以120。

2005年12月《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》規(guī)定，《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（1997）實施以后，參加工作、繳費年限（含視同繳費年限）累計滿15年的人員，退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金?；攫B(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。退休時的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù)，繳費每滿一年發(fā)給1%。用公式表示：基礎(chǔ)養(yǎng)老金=[（本人退休時上一年度的本市職工月平均工資）+（繳費工資之和÷應(yīng)繳保險費月份）]÷2×繳費年限×1%。可見，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的多少取決于兩個因素：一是個人工資標(biāo)準(zhǔn)的高低，二是繳費時間的長短。工資標(biāo)準(zhǔn)越高、繳費時間越長，退休金就越高；反之，工資標(biāo)準(zhǔn)越低，繳費時間越短，退休金就少。這體現(xiàn)了社會保險應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)的權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)的原則。個人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶儲存額除以計發(fā)月數(shù)，計發(fā)月數(shù)根據(jù)職工退休時城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。例如，40歲退休，計發(fā)月數(shù)為233個月；50歲退休，計發(fā)月數(shù)為195個月；60歲退休，計發(fā)月數(shù)為139個月；70歲退休，計發(fā)月數(shù)為56個月?？梢姡诵菰酵?，個人賬戶儲存額越多；反之，退休越早，個人賬戶儲存額越少。與之相應(yīng)，退休越晚，計發(fā)月數(shù)越少；反之，退休越早，計發(fā)月數(shù)越多。但是，從權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)的原則來看，由于退休晚的職工繳費時間長，盡的義務(wù)多，所以獲得的養(yǎng)老保險待遇較之退休早的職工也要高些。

社會保險法第14條規(guī)定：“個人賬戶不得提前支取，記賬利率不得低于銀行定期存款利率，免征利息稅。個人死亡的，個人賬戶可以繼承?！边@一規(guī)定不僅能夠保證個人賬戶的資金保值增值，而且明確了個人賬戶資金個人所有的性質(zhì)。

■ 領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件

社會保險法第16條第1款規(guī)定：“參加基本養(yǎng)老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費滿十五年的，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金?！钡?款規(guī)定：“參加基本養(yǎng)老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費不足十五年的，可以繳費至滿十五年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金；也可以轉(zhuǎn)入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險或者城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，按照國務(wù)院規(guī)定享受相應(yīng)的養(yǎng)老保險待遇。”這兩款的規(guī)定表明，獲得養(yǎng)老金必須具備的條件有二：一是達到法定退休年齡，二是累計繳費滿15年。

1．法定退休年齡

我國現(xiàn)行的職工退休年齡仍按照1951年《勞動保險條例》規(guī)定的男職工60歲、女職工50歲執(zhí)行。當(dāng)時的平均預(yù)期壽命不足50歲，而現(xiàn)在人口預(yù)期壽命已達到71歲。在人口老齡化的形勢下，有人認為，要解決人口老齡化所帶來的巨大養(yǎng)老壓力，提高退休年齡可以作為一項切實可行的措施加以采用，它將在一定程度上緩解公共養(yǎng)老金的支付壓力，從而增加制度的可延續(xù)性。提高退休年齡可分兩步進行，第一步從現(xiàn)在到2015年，應(yīng)打破女工人和女干部的身份限制，將女性的退休年齡統(tǒng)一為55歲；第二步從2015年開始，把男性的退休年齡逐步從60歲提高到65歲，女性的退休年齡從55歲提高到65歲。推遲退休年齡可以同時收到基金增收減支的效果。在我國，退休年齡每延長一年，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金就增收40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。此外，要嚴(yán)格控制提前退休，對于提前退休者發(fā)給減額退休金，直到達到正常退休年齡再發(fā)給全額退休金。還有人認為，人類預(yù)期壽命的延長和人力資本投資年限延長是延長退休年齡的必然要求。我國現(xiàn)行退休年齡的規(guī)定直接導(dǎo)致個人工作時間在整個生命周期中的比重大幅度下降，對養(yǎng)老保險制度的財務(wù)可持續(xù)性構(gòu)成了挑戰(zhàn)。發(fā)達國家的法定退休年齡一般在65歲以上，而且有逐漸延長的趨勢。另外，女性預(yù)期壽命比男性長，但比男性早退休10年或5年，這不僅造成性別上的不平等，而且影響到女性的養(yǎng)老金水平。人們受教育年限的延長，使得進入勞動力市場的起始年齡后延，也決定了勞動者的退休年齡應(yīng)當(dāng)延長。

