褚添有

(廣西師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，廣西 桂林 541004)

泛北部灣區(qū)域公共管理的特殊性與復(fù)雜性*

褚添有

(廣西師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，廣西 桂林 541004)

泛北經(jīng)濟合作需要建構(gòu)并實施泛北區(qū)域公共管理。而泛北經(jīng)濟合作的特性又決定了泛北區(qū)域公共管理有其特殊性與復(fù)雜性，面臨著諸多難題或障礙。因此在建構(gòu)泛北區(qū)域公共管理的過程中，我們除了需要吸收和借鑒國內(nèi)外的有效經(jīng)驗外，更需要因時、因地制宜，實現(xiàn)創(chuàng)新。

泛北部灣經(jīng)濟合作;泛北區(qū)域公共管理;特殊性與復(fù)雜性;創(chuàng)新

一、泛北部灣經(jīng)濟合作呼喚區(qū)域公共管理

由于資源稟賦等方面的諸多差異，各地區(qū)之間客觀上存在著通過互利合作而實現(xiàn)利益最大化的相互需要，因而經(jīng)濟全球化與區(qū)域經(jīng)濟一體化乃成為當(dāng)今世界經(jīng)濟發(fā)展的大趨勢。一個國家或地區(qū)唯有融入這一經(jīng)濟一體化的潮流之中，才可能得到更好的發(fā)展。自我的封閉與孤立只會導(dǎo)致經(jīng)濟倒退和落后。

泛北部灣(以下簡稱“泛北”)經(jīng)濟合作是中國與東盟積極應(yīng)對經(jīng)濟全球化、區(qū)域經(jīng)濟一體化所作出的重要戰(zhàn)略選擇。首先，泛北地區(qū)具有重要的地緣經(jīng)濟地位，區(qū)域內(nèi)的南海地處太平洋西岸，位于中國大陸以南，西鄰越南，東鄰菲律賓，南臨馬來西亞、文萊，地處太平洋和印度洋之間的國際航道要沖，是扼守馬六甲海峽、巴士海峽、巴林塘海峽和巴拉巴克海峽的要道，在地緣經(jīng)濟上具有重大戰(zhàn)略地位。但具有重要地緣經(jīng)濟地位的泛北地區(qū)卻是東亞太平洋沿岸經(jīng)濟崛起帶的落后區(qū)和欠開發(fā)區(qū)，這不利于東亞整體崛起和東亞區(qū)域經(jīng)濟的安全穩(wěn)定和繁榮，因而急需加快推進泛北經(jīng)濟合作，帶動區(qū)域內(nèi)周邊國家和地區(qū)的發(fā)展，提高區(qū)域整體實力，促進泛北地區(qū)發(fā)展成為太平洋西岸一個新增長極。其次，泛北地區(qū)是中國華南經(jīng)濟圈、西南經(jīng)濟圈與東盟經(jīng)濟圈的重要結(jié)合部，有關(guān)各方發(fā)展階段不同，資源稟賦不同，但擁有巨大的資源和市場空間，且各具特色，相得益彰，互補性強，具備良好的合作基礎(chǔ)和極大的合作發(fā)展?jié)摿ΑＭ苿臃罕苯?jīng)濟合作，使之成為中國－東盟自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)框架內(nèi)的一個新的次區(qū)域合作項目，將進一步豐富和深化中國－東盟合作內(nèi)容，拓展和深化雙方戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，推進海上東盟建設(shè)，實現(xiàn)陸地合作與海上合作的結(jié)合;有利于擴大區(qū)域市場和經(jīng)濟發(fā)展的空間，創(chuàng)造新的、更多的經(jīng)濟增長點;有利于共同吸納與更合理地運用國際資本和外部資源，促進在更高水平、更深層次上的國際經(jīng)貿(mào)合作，推動?xùn)|亞整體合作的深入發(fā)展;有利于形成有效的經(jīng)濟合作平臺，促進相關(guān)國家加強溝通，消除障礙，互利共贏，有利于區(qū)域內(nèi)各國充分發(fā)揮海洋優(yōu)勢和比較優(yōu)勢，互利互補，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與分工，合力提升本地區(qū)的 整體競爭力;有利于加速推進中國－東盟自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)進程，拓寬經(jīng)貿(mào)合作的渠道，加速本區(qū)域經(jīng)濟的聯(lián)系，提高相關(guān)各國的經(jīng)濟活力和效益。因此，自2006年中國政府提出泛北經(jīng)濟合作的構(gòu)想后，便得到了泛北國家的積極響應(yīng)，越南、馬來西亞、新加坡、印尼、菲律賓、文萊等國政府都表示支持泛北經(jīng)濟合作。由此拉開了泛北經(jīng)濟合作的大幕。近幾年來，中國與上述國家之間在港口物流、旅游、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)林漁業(yè)、海洋、能源等方面的一些合作項目已經(jīng)開始實施，初步成績喜人。2008年下半年以來，在全球金融危機的影響下，泛北經(jīng)濟合作的步伐受到了一定的影響，但在泛北各方的共同努力下，泛北經(jīng)濟合作仍然取得了逆勢增長的不俗成績，這也更加凸顯出加強泛北經(jīng)濟合作的重要性。

