中共長春市委黨校課題組

“十二五”期間長春市縣域突破問題研究

中共長春市委黨校課題組

“十一五”期間長春市縣域突破取得重大進(jìn)展?！笆濉逼陂g，要繼續(xù)深入推進(jìn)縣域整體的全面突破和發(fā)展。針對(duì)長春市縣域突破和發(fā)展的矛盾與問題，要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，進(jìn)一步科學(xué)定位、合理布局；要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制；全面構(gòu)建縣域突破和發(fā)展的支撐體系；要培育內(nèi)生動(dòng)力，提升核心競(jìng)爭(zhēng)力；要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化格局；還要發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

長春市；“十二五”；縣域經(jīng)濟(jì)；縣域突破

“十一五”期間長春市縣域突破取得重大進(jìn)展?！笆濉逼陂g，要繼續(xù)深入推進(jìn)縣域整體的全面突破和發(fā)展，這將對(duì)縮小城鄉(xiāng)差距，改變二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮長春在長吉圖開發(fā)開放戰(zhàn)略中的龍頭作用，實(shí)現(xiàn)長春經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展具有極為重要的意義。

“十一五”期間，長春市縣域經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)快速增長，縣域工業(yè)獲得長足發(fā)展，縣域農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定增長，縣域改革開放取得新突破，縣域各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展。不僅在規(guī)模和速度上取得重大進(jìn)展，而且在質(zhì)的方面呈現(xiàn)出明顯的階段性特征變化。

一、“十二五”期間長春市縣域突破和發(fā)展面臨的問題及制約因素

“十二五”期間，長春市縣域突破和發(fā)展將面臨著新的形勢(shì)和挑戰(zhàn)，其主要矛盾和制約因素突出表現(xiàn)在以下幾方面。

（一）資金、土地、人才等要素的制約日益突出

資金短缺是各縣（市）面臨的一個(gè)普遍性問題，一直是縣域突破和發(fā)展的瓶頸，“十二五”期間這一問題將會(huì)更加突出。在項(xiàng)目建設(shè)上，資金短缺的瓶頸問題尤其嚴(yán)重。主要表現(xiàn)在建成項(xiàng)目達(dá)產(chǎn)率偏低，再建項(xiàng)目完工率不高，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目難以開工建設(shè)。

土地短缺對(duì)縣域突破和發(fā)展的制約問題日益明顯。工業(yè)建設(shè)用地緊張，繼續(xù)堅(jiān)持從緊的土地政策，限制工業(yè)建設(shè)用地的無限擴(kuò)張，土地利用效率不高。在現(xiàn)有土地使用過程中，還存在著浪費(fèi)土地的現(xiàn)象。“十二五”期間不僅土地總量供給不足的問題依然存在，而且還面臨著土地質(zhì)量繼續(xù)下降的威脅。

人才是縣域突破和發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。長春市各縣（市）受經(jīng)濟(jì)狀況、區(qū)位條件、人文環(huán)境等限制，很難吸引外來人才，現(xiàn)有的人才外流現(xiàn)象比較嚴(yán)重，即使留住了部分人才，也很難為他們創(chuàng)造優(yōu)越的工作和生活條件，使他們充分發(fā)揮作用?？h域人才的缺乏并不僅僅是某些行業(yè)、某些產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性短缺，而是涉及到了所有的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)，使縣域突破和發(fā)展缺少強(qiáng)有力的支撐。

（二）現(xiàn)行體制、發(fā)展環(huán)境與縣域突破和發(fā)展的矛盾進(jìn)一步突顯

2005年省委、省政府作出了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的決策，有80%的行政審批權(quán)下放到各縣（市），但由于放權(quán)必然會(huì)損害行政資源密集部門和市州政府及其部門的利益，在具體的操作過程中，有些權(quán)限至今沒有落到實(shí)處。表現(xiàn)為：只放事權(quán)不放財(cái)權(quán)；只放小權(quán)、虛權(quán)，不放大權(quán)、實(shí)權(quán)；口頭上支持，行動(dòng)上阻礙。由于權(quán)力下放不徹底不到位，財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，不僅沒有調(diào)動(dòng)起來地方政府的積極性，反而影響了地方政府積極性的發(fā)揮。

上述問題的產(chǎn)生主要是政府職能轉(zhuǎn)變沒有到位，政府“缺位、越位、錯(cuò)位”的問題沒有從根本上解決，縣域突破和發(fā)展所迫切需要的服務(wù)型政府、法制型政府還沒有建立起來，這對(duì)“十二五”期間縣域整體突破無疑將構(gòu)成重大的阻礙。