2．法定繳費年限

在國際上，許多國家都將法定繳費年限規(guī)定為15年，即180個月，這是保險精算專家經(jīng)過精密計算得出的年限。也就是說，要使職工在退休以后的生活水平不至于有較大幅度的下降，至少需要繳納15年的養(yǎng)老保險費，才能使退休人員領(lǐng)取到的養(yǎng)老金保障他們最基本的養(yǎng)老需求。需要明確的是，15年是最低繳費年限，實際上多數(shù)人繳費年限遠多于15年，這是因為一方面人們從青年到壯年階段，沒有意外情況發(fā)生一般不會離開工作崗位，所以正常情況下勞動者的勞動年限不止15年；另一方面，繳納年限越多領(lǐng)取養(yǎng)老金的數(shù)額就越多，老年保障就越充分，這是養(yǎng)老保險激勵機制的體現(xiàn)。所以，人們愿意通過多工作、多繳養(yǎng)老保險費，最后多領(lǐng)養(yǎng)老金的做法，使老年生活得體面而有尊嚴(yán)。對于因為客觀原因，例如，一位男職工在養(yǎng)老保險制度實施時已經(jīng)48歲，他到60歲退休時只能繳納12年的養(yǎng)老保險費，國家為了使其獲得領(lǐng)取養(yǎng)老金的資格，規(guī)定可以再繳納3年養(yǎng)老保險費，使繳費年限達到法定的15年。

■ 其他待遇

社會保險法第17條規(guī)定：“參加基本養(yǎng)老保險的個人，因病或者非因工死亡的，其遺屬可以領(lǐng)取喪葬補助金和撫恤金；在未達到法定退休年齡時因病或者非因工致殘完全喪失勞動能力的，可以領(lǐng)取病殘津貼。所需資金從基本養(yǎng)老保險基金中支付。”可見，養(yǎng)老保險的其他待遇有喪葬補助金、撫恤金、病殘津貼三項。

由政務(wù)院1951年公布，并于1953年修正的勞動保險條例至今沒有廢止。條例對喪葬補助金、撫恤金、病殘津貼三項待遇都有規(guī)定：1．喪葬補助金。條例在第14條乙款規(guī)定：“工人與職員因病或非因工負傷死亡時，由勞動保險基金項下付給喪葬補助金，其數(shù)額為該企業(yè)全部工人與職員平均工資2個月”；2．撫恤金。條例在第14條乙款規(guī)定：“工人與職員因病或非因工負傷死亡時，按其供養(yǎng)直系親屬人數(shù)，付給供養(yǎng)直系親屬救濟費，其數(shù)額為死亡者本人工資6個月到12個月?！?；3．病殘津貼。條例在第13條對因病、非因工致殘完全喪失勞動能力的待遇規(guī)定為“飲食起居需人扶助者為本人工資的50%；飲食起居不需要人扶助者為本人工資的40%，至恢復(fù)勞動力或死亡時止”?！秳趧颖ｋU條例實施細則修正草案》第23條規(guī)定，工人、職員因病或非因工負傷死亡時、退職養(yǎng)老后死亡時或非因工殘廢完全喪失勞動力退職后死亡時，根據(jù)勞動保險條例第14條的規(guī)定，除由勞動保險基金項下付給本企業(yè)的平均工資2個月作為喪葬補助費外，并按下列規(guī)定由勞動保險基金項下一次付給供養(yǎng)直系親屬救濟費：其供養(yǎng)直系親屬1人者，為死者本人工資6個月；2人者，為死者本人工資9個月；3人或3人以上者，為死者本人工資12個月。