在泛北區(qū)域經(jīng)濟合作過程中，由于存在區(qū)域內(nèi)多個主體的互動影響，必然面臨著一系列越來越外溢化和無界化的區(qū)域公共問題需要協(xié)調(diào)處理，如貿(mào)易保護主義盛行、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、區(qū)域無序競爭、區(qū)域環(huán)境惡化、跨境(區(qū))基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題、國際法律沖突、區(qū)域公共危機、問題區(qū)域、全球金融危機等等。這些區(qū)域公共問題如果不加以解決，則區(qū)域經(jīng)濟合作將會嚴重受阻。而要解決這些區(qū)域公共問題，單靠某一主體(如一國的中央政府或地方政府)運用傳統(tǒng)公共行政手段進行治理，已無法處理區(qū)域內(nèi)多種具體的利益矛盾，且協(xié)調(diào)成本過高，實效性差，難以達到目標，因而需要區(qū)域內(nèi)各個政府之間進行通力合作，建構(gòu)與實施一種跨國境的泛北部灣區(qū)域公共管理。

泛北部灣區(qū)域公共管理是指為了實現(xiàn)泛北部灣區(qū)域公共利益，區(qū)域內(nèi)多元主體基于平等的基礎(chǔ)上運用對話、協(xié)商、談判、合作等方式對區(qū)域公共事務(wù)進行共同治理的活動和過程。其內(nèi)涵主要包括:第一，泛北區(qū)域公共管理的目的或宗旨是解決泛北區(qū)域公共問題，實現(xiàn)區(qū)域公共利益。泛北部灣區(qū)域經(jīng)濟合作的實質(zhì)是區(qū)域內(nèi)的各個主體為了促進共同的經(jīng)濟發(fā)展而協(xié)調(diào)相互關(guān)系，進行多種形式的經(jīng)濟合作活動，大家一榮俱榮，一損俱損。在泛北區(qū)域經(jīng)濟合作進程中必然會產(chǎn)生大量的跨國或跨行政區(qū)劃的區(qū)域公共問題，從而嚴重影響泛北區(qū)域經(jīng)濟一體化進程。這就需要建構(gòu)一種有別于傳統(tǒng)基于行政區(qū)劃剛性約束的行政區(qū)行政的新的治理形態(tài)——泛北區(qū)域公共管理。它考慮的是區(qū)域各個主體的共同利益，而非單一主體的利益?；趨^(qū)域共同利益的考慮而協(xié)調(diào)相互關(guān)系，合作提供統(tǒng)一的區(qū)域公共服務(wù)，如統(tǒng)一區(qū)域規(guī)劃，統(tǒng)一區(qū)域政策，統(tǒng)一區(qū)域政務(wù)服務(wù)等，以消除區(qū)域公共問題。第二，泛北區(qū)域公共管理的主體是多元化的，既有代表官方的政府組織，也有非政府組織和私營部門;涵蓋了泛北區(qū)域內(nèi)的民族國家間政府協(xié)調(diào)組織、各中央政府、地方政府及其聯(lián)合體，區(qū)域性的多樣化非政府組織，私營部門，形成多元主體共同治理區(qū)域公共事務(wù)的新格局。多元主體之間是一種基于平等關(guān)系的基礎(chǔ)上而建立的合作治理網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。第三，泛北區(qū)域公共管理的治理方式或手段是采用對話、協(xié)商、談判、確立合作伙伴關(guān)系、確立集體行動的目標等方式實施對泛北區(qū)域公共事務(wù)的聯(lián)合治理。這種聯(lián)合治理的實質(zhì)是建立在市場原則、公共利益和認同之上的相互合作［1］。