（三）“各自為戰(zhàn)、單打獨(dú)斗”的路徑與實(shí)現(xiàn)整體突破目標(biāo)的矛盾凸顯

受現(xiàn)行體制的規(guī)制，各縣（市）在縣域突破和發(fā)展的路徑選擇上主要采取了“各自為戰(zhàn)，單打獨(dú)斗”的方式。隨著縣域突破和發(fā)展的不斷深入，這種方式的弊端開始顯現(xiàn)。主要表現(xiàn)為：惡性競(jìng)爭(zhēng)、無序競(jìng)爭(zhēng)比較嚴(yán)重；亂上項(xiàng)目，重復(fù)建設(shè)，造成資源浪費(fèi)；在開發(fā)區(qū)設(shè)置上，各縣（市）都有自己獨(dú)立的開發(fā)區(qū)，都千方百計(jì)往自己園區(qū)里拉項(xiàng)目，結(jié)果形成了“麻雀園區(qū)，五臟俱全”，各縣（市）之間的這種內(nèi)耗使縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展既不經(jīng)濟(jì)也不集約，嚴(yán)重地制約著縣域整體突破和發(fā)展。

“十二五”期間，如果不能從體制機(jī)制上解決各縣（市）“各自為戰(zhàn)、單打獨(dú)斗”的發(fā)展路徑，就勢(shì)必會(huì)影響縣域整體突破目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）急劇擴(kuò)張的生產(chǎn)能力與產(chǎn)業(yè)鏈條延伸不夠的矛盾日益凸顯

“十一五”期間，各縣（市）經(jīng)濟(jì)的快速增長使得縣域生產(chǎn)能力急劇擴(kuò)張，但由于對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)欠衽涮卓紤]得不充分，造成生產(chǎn)能力大量閑置。如農(nóng)安的康大兔業(yè)是從青島引進(jìn)的項(xiàng)目，年屠宰能力已經(jīng)達(dá)到1000萬只，而目前可供給的兔源不足100萬只。

在縣域突破和發(fā)展過程中，各縣（市）都比較注重對(duì)項(xiàng)目的引進(jìn)和生產(chǎn)能力的擴(kuò)張，但對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的培育卻重視不夠。由于產(chǎn)業(yè)鏈條的建設(shè)沒有同步跟上，就使得急劇擴(kuò)張的產(chǎn)能難以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)能力，造成多方面的負(fù)面影響。

（五）縣域農(nóng)業(yè)發(fā)展的相對(duì)滯后對(duì)縣域突破的制約依然存在

長春市的縣域突破和發(fā)展離不開農(nóng)業(yè)的支撐，近年來雖然縣域農(nóng)業(yè)獲得持續(xù)穩(wěn)定增長，但從總體上看農(nóng)業(yè)發(fā)展還是相對(duì)滯后，制約著縣域突破和發(fā)展。表現(xiàn)為：在縣域突破中農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)作用沒有充分發(fā)揮出來；農(nóng)業(yè)的滯后發(fā)展拖累縣域工業(yè)的進(jìn)一步突破；農(nóng)民增收難，制約了縣域市場(chǎng)的發(fā)展。

（六）縣域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)制約著縣域整體突破

“十一五”期間，雖然縣域社會(huì)發(fā)展取得了較大進(jìn)展，但縣域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的狀況并沒有根本扭轉(zhuǎn)。公共產(chǎn)品短缺；公共服務(wù)質(zhì)量偏低；社會(huì)保障水平不高；生態(tài)破壞、環(huán)境污染現(xiàn)象日益嚴(yán)重。

在“十二五”期間，如果不從根本上解決縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)不協(xié)調(diào)的問題，縣域整體突破和發(fā)展就難以收到預(yù)期效果。

二、“十二五”期間長春市縣域突破和發(fā)展的基本思路與對(duì)策

“十二五”期間長春市縣域突破和發(fā)展的基本思路是：堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，緊緊圍繞富民強(qiáng)市總目標(biāo)，繼續(xù)堅(jiān)持以縣域經(jīng)濟(jì)突破為核心，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步做強(qiáng)做大農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，全面提高縣域工業(yè)突破水平，全力提升項(xiàng)目突破質(zhì)量。在縣域突破中要堅(jiān)持一手抓突破、一手抓調(diào)整，實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的切實(shí)轉(zhuǎn)變；全面構(gòu)建包括資金、土地、人才、體制等在內(nèi)的區(qū)域性縣域突破和發(fā)展支撐體系；精心打造縣域突破內(nèi)生動(dòng)力，提升縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益；正確處理資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源型經(jīng)濟(jì)向資源優(yōu)勢(shì)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化，促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境協(xié)調(diào)均衡地可持續(xù)發(fā)展；統(tǒng)籌縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化格局。

