劉建華

(華中師范大學 管理學院，湖北 武漢 430079)

論地方政府公共服務(wù)提供機制
——基于客戶關(guān)系管理視角*

劉建華

(華中師范大學 管理學院，湖北 武漢 430079)

地方政府作為地方公共服務(wù)提供的主體之一，對當?shù)馗黜検聵I(yè)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，那么對地方公共服務(wù)提供機制進行研究就顯得尤為重要。客戶關(guān)系管理是一種企業(yè)管理理念，本文將其引入政府部門，在于探討和發(fā)展我國的地方政府公共服務(wù)提供機制。

地方政府;公共服務(wù)提供機制;客戶關(guān)系管理

向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府的核心職能之一。目前我國地方政府公共服務(wù)提供機制還不完善，在公共服務(wù)的投入、產(chǎn)出上不盡合理，存在著投入不足與資源浪費并舉、產(chǎn)出不均衡與質(zhì)量低下共存等問題。為此，需要引入新的管理理念與方法來探尋并完善我國地方政府公共服務(wù)的提供機制。

一、地方政府公共服務(wù)提供機制相關(guān)概念解釋

理解概念是解決問題的前提。探討地方政府公共服務(wù)提供機制，不能不對其相關(guān)概念予以解釋。地方政府指管理一個國家行政區(qū)事務(wù)的政府組織總稱，通常對應(yīng)于中央政府。中國的地方政府除特別行政區(qū)以外一般分為三級即省級、縣級和鄉(xiāng)級;公共服務(wù)指政府或非盈利組織等公共部門以及部分私營組織為滿足社會公共需求，維護公共利益、依法進行公共物品的生產(chǎn)與攻擊的行為，公共服務(wù)是相對于私人服務(wù)而言的，公共服務(wù)以公共利益為最終歸宿，更多關(guān)注社會公平，需要依靠市場和非市場的雙重力量完成交易行為;機制，理解機制這個概念，要把握兩點:一是事物各部分的存在是機制存在的前提，因為事物有各部分的存在，就有一個如何協(xié)調(diào)各部分之間的關(guān)系問題。二是協(xié)調(diào)各部分之間的關(guān)系一定是一種具體的運行方式。機制是以一定的運作方式把事物的各個部分聯(lián)系起來，使它們協(xié)調(diào)運行而發(fā)揮作用的。

就地方政府公共服務(wù)提供機制來說，要清楚事物各部分的存在，一是省級、縣級、鄉(xiāng)級政府;二是公共服務(wù)作為政府核心職能之一，該如何投入，產(chǎn)出如何?三是如何協(xié)調(diào)地方政府與公共服務(wù)的投入產(chǎn)出之間的關(guān)系，具體表現(xiàn)就是其運作方式。

傳統(tǒng)的觀點認為，公共服務(wù)在消費上的非排它性和非競爭性使得它區(qū)別于一般的私人產(chǎn)品而必須由政府來提供，公民免費享用。但是隨著社會的日益復雜，公共事務(wù)的大幅增加，在公共服務(wù)的提供機制上，政府已經(jīng)無法憑單一的主導力量提供服務(wù)，而是開始整合社會力量，注重與企業(yè)，志愿者組織建立水平式的伙伴關(guān)系，共同構(gòu)建全方位、多層次的公共服務(wù)提供體系［1］。結(jié)合公共服務(wù)提供的歷史性發(fā)展邏輯，可以將公共服務(wù)提供機制歸納為政府代理機制、市場化機制、自愿機制和混合型機制。就現(xiàn)實來說，公共服務(wù)活動往往是政府代理、市場化和自愿三種機制的混合體?；旌闲蜋C制是政府部門之間、政府與非政府部門或市場主體合作提供公共服務(wù)的一種關(guān)系。多元共同治理、合作提供，目標協(xié)商是其主要特征。［2］

二、地方政府公共服務(wù)提供存在的問題

(一)投入不足與資源浪費并舉

地方政府公共服務(wù)投入的總量不高，占財政支出的比重較小。從我國財政的支出結(jié)構(gòu)來看，經(jīng)濟建設(shè)支出一直是我國財政支出的主體，盡管近年來公共服務(wù)類支出所占比例有所提高，但是公共服務(wù)型財政還沒有實現(xiàn)，當前公共服務(wù)投入明顯不足。此外，政府在教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其他社會服務(wù)的提供并不到位，直接導致日益擴大的公共服務(wù)需求與嚴重不足的公共服務(wù)投入形成矛盾。同時，一些地方現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施不能物盡其用，利用率低，資源浪費現(xiàn)象嚴重。