泛北區(qū)域公共管理對于泛北區(qū)域經(jīng)濟合作重要性，主要表現(xiàn)在如下幾個方面:第一，制定和實施統(tǒng)一的泛北區(qū)域公共政策和規(guī)章制度，打破泛北地區(qū)存在的貿(mào)易壁壘，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的自由流動和優(yōu)化配置，促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。第二，制定和實施統(tǒng)一的泛北區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化泛北區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局，形成產(chǎn)業(yè)聚集，帶動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。第三，建立旨在縮小泛北經(jīng)濟合作成員之間發(fā)展差距的發(fā)展基金，解決泛北的“問題區(qū)域”，推動區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展。第四，提供統(tǒng)一的泛北區(qū)域公共服務(wù)，解決泛北區(qū)域公共問題，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的區(qū)域發(fā)展環(huán)境。

二、泛北部灣區(qū)域公共管理的特殊性與復(fù)雜性

與國內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟合作(如長三角、泛珠三角、環(huán)渤海等)相比，泛北經(jīng)濟合作是一種國際性區(qū)域經(jīng)濟合作，是一種跨國界的區(qū)域合作，這就使得泛北區(qū)域公共管理具有不同于我國其他地方區(qū)域公共管理的特點，也更為復(fù)雜。

首先，泛北區(qū)域公共管理具有國際性的特點。長三角、泛珠三角、環(huán)渤海等地的區(qū)域經(jīng)濟合作都是屬于我國一國范圍內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟合作，是具有地緣經(jīng)濟關(guān)系的幾個省份自發(fā)聯(lián)合倡導(dǎo)和推動的。長三角經(jīng)濟合作涉及蘇浙滬兩省一直轄市之間的合作，泛珠三角合作涉及福建、江西、廣西、海南、湖南、四川、云南、貴州、廣東9省、以及香港、澳門兩個特別行政區(qū)之間的經(jīng)濟合作(簡稱“9+2”)，環(huán)渤海經(jīng)濟圈涉及的是北京、天津、河北、山東、遼寧、山西、內(nèi)蒙古兩市五省之間的合作?；谶@些經(jīng)濟合作而產(chǎn)生的長三角、泛珠三角、環(huán)渤海等地的區(qū)域公共管理是一種跨省公共治理，仍然屬于一國國內(nèi)公共治理的范疇。而泛北經(jīng)濟合作則是中國居于國家戰(zhàn)略層面的考慮而倡導(dǎo)和推進的國際區(qū)域經(jīng)濟合作，是中國和東盟的越南、馬來西亞、新加坡、印尼、菲律賓、文萊等泛北國家之間在中國與東盟區(qū)域合作大框架下的一個次區(qū)域合作，是國家層面的經(jīng)濟合作，是國家戰(zhàn)略的合作，因而基于泛北經(jīng)濟合作而產(chǎn)生的泛北區(qū)域公共管理是一種國家間區(qū)域公共管理，體現(xiàn)出了跨國界的國際公共治理的特點。

其次，泛北區(qū)域公共管理的國際性使其更具復(fù)雜性。由于長三角、泛珠三角、環(huán)渤海等地區(qū)域公共管理屬于一國國內(nèi)治理的范疇，它只需協(xié)調(diào)處理相鄰的幾個省市政府間的關(guān)系。當(dāng)省市政府間關(guān)系協(xié)調(diào)遇到大的困難和障礙時，它還可以讓中央政府出面來協(xié)調(diào)相互關(guān)系，因此國內(nèi)區(qū)域公共管理相對顯得簡單化一些。而泛北區(qū)域公共管理不僅涉及到廣西、廣東、海南、港澳三省兩特別行政區(qū)省際政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)，涉及到廣西區(qū)內(nèi)南寧、北海、欽州、防城港等幾市市際政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)，而且還涉及到中國、越南、馬來西亞、新加坡、印尼、菲律賓、文萊等泛北國家政府之間的國際政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)，包括中國中央政府與泛北6國中央政府關(guān)系的協(xié)調(diào)、泛北6國中央政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)，以及不同國家的地方政府之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，因而泛北區(qū)域公共管理所需要協(xié)調(diào)的政府間利益關(guān)系比國內(nèi)區(qū)域公共管理更為復(fù)雜，處理起來難度更大。