（一）進(jìn)一步科學(xué)定位、合理布局，推動(dòng)縣域產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)

促進(jìn)縣域產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)是“十二五”期間縣域經(jīng)濟(jì)突破和發(fā)展的關(guān)鍵。為此，應(yīng)通過市場(chǎng)手段和政府調(diào)控，對(duì)縣域產(chǎn)業(yè)從整體上進(jìn)行全面規(guī)劃、科學(xué)定位，積極推進(jìn)項(xiàng)目和資源整合，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)重組和優(yōu)化升級(jí)，努力構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

1.整合工業(yè)園區(qū)，加快“產(chǎn)業(yè)集群”的載體建設(shè)

工業(yè)園區(qū)是縣域經(jīng)濟(jì)的主要增長極，是實(shí)現(xiàn)縣域工業(yè)擴(kuò)張和推進(jìn)工業(yè)化的重要載體。進(jìn)入“十二五”，長春市應(yīng)立足東北老工業(yè)基地全面振興、長吉圖合作開發(fā)及長東北先導(dǎo)區(qū)建設(shè)實(shí)際，按照“規(guī)劃科學(xué)、布局合理、功能完備、集成配套”的要求，各縣域應(yīng)對(duì)現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)進(jìn)一步統(tǒng)籌規(guī)劃、逐步整合，合理配置和有效利用工業(yè)園區(qū)的資源，形成獲得最大經(jīng)濟(jì)效益的合力效益。整合過程中應(yīng)把培育扶持工業(yè)園區(qū)建設(shè)與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局結(jié)合起來，提升產(chǎn)業(yè)整體水平。

2.整合項(xiàng)目，推進(jìn)“產(chǎn)業(yè)集群”發(fā)展

“十二五”期間，各縣域應(yīng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以拉長產(chǎn)業(yè)鏈條、提升技術(shù)層次、拓展發(fā)展空間、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力為內(nèi)容，對(duì)某些項(xiàng)目進(jìn)行整合。在整合中，一方面應(yīng)注重抓好縣域內(nèi)支柱產(chǎn)業(yè)的延伸和龍頭企業(yè)的配套，促進(jìn)現(xiàn)有的項(xiàng)目和企業(yè)的整合，另一方面應(yīng)注重縣域之間的項(xiàng)目和企業(yè)的整合，推動(dòng)項(xiàng)目集群和產(chǎn)業(yè)集聚，形成一個(gè)符合本地發(fā)展實(shí)際、體現(xiàn)集聚效應(yīng)、布局合理的產(chǎn)業(yè)新格局。同時(shí)應(yīng)重視引進(jìn)關(guān)聯(lián)度大、帶動(dòng)力強(qiáng)、科技含量高、市場(chǎng)前景好的龍頭企業(yè)和骨干項(xiàng)目，以便形成新的產(chǎn)業(yè)群體。

3.整合資源，培育特色產(chǎn)業(yè)、壯大支柱產(chǎn)業(yè)

發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的核心問題是培育特色產(chǎn)業(yè)、壯大支柱產(chǎn)業(yè)?！笆濉逼陂g，各縣（市）應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，把培育特色產(chǎn)業(yè)、壯大支柱產(chǎn)業(yè)作為促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)長期戰(zhàn)略舉措來抓。要進(jìn)一步深入全面系統(tǒng)地研究縣情，積極尋找和發(fā)掘優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，全方位研究市場(chǎng)，準(zhǔn)確定位，錯(cuò)位發(fā)展，做大規(guī)模。

4.構(gòu)建招商引資項(xiàng)目流轉(zhuǎn)機(jī)制

“十二五”期間,在縣域突破中無論是對(duì)工業(yè)園區(qū)還是對(duì)項(xiàng)目、資源進(jìn)行整合，都應(yīng)堅(jiān)持在政府主導(dǎo)下充分發(fā)揮市場(chǎng)在整合中的作用。在“省管縣”體制尚不健全的情況下，長春市應(yīng)對(duì)四縣（市）所上的項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，根據(jù)各自的定位進(jìn)行擺放；同時(shí)應(yīng)構(gòu)建四縣（市）招商引資項(xiàng)目流轉(zhuǎn)機(jī)制——即各縣（市）在接洽不符合本縣（市）產(chǎn)業(yè)定位或產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的項(xiàng)目或信息后，立即轉(zhuǎn)給其他相關(guān)的縣市；投資信息和項(xiàng)目可以相互交換流轉(zhuǎn)；交換流轉(zhuǎn)成功后，如果項(xiàng)目或信息是單方流轉(zhuǎn)的，流入方應(yīng)對(duì)流出方給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，如利潤分成、一次性補(bǔ)償?shù)取?/p>