經(jīng)濟體制改革以后，部分地區(qū)仍在適用勞動保險條例，但由于喪葬費用、生活費用、職工工資普遍提高，所以絕大多數(shù)地區(qū)制定了適合本地情況的規(guī)范性文件。例如，山東省2005年企業(yè)職工非因工死亡享受的待遇為：喪葬費為本企業(yè)職工平均工資2個月。一次性救濟金，其供養(yǎng)直系親屬1人者，為死者本人工資6個月；2人者，為死者本人工資9個月；3人或3人以上者，為死者本人工資12個月。供養(yǎng)直系親屬生活困難補助，符合領(lǐng)取遺屬生活困難補助條件的供養(yǎng)直系親屬，每人每月補助標(biāo)準(zhǔn)按企業(yè)所在地調(diào)整為5類：180元、170元、150元、140元、130元。此外還規(guī)定，建國前參加革命工作職工遺屬的補助標(biāo)準(zhǔn)，在上述補助標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上提高20%；職工遺屬為孤寡一人者，在上述補助標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上提高10%；兼有兩項情況的，補助標(biāo)準(zhǔn)在上述補助標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上提高30%。可以看出，因病或者非因工死亡職工遺屬的待遇隨著經(jīng)濟的發(fā)展在逐步提高，待遇項目也在逐步增加，充分體現(xiàn)了黨和政府對于亡故職工遺屬的人文關(guān)懷。

■ 調(diào)節(jié)機制

社會保險法第18條規(guī)定：“國家建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制。根據(jù)職工平均工資增長、物價上漲情況，適時提高基本養(yǎng)老保險待遇水平?！边@樣的規(guī)定符合現(xiàn)代社會保險制度的普遍做法，旨在使退休人員退出勞動崗位、不再創(chuàng)造經(jīng)濟價值的情況下，通過養(yǎng)老金的增長，能夠不斷提升老年生活水平。例如，德國社會法典第6卷規(guī)定，與工資和薪金提高相應(yīng)，每年7月1日也要對養(yǎng)老金進行調(diào)整。1998年7月1日西部德國養(yǎng)老金提高了0.44%，新聯(lián)邦州提高了0.89%。國家從2005～2007年連續(xù)三年三次提高養(yǎng)老金水平，并且計劃在2008～2010年再連續(xù)三次提高養(yǎng)老金水平。這一規(guī)定使得為國家的建設(shè)和發(fā)展曾經(jīng)做出過貢獻的退休人員能夠及時分享到國家經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，也是國家實施社會公平策略的具體體現(xiàn)。

■ 養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)

社會保險法第19條規(guī)定：“個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費年限累計計算。個人達到法定退休年齡時，基本養(yǎng)老金分段計算、統(tǒng)一支付?！边@一規(guī)定為消除城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間勞動力流動的障礙鋪平了道路，為建立全國統(tǒng)一的勞動力市場做好了制度安排。

勞動者在城鄉(xiāng)之間、地域之間以及職業(yè)之間頻繁流動，是我國改革開放30年來發(fā)生的一個新現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，其中一個主要原因是沒有為以農(nóng)民工為主體的流動人口建立起社會保險制度，不能使他們轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，才使得他們游離于城鄉(xiāng)和不同地域之間。在國際范圍，幾乎所有國家的社會保險制度都是一個開放的體系，即一個人只要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的工作，在具備一定條件的情況下，就能夠參加職工社會保險，在生活風(fēng)險出現(xiàn)時享受社會保險待遇，因此這些國家的城市化進程是與工業(yè)化和現(xiàn)代化的進程同步進行的。在我國，50年前建立的城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，將城市和鄉(xiāng)村分割為兩個相互隔絕的板塊，并且對城市居民和農(nóng)村居民實行不同的、實際上對農(nóng)村居民具有歧視性的社會保險制度，導(dǎo)致我國今天在進入工業(yè)化發(fā)展中期階段的情況下，農(nóng)村人口仍然占人口總數(shù)的60%以上。