再次，泛北區(qū)域公共管理內(nèi)容的特殊性與復(fù)雜性。長三角、泛珠三角、環(huán)渤海等國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟合作基本上是陸路推進，圍繞著陸地經(jīng)濟合作而展開，主要涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施一體化、市場一體化、產(chǎn)業(yè)分工、信息共享、旅游資源整合、金融合作、人才共同市場、環(huán)境治理與保護等方面。基于我國政績經(jīng)濟和行政區(qū)經(jīng)濟的背景，長三角、泛珠三角、環(huán)渤海等地在推進經(jīng)濟合作的過程中都不可避免地面臨這樣一些問題，例如，地方利益沖突導(dǎo)致無序競爭和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，導(dǎo)致地方保護主義盛行、市場被人為割裂，導(dǎo)致環(huán)境持續(xù)惡化、公地悲劇長期延續(xù)等。這些問題已嚴重地影響了國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟合作的進程，因而長三角、泛珠三角、環(huán)渤海等區(qū)域公共管理的主要任務(wù)和內(nèi)容就是要協(xié)調(diào)好地方利益關(guān)系，解決這些區(qū)域公共問題。泛北經(jīng)濟合作強調(diào)以海洋為基礎(chǔ)的合作，如遠洋貿(mào)易、港口與交通、與海運相關(guān)的私營領(lǐng)域投資、海洋漁業(yè)等資源開發(fā)與利用、旅游，以及開展海洋環(huán)境保護、海上搜救等功能性合作。據(jù)此，泛北區(qū)域公共管理的主要任務(wù)和內(nèi)容便是協(xié)調(diào)國家利益關(guān)系，解決海洋經(jīng)濟合作過程中所面臨的區(qū)域公共問題，例如，國家利益的沖突，以及由此而導(dǎo)致的港口無序競爭和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，南海主權(quán)紛爭影響海洋多方面深度合作，非關(guān)稅貿(mào)易壁壘的存在導(dǎo)致統(tǒng)一市場建設(shè)難度大，國家利益的摩擦或沖突導(dǎo)致一些區(qū)域性的交通基礎(chǔ)設(shè)施和海洋環(huán)境治理工程缺乏協(xié)調(diào)而進展緩慢，各國爭相發(fā)展臨海重工業(yè)對海洋環(huán)境的破壞將逐步加大等。這些問題由于涉及國與國的關(guān)系，因而處理起來難度和復(fù)雜性要遠遠超過國內(nèi)區(qū)域公共管理。