（二）創(chuàng)新體制機(jī)制，進(jìn)一步改善縣域突破和發(fā)展環(huán)境

當(dāng)前，區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向融合日趨加快，大開放、大市場(chǎng)格局已經(jīng)形成，“十二五”期間縣域間的競(jìng)爭(zhēng)將更突出地表現(xiàn)在發(fā)展環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)上，而改善環(huán)境的關(guān)鍵是進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，增強(qiáng)縣域自主發(fā)展能力。

1.繼續(xù)深化“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”和“省直管縣”改革

應(yīng)切實(shí)解決由于政府之間權(quán)限不明確造成政府之間對(duì)接協(xié)調(diào)困難的問題，明確省、市、縣之間的權(quán)限和義務(wù)，進(jìn)一步厘清省縣和市縣的關(guān)系。應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革，在抓好已經(jīng)取消和調(diào)整的行政審批項(xiàng)目落實(shí)的同時(shí)，進(jìn)一步取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目和非行政許可項(xiàng)目，真正做到“能減則減，能放則放”，強(qiáng)化縣（市）對(duì)垂直管理部門的管理。

2.創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)管理體制，建立有利于縣域突破和發(fā)展的新機(jī)制

一是應(yīng)建立縣域突破和發(fā)展的長期引導(dǎo)機(jī)制，通過制定長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、環(huán)境保護(hù)、人民生活水平提高等方面提出明確的發(fā)展目標(biāo)及實(shí)施策略。二是建立“縣域經(jīng)營”的動(dòng)力機(jī)制?？h（市）政府要依據(jù)縣域突破和發(fā)展戰(zhàn)略，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和手段，合理開發(fā)和組織資源、資產(chǎn)、資本、資金、產(chǎn)業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營。三是建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作長效機(jī)制。應(yīng)從全市縣域突破和發(fā)展的角度加強(qiáng)縣域間的經(jīng)濟(jì)合作，實(shí)現(xiàn)大范圍的資源整合和重組以及市場(chǎng)信息、資源、人才、技術(shù)的交流互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)同發(fā)展共繁榮。

3.推進(jìn)財(cái)政管理體制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)縣域財(cái)力穩(wěn)定增長

一是加大財(cái)政支持縣域突破和發(fā)展的力度。實(shí)現(xiàn)對(duì)縣共享稅收定比增量返還政策，鼓勵(lì)縣鄉(xiāng)培植財(cái)源，實(shí)行保運(yùn)轉(zhuǎn)、重激勵(lì)、促發(fā)展的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)力，在項(xiàng)目建設(shè)以及縣域民生工作等方面建立財(cái)政激勵(lì)機(jī)制。二是建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政管理體制。應(yīng)加大公共財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)支持力度，堅(jiān)持“多予、少取、放活”的方針，重點(diǎn)在“多予”上下功夫。三是進(jìn)一步完善“省直管縣”財(cái)政體制。應(yīng)建立健全政策落實(shí)和資金安全使用保障制度，確保國家和省各項(xiàng)惠民政策落到實(shí)處，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、社會(huì)多元參與的新投入體系。

4.加快政府職能轉(zhuǎn)變，打造服務(wù)型政府

一是通過“增、退、轉(zhuǎn)”推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。“增”就是增強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下縣域政府應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能；“退”就是把原來包攬的市場(chǎng)主體的權(quán)利和責(zé)任退還給市場(chǎng)主體；“轉(zhuǎn)”就是把應(yīng)當(dāng)由社會(huì)中介組織、非政府組織承擔(dān)的事務(wù)，由政府轉(zhuǎn)交給社會(huì)中介組織，進(jìn)而從根本上實(shí)現(xiàn)由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。二是縣域政府作為縣域突破和發(fā)展的主導(dǎo)力量，要不斷提高行政效能和執(zhí)政水平。在“省直管縣”體制下，縣級(jí)政府應(yīng)盡快提高掌握控制能力和科學(xué)運(yùn)用權(quán)力與政策的能力，特別是要加強(qiáng)對(duì)國家和省政府將要出臺(tái)政策的預(yù)判，超前安排和謀劃。

（三）全面構(gòu)建縣域突破和發(fā)展的支撐體系

我們認(rèn)為，“十二五”時(shí)期進(jìn)一