為維護廣大農(nóng)民工的養(yǎng)老保險權(quán)益，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》（國發(fā)[2006]5號）的規(guī)定，按照低費率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移和能銜接的原則，人力資源和社會保障部擬定了《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》。辦法從農(nóng)民工就業(yè)的特點出發(fā)，從以下幾個方面對農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險作出了不同于城鎮(zhèn)職工的規(guī)定：第一，凡在城鎮(zhèn)就業(yè)并與用人單位建立勞動關(guān)系的農(nóng)民工，必須參加基本養(yǎng)老保險；第二，用人單位和農(nóng)民工個人共同繳納基本養(yǎng)老保險費費率低于城鎮(zhèn)企業(yè)職工繳費比例；第三，農(nóng)民工離開就業(yè)地時，原則上不“退?！?，由當(dāng)?shù)厣鐣ｋU經(jīng)辦機構(gòu)為其開具參保繳費憑證。農(nóng)民工跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)并繼續(xù)參保的，向新就業(yè)地社保機構(gòu)出示參保繳費憑證，由兩地社保機構(gòu)負責(zé)為其辦理基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)，其養(yǎng)老保險權(quán)益累計計算；第四，農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險繳費年限累計滿15年以上（含15年），符合待遇領(lǐng)取條件后，由本人向基本養(yǎng)老保險關(guān)系所在地社會保險經(jīng)辦機構(gòu)提出領(lǐng)取申請，社保機構(gòu)按基本養(yǎng)老保險有關(guān)規(guī)定核定、發(fā)放基本養(yǎng)老金，包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金。農(nóng)民工達到待遇領(lǐng)取年齡而繳費年限累計不滿15年，參加了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的，由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)將其基本養(yǎng)老保險權(quán)益記錄和資金轉(zhuǎn)入戶籍地新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，享受相關(guān)待遇。養(yǎng)老保險關(guān)系可以在城鄉(xiāng)之間、不同地域之間轉(zhuǎn)移接續(xù)的規(guī)定，將對保障勞動者的養(yǎng)老權(quán)益、推動我國城市化進程發(fā)揮積極作用。

■ 統(tǒng)籌層次

社會保險法第22條第2款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實際情況，可以將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險合并實施?！钡?4條第3款規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌”。這些規(guī)定表明，我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險實行省級統(tǒng)籌制度，并逐步過渡到全國統(tǒng)籌。

養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌層次是指在哪一級行政管轄范圍籌集養(yǎng)老保險基金以及發(fā)放養(yǎng)老保險待遇。統(tǒng)籌層次不僅關(guān)乎社會公平，而且對于基金的共濟性和抵御風(fēng)險能力具有重要意義。例如，在1998年《國務(wù)院關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》發(fā)布之前，在湖北省內(nèi)，武漢市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險繳費率達26%，但籌集到的養(yǎng)老基金仍然不夠支付，而其他城市繳費率僅為16%，卻用不完，還有大量養(yǎng)老基金滾存積累。如果實行省級統(tǒng)籌，在一個省內(nèi)，基金的共濟功能就能夠得到有效發(fā)揮。1998年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》，明確了實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的目標(biāo)，但是由于歷史責(zé)任沒有理清，有些負擔(dān)輕的新企業(yè)不愿意參加基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，所以到2001年底，除了幾個直轄市和個別省區(qū)以外，絕大多數(shù)地區(qū)依然停留在縣市級統(tǒng)籌層次。到2008年6月，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的省市有25個。為此，國務(wù)院提出了明確目標(biāo)，即2009年底在全國范圍內(nèi)全面實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌，2012年實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。由于統(tǒng)籌層次關(guān)系到社會公平、化解養(yǎng)老保險歷史債務(wù)、勞動力異地轉(zhuǎn)移流動等問題，因而備受社會關(guān)注。

欄目主持：紀(jì) 元