最后，泛北區(qū)域公共管理運行環(huán)境的特殊性和復(fù)雜性。首先，長三角、泛珠三角、環(huán)渤海等地區(qū)域公共管理仍然屬于一國國內(nèi)公共治理的范疇，在經(jīng)濟制度、政治制度、法律制度、思想觀念、語言文化等方面不存在什么差異。而泛北區(qū)域公共管理則是跨國的公共治理，中國與泛北各國在政治制度、法律制度、思想觀念、語言文化等方面存在很大的差異性。中國和越南是社會主義國家，泰國、馬來西亞和文萊是君主制國家，新加坡是議會制國家，而印度尼西亞和菲律賓則是共和制國家。各個國家民族眾多，宗教信仰不一，越南的居民信奉佛教居多，馬來西亞信奉伊斯蘭教，新加坡則為多宗教等。泛北各國語言文化也各不相同，除中國和新加坡語言文化具有相通性外。各國法律制度也不一致，有的法律規(guī)范甚至相互排斥。這種較大差異性必然會帶來合作分歧和障礙。另外，各國的經(jīng)濟發(fā)展水平也極不平衡，泛北部灣區(qū)域除了新加坡、文萊、馬來西亞和中國的廣東，以及香港、澳門經(jīng)濟比較發(fā)達、人均GDP水平較高之外，其他國家和地區(qū)均為中等偏下發(fā)展水平，經(jīng)濟實力不強。經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡和整體落后性使得泛北經(jīng)濟合作的空間難免受到抑制，給大規(guī)模、高水平的經(jīng)濟技術(shù)合作帶來障礙，也增加了政府間協(xié)調(diào)的難度。其次，中方與泛北其他國家對彼此的戰(zhàn)略取向仍存在著理解上的差距，需要彌合。東盟對中國抱有一種非常復(fù)雜的心理，既不愿錯過中國經(jīng)濟迅速發(fā)展所帶來的巨大機遇，又怕隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化程度的提高，中國進一步強大，會對其造成所謂的“威脅”。而且中國和一些東盟國家在南海主權(quán)歸屬問題上尚有爭議，各方在合作中難免存在疑慮和不信任。盡管雙方在消彌南海地區(qū)緊張形勢方面已取得較大進展，但南海問題仍未排除在雙方關(guān)系敏感問題之外。南海主權(quán)紛爭必然會影響各方在海洋方面的深度合作。泛北經(jīng)濟合作中所涉及的一些項目，如合作勘探、開發(fā)南海海域的油氣和礦產(chǎn)資源，合作開發(fā)和共同養(yǎng)護漁業(yè)資源，海上交通、旅游合作，以及海洋環(huán)保合作等，都直接涉及到南海主權(quán)和領(lǐng)土紛爭。再次，長珠三角等國內(nèi)區(qū)域公共管理主要受國內(nèi)政治經(jīng)濟環(huán)境影響，而泛北區(qū)域公共管理則受東南亞地區(qū)國際政治經(jīng)濟環(huán)境的影響。從理論上說，美蘇雙方勢力的消退使東南亞地區(qū)出現(xiàn)“權(quán)力真空”，有助于東南亞地區(qū)的和平與安全。但事實上，冷戰(zhàn)結(jié)束了往日美蘇兩國在東南亞地區(qū)權(quán)力平衡局面，從而給該地區(qū)引進了新的不穩(wěn)定因素。當(dāng)世界上多數(shù)地區(qū)熱衷于削減軍備的時候，東南亞成了少數(shù)幾個軍費開支急劇增加的地區(qū)，尤其是東盟。由于南海爭端問題、東盟各國大幅度增加軍費問題，東盟成員之間矛盾問題、金三角地區(qū)毒品問題，馬六甲戰(zhàn)略航線海盜問題、東盟各國宗教民族問題、東南亞各國經(jīng)濟發(fā)展很不平衡問題、各國政治發(fā)展尤其是民主化進程不同步問題，以及各國領(lǐng)導(dǎo)人更替的變數(shù)問題等等這些問題長期無法得到妥善解決，導(dǎo)致東南亞地區(qū)國際政治經(jīng)濟環(huán)境面臨極大挑戰(zhàn)與威脅。最后，美國等外部勢力的介入。近年來，美國、日本、印度等國重新調(diào)整對東南亞的政策，主動走近東盟，積極參與該地區(qū)經(jīng)濟合作。而東盟則秉承其一貫傳統(tǒng)在中國與其他大國勢力間采取平衡戰(zhàn)略。為此，東盟國家在與中國開展全面合作的同時也和美國、日、印等國進行合作，“這就形成了多方介入、多輪驅(qū)動、多種合作機制并存的局面，使該地區(qū)的國際關(guān)系更加復(fù)雜。這雖有利于市場競爭，但也會從另一方面干擾合作開發(fā)的順利進行，增加次區(qū)域成員國間協(xié)調(diào)合作的難度和成本”［2］;會影響中國在東南亞地區(qū)合作(包括次區(qū)域合作)中作用力的發(fā)揮和收效。

與其他國際區(qū)域公共管理(如歐盟治理、東盟治理、大湄公河次區(qū)域治理等)相比，泛北區(qū)域公共管理同樣也體現(xiàn)出自身的特殊性和復(fù)雜性。