(二)產(chǎn)出不均衡與質(zhì)量低下共存

城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間在收入分配、公共衛(wèi)生、社會保險等基本公共服務(wù)方面存在巨大差距。由于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展部平衡，東中西部地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展、社會服務(wù)和公共管理等方面存在著較大差距。在目前地方政府公共服務(wù)提供機制中，政府一般是處于一種壟斷地位，政府負責一切公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)與提供，由于缺乏激勵約束機制、也缺乏競爭，造成地方政府公共服務(wù)意識不強，公共服務(wù)質(zhì)量低下。

三、客戶關(guān)系管理與公共服務(wù)提供的相適性分析

客戶關(guān)系管理作為一種管理理念，起源于西方的市場營銷理論。其基本內(nèi)涵有如下共識:(1)客戶關(guān)系管理的核心理念是以“客戶為中心”。將企業(yè)的客戶作為企業(yè)最重要的資源，通過完善的客戶服務(wù)和深入的客戶分析來滿足客戶的需求，在向客戶不斷提供最大價值的同時，實現(xiàn)企業(yè)的價值。(2)客戶關(guān)系管理的核心方法是提供個性化的管理和服務(wù)。一方面，客戶關(guān)系管理要求以“客戶為中心“來架構(gòu)企業(yè)，完善對客戶需求的快速響應(yīng)機制;另一方面，客戶關(guān)系管理實施于企業(yè)與客戶相關(guān)的所有業(yè)務(wù)領(lǐng)域，使企業(yè)與客戶保持一種卓有成效的”一對一“關(guān)系。基于以上內(nèi)涵，可以從公共服務(wù)提供的理念來分析。

公共服務(wù)的理念“以公眾為中心”與客戶關(guān)系管理的“以客戶為中心”。隨著服務(wù)型政府的提出，其顯著特征是政府依據(jù)公眾的意愿和要求給公眾提供服務(wù)，強調(diào)的是依據(jù)公眾的意愿和要求，政府機關(guān)及其工作人員在提供公共服務(wù)時，就要真正“以公民為中心”。而客戶關(guān)系管理的核心就是將企業(yè)的客戶作為最重要的資源，通過完善的客戶服務(wù)和深入的客戶分析來滿足客戶的需求。此外，客戶關(guān)系管理也是一種“客戶關(guān)系一對一理論”，認為每個客戶的需求是不同的，每個客戶對企業(yè)的價值也是不同的，只有盡可能地滿足每個客戶的特殊需求，進行“一對一”個性化服務(wù)，企業(yè)才能提高競爭力。所以，客戶關(guān)系管理的理念與服務(wù)型政府背景下的公共服務(wù)理念有相似之處。

四、基于客戶關(guān)系管理的地方政府公共服務(wù)提供機制探析

根據(jù)客戶關(guān)系管理“以客戶為中心”的核心思想，將政府的客戶進行細分，主要分為政府內(nèi)部機構(gòu)、公務(wù)員;政府外部企事業(yè)單位和社會公眾，作為政府的服務(wù)對象，他們也有著不同的服務(wù)需求。如圖一:

需求類型 政府客戶 需求的服務(wù)政府機構(gòu) 日常事務(wù)、重大決策、密件處理、內(nèi)部工資福利等企事業(yè)單位 項目申報、工商稅務(wù)、信息查詢、信息交換等政府雇員 錄用、考核、職務(wù)任免、升降、培訓、外部公共服務(wù)等公眾 證件申辦、醫(yī)療保險、信息查詢、公共服務(wù)等

由上圖可知，對政府內(nèi)部與外部客戶:

一是政府機構(gòu)之間，即不同層級之間、不同地區(qū)政府之間、不同政府公共部門之間的服務(wù)，主要表現(xiàn)為一個部門內(nèi)部的服務(wù)、跨部門之間的服務(wù)、跨行政層級之間的服務(wù);

二是政府與政府雇員之間，也叫IEE模式，強調(diào)政府內(nèi)部有效性，通過內(nèi)部業(yè)務(wù)過程優(yōu)化或重組，通過不斷的學習和培訓等等，提高公務(wù)人員的素質(zhì)和效率;