首先，相對于成熟完備的歐盟治理，泛北區(qū)域公共管理還處于起步探索階段，尚未成型。由于歐洲經(jīng)濟一體化啟動時間早(始于20世紀50年代)，因而歐洲區(qū)域公共管理便也隨之啟動，經(jīng)過近60年的發(fā)展，已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗，形成了較為完備的治理體系或模式，是當(dāng)今世界國際區(qū)域公共管理最成功的范例，代表了國際區(qū)域公共管理的最高水平。從歷史的角度看，歐盟的區(qū)域一體化治理有著較強的歷史基礎(chǔ)，歐洲具有較為趨同的宗教信仰、文化背景和社會經(jīng)濟制度，這為歐盟的確立和發(fā)展奠定了一定的歷史基礎(chǔ)，降低了歐盟成立和運作的成本。而美蘇爭霸的冷戰(zhàn)格局更加促成了歐洲共同體意識的形成，并最終促成歐盟的確立。歐盟在其發(fā)展的歷程中，通過一系列條約的簽訂，逐步健全了區(qū)域公共管理的機制，主要包括，形成了多層次、網(wǎng)絡(luò)狀的區(qū)域協(xié)調(diào)體系，構(gòu)筑了較完備的歐洲一體化的制度框架，構(gòu)建了多樣化的區(qū)域協(xié)調(diào)模式，完善了法治、經(jīng)濟和行政等多管齊下的區(qū)域協(xié)調(diào)手段等。［3］而泛北區(qū)域公共管理則是自2006年后才開始起步，政府間協(xié)調(diào)合作機制的構(gòu)建雖然取得了一些進展，但尚未具體成型，還面臨著諸多的障礙和問題，如相對于歐洲的強烈一體化意識，泛北區(qū)域則由于經(jīng)濟發(fā)展不平衡、文化多元等因素而導(dǎo)致地區(qū)意識還比較淡薄，尚未建立統(tǒng)一的區(qū)域協(xié)調(diào)組織體系，亦未建立區(qū)域公共管理制度政策支持體系，區(qū)域協(xié)調(diào)模式單一，區(qū)域協(xié)調(diào)手段尚不完備，水平有待提高等。泛北區(qū)域公共管理起步晚是造成它與歐盟治理存在巨大差距的原因之一，更重要的原因在于兩地經(jīng)濟政治社會發(fā)展水平的巨大差異所致。從整體而言，歐洲經(jīng)濟政治社會發(fā)展程度(處于后工業(yè)社會時期)要遠遠高于泛北地區(qū)(處于向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型時期，除新加坡外)，這種經(jīng)濟政治社會發(fā)展程度的巨大差距決定了泛北地區(qū)的政府管理理念、管理方式、管理手段等要遠遠落后于歐洲地區(qū)的政府，如泛北許多國家政府依然習(xí)慣于從狹隘的民族國家角度而非站在全球化的高度來考慮問題，習(xí)慣于人治而非法治，習(xí)慣于政府單中心治理而非多中心合作治理等。泛北各國政府管理理念、管理方式等方面的落后必然會影響它們在泛北地區(qū)采取聯(lián)合行動的步伐和效率。此外，泛北地區(qū)文化背景的多元直接導(dǎo)致語境和話語的相異，制約了地區(qū)主義的構(gòu)建;由于中方與泛北其他國家對彼此的戰(zhàn)略取向仍存在著理解上的差距，致使泛北地區(qū)缺乏一個地區(qū)大國的領(lǐng)導(dǎo)和牽引作用，從而導(dǎo)致泛北部灣經(jīng)濟合作進程起步晚、進展慢。再者，歐盟治理與泛北區(qū)域治理運行環(huán)境不同。從外部環(huán)境而言，美蘇爭霸冷戰(zhàn)格局是促成歐盟確立的一個重要因素，冷戰(zhàn)結(jié)束后的美蘇仍然是影響歐盟治理的重要因素。而泛北區(qū)域治理則受東南亞地區(qū)國際政治經(jīng)濟環(huán)境和美日等外部勢力介入等因素的影響。從內(nèi)部環(huán)境而言，歐洲具有較為趨同的宗教信仰、文化背景和社會經(jīng)濟制度，易于消除分歧，達成共識，采取一致行動。而泛北區(qū)域則由于經(jīng)濟發(fā)展不平衡、文化政治多元等因素而導(dǎo)致地區(qū)意識比較淡薄，區(qū)域協(xié)調(diào)難度大。第三，歐盟治理謀求的是實現(xiàn)歐洲經(jīng)濟政治高度一體化，在極化世界中用“一個聲音”說話，不斷擴展其國際影響力，而泛北區(qū)域公共管理只謀求實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化，使之成為太平洋西岸經(jīng)濟帶的一個新的增長極。

其次，從總體上看，泛北區(qū)域公共管理與大湄公河次區(qū)域治理雖然同屬于中國與東盟合作治理大框架之下，有共同點，但也有著很大的不同。一是大湄公河次區(qū)域合作是在亞洲銀行的倡導(dǎo)和推動下不斷推進的，亞洲銀行在其中起著主導(dǎo)作用。而泛北經(jīng)濟合作是在中國政府的倡導(dǎo)和推動下得以啟動的，因此中國作為提出方應(yīng)更積極、主動地發(fā)揮主導(dǎo)作用。但由于東盟對中國還心存戒備，因而需要中國必須堅持實施、貫徹睦鄰政策，將東盟對中國的戒備降到最低，減少區(qū)域合作的障礙。二是大湄公河次區(qū)域合作是中國尤其是云南、廣西兩省區(qū)與湄公河流域國家或者說與中南半島國家的合作，除泰國外，合作對象的經(jīng)濟規(guī)模較小，經(jīng)濟社會發(fā)展總體水平比較低，合作主要從陸路推進，交通等基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，經(jīng)濟合作的水平還較低。泛北經(jīng)濟合作則是中國尤其是廣西、廣東、海南三省區(qū)與海上東盟國家的合作，合作對象的經(jīng)濟規(guī)模大多較大，發(fā)展水平較高，市場經(jīng)濟及相應(yīng)的制度建設(shè)較為健全;除越南之外，各國的貿(mào)易自由化程度已很高，合作主要沿海路推進，海上交通往來也遠較陸上交通便捷。因此，泛北區(qū)域公共管理應(yīng)站在一個新的更高的起點上，政府協(xié)調(diào)合作機制和方式應(yīng)不同于大湄公河次區(qū)域合作，應(yīng)盡快確定合作戰(zhàn)略、推進方式和機制。三是由于大湄公河次區(qū)域合作是陸上經(jīng)濟合作，而泛北經(jīng)濟合作是海上經(jīng)濟合作，由此也就決定了兩者區(qū)域公共管理具體內(nèi)容的差異性，即大湄公河次區(qū)域公共管理主要圍繞著如何促進陸地經(jīng)濟合作而展開，六個成員國在交通、水電能源、電信、環(huán)境、人力資源開發(fā)、投資、貿(mào)易、旅游、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域共實施了119個合作項目，這些項目對次區(qū)域各國經(jīng)濟社會發(fā)展起到了重要推動作用。而泛北區(qū)域公共管理主要圍繞著如何促進海洋經(jīng)濟合作而展開，如遠洋貿(mào)易合作、港口與交通合作、與海運相關(guān)的私營領(lǐng)域投資便利化、海洋漁業(yè)等資源的開發(fā)與利用、區(qū)域旅游合作，以及開展海洋環(huán)境保護、海上搜救等功能性合作等。四是，大湄公河次區(qū)域公共管理已形成了一套較為成熟的運作機制，而泛北區(qū)域公共管理則由于泛北經(jīng)濟合作啟動較晚，因而目前還停留在議程和制度建設(shè)層面，尚未成型。大湄公河次區(qū)域合作始于1992年，經(jīng)過多年的發(fā)展，基本上已經(jīng)形成了有別于其他次區(qū)域合作的特色模式，建構(gòu)了一套較為成熟的運作機制。亞洲開發(fā)銀行作為大湄公河次區(qū)域合作的倡導(dǎo)者在其中同時扮演著協(xié)調(diào)者和資金、技術(shù)支持援助者的角色，起著支柱作用。領(lǐng)導(dǎo)人會議是大湄公河次區(qū)域合作的最高會議機構(gòu)和決策機構(gòu)，每3年一屆，輪流在各國召開。部長級會議自1992年起每年召開一次，負責(zé)在政策層面確定合作的方針，它下設(shè)有高官會和9個工作組和專題論壇。高官會每年定期舉行，其職能是聯(lián)系政策和業(yè)務(wù)層面，并為部長級會議做準備。根據(jù)部門職能或領(lǐng)域設(shè)置的9個工作組和專題論壇分別負責(zé)交通、能源、電信、環(huán)境、旅游、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易、投資和人力資源開發(fā)在業(yè)務(wù)層面具體項目的設(shè)計和實施。體系化的運作機制為大湄公河次區(qū)域合作的具體開展和可持續(xù)發(fā)展提供了保障。［4］由于泛北經(jīng)濟合作啟動時間晚，因而該區(qū)域公共管理尚處于起步探索之中，沒有形成一套完整運行機制，面臨著許多的困難和障礙。