三是政府與企事業(yè)單位之間，是指政府公共部門通過信息技術(shù)在實現(xiàn)精簡和優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同和資源共享的基礎(chǔ)上，通過一個公平公開的互動平臺來簡化傳統(tǒng)政府與企業(yè)之間互動的繁瑣程序，應(yīng)用信息化方式辦理公共部門對企業(yè)的各項業(yè)務(wù)。主要表現(xiàn)為政府對企業(yè)經(jīng)營行為的監(jiān)管電子化、政府為企業(yè)辦事的電子化、政府為企業(yè)提供各種電子化查詢服務(wù)三個方面;

四是政府與公眾之間模式，是指政府公共部門通過電子網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)為公民提供各種服務(wù)，它可以提高政府活動的透明性，有利于公民的民主參與和有效監(jiān)督，促使公務(wù)員廉潔自律。

所以，應(yīng)運用客戶關(guān)系管理對政府客戶進行細分，從政府的內(nèi)部與外部出發(fā)來探討地方政府公共服務(wù)的提供機制，如圖二:

具體來說，應(yīng)該從以下方面來進行分析:

第一，實施“以客戶為中心”的整體策略。長期以來，我國地方政府公共服務(wù)提供存在著嚴重的不均衡，公共服務(wù)供給量不足、結(jié)構(gòu)不合理，不利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。基于服務(wù)型政府建設(shè)背景，引入客戶關(guān)系管理，對客戶進行細分，實施“以客戶為中心”的整體策略，了解客戶究竟在想什么，需要什么，對服務(wù)有何意見，政府才能提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

圖二

第二，協(xié)調(diào)政府內(nèi)部與外部之間的關(guān)系。這里的政府內(nèi)部指的是地方政府內(nèi)部之間的關(guān)系，包括政府機構(gòu)與政府雇員;外部指的是市場，包括企事業(yè)單位與公眾。公共服務(wù)的性質(zhì)和特點決定了提供公共服務(wù)來滿足公共需求存在的兩大系統(tǒng):一是市場，一是政府。市場與政府作為兩種不同資源配置方式，其公共服務(wù)的提供方式也不盡相同，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，由市場提供私人服務(wù)用于滿足私人的個別需求，由國家公共部門提供公共服務(wù)用于滿足社會的公共需求。在選擇公共服務(wù)提供方式上，應(yīng)該協(xié)調(diào)處理政府內(nèi)外之間的關(guān)系，以政府為主體，整合社會力量，注重與企業(yè)，志愿者組織建立水平式的伙伴關(guān)系。

第三，根據(jù)政府內(nèi)部與外部“客戶”，選擇相應(yīng)公共服務(wù)提供方式?？傮w而言，對于公共物品和服務(wù)，不論是由公共部門還是私人部門提供，其方式有十種:政府部門直接提供、委托政府其他部門提供、契約外包、經(jīng)營特許、補助、抵用券、市場供給、志愿服務(wù)、自我協(xié)助、政府販售、特定服務(wù)。［3］所以，選擇何種公共服務(wù)提供方式應(yīng)該根據(jù)具體的“客戶”要求加以決定。比如，對于那些提供教育服務(wù)、衛(wèi)生服務(wù)等私人機構(gòu)及從事高新技術(shù)產(chǎn)品開發(fā)的私人企業(yè)，政府給予一定數(shù)額的補助，方式包括財政補貼、貸款補貼、減免稅等。

第四，加大公共服務(wù)投入、健全公共財政保障機制。加大公共服務(wù)投入需要公共財政的支持?，F(xiàn)代社會，政府的首要職能就是彌補市場失靈，向社會提供基本的公共服務(wù)。公共財政作為一種財政類型，其首要的基本特征就是以提供社會公共服務(wù)為首要目標。因此，加大公共財政對公共服務(wù)的投入有利于滿足社會公共服務(wù)需求。健全公共財政保障機制一是要以法律形式明確政府內(nèi)外公共服務(wù)責權(quán)，規(guī)范各種關(guān)系;二是要完善公共財政支出結(jié)構(gòu)，同時健全各種考核監(jiān)督機制，擴大公共服務(wù)透明度。

［1］陳振明.加強對公共服務(wù)提供機制與方式的研究［J］.東南學術(shù)，2007，(2).

［2］靳永翥.公共服務(wù)提供機制—以欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)為研究對象［M］.北京:社會科學文獻出版社，2009:53.

［3］張成福，黨秀云.公共管理學［M］.北京:中國人民大學出版社，2003:62.

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