再次，與東盟治理相比，泛北區(qū)域公共管理范圍相對狹小，管理目標相對簡單，管理內(nèi)容相對簡單，管理要素相對有限，因此協(xié)調(diào)起來也相對方便。東盟最早創(chuàng)立于1967年，其治理范圍涉及從最初的東盟5國(印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國)逐步擴展到現(xiàn)在的10國(增加了文萊、越南、老撾、緬甸、柬埔寨)，而泛北區(qū)域公共管理則于2006年才啟動，涉及中國和海上東盟6國。東盟的治理目標是到2015年建立由經(jīng)濟、安全、社會－文化等三個共同體構(gòu)成的東盟共同體，不過，由于受多種因素的影響，這一目標的實現(xiàn)困難重重。而泛北區(qū)域公共管理的目標則相對單一，即致力于實現(xiàn)泛北區(qū)域經(jīng)濟一體化，打造新的增長極。當(dāng)然，泛北區(qū)域公共管理在推進過程中也面臨著許多困難與障礙。在范圍擴展的同時，東盟區(qū)域合作的內(nèi)涵也在不斷地豐富和深化，從加強區(qū)域經(jīng)濟合作逐步拓展到在政治、安全等方面也不斷加強協(xié)調(diào)與合作。而泛北區(qū)域公共管理目前僅局限于在經(jīng)濟領(lǐng)域方面進行協(xié)調(diào)合作。由于泛北區(qū)域公共管理內(nèi)容較東盟治理要簡單許多，因而其管理要素也就相對有限，更多的是涉及經(jīng)濟領(lǐng)域方面的要素。雖然泛北區(qū)域公共管理范圍相對狹小，管理目標相對簡單，管理內(nèi)容相對簡單，管理要素相對有限，但這并不意味著中國與海上東盟6國關(guān)系的協(xié)調(diào)難度要小于東盟內(nèi)部政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)，因為在東盟的眼中，中國屬于外來者，因而對強大的中國一直心存疑慮。再者，南海主權(quán)紛爭更使中國與泛北各方在合作中難免存在疑慮和不信任。最后，經(jīng)過40多年的發(fā)展，東盟已形成了一套有特色的治理機制，這主要體現(xiàn)在其制度體系中。東盟治理的制度體系主要有兩個方面，一是由其組織機構(gòu)和會議機制構(gòu)成的協(xié)商和交流體系，二是由其成員國所簽訂的一系列宣言、協(xié)定和計劃所構(gòu)成的國際文件體系。東盟的組織機構(gòu)和協(xié)商機制都表現(xiàn)出極強的國家間色彩，實際上起作用的還是各成員國，而東盟的國際協(xié)定一般約束性都不強，更多地喜歡采用表達共識而忽略分歧的行文方式。因此，東盟機制體系本身的弱制度性使它具有明顯國際合作的性質(zhì)。從這里來看，東盟治理實質(zhì)上主要基于國家間的協(xié)調(diào)和談判，只不過這些協(xié)商的努力是在東盟機制框架內(nèi)進行的罷了。［5］而泛北區(qū)域公共管理由于起步晚，目前尚未成型。

三、結(jié)語

泛北經(jīng)濟合作需要建構(gòu)與實施泛北區(qū)域公共管理。而泛北經(jīng)濟合作的特性又決定了泛北區(qū)域公共管理有其特殊性與復(fù)雜性，面臨著諸多難題或障礙。因此在建構(gòu)泛北區(qū)域公共管理的過程中，我們除了需要吸收和借鑒國內(nèi)外的有效經(jīng)驗外，更需要因時、因地制宜，實現(xiàn)創(chuàng)新。

［1］陳瑞蓮.區(qū)域公共管理導(dǎo)論［M］.北京:中國社會科學(xué)出版社，2006:21.

［2］陳瑞蓮，等.區(qū)域公共管理理論與實踐研究［M］.北京:中國社會科學(xué)出版社，2008:277.

［3］陳瑞蓮，等.區(qū)域公共管理理論與實踐研究［M］.北京:中國社會科學(xué)出版社，2008:225.

［4］楊祥章.大湄公河次區(qū)域合作與泛北部灣經(jīng)濟合作比較研究［J］.東南亞縱橫，2010，(3).

［5］李東屹.從區(qū)域治理視角看東盟在東亞區(qū)域化中的地位［J］.國際關(guān)系學(xué)院學(xué)報，2010，(4).

C93－053

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1006－5342(2011)05－0026－04

2011－04－11

廣西哲學(xué)社會科學(xué)“十一五”規(guī)劃2008年度項目“泛北部灣經(jīng)濟合作進程中政府協(xié)調(diào)合作機制研究”(08CZZ001)和廣西科技廳軟科學(xué)研究項目“北部灣經(jīng)濟區(qū)開放開發(fā)背景下的北部灣區(qū)域公共管理研究”(桂科軟0896003—25)的階段性研究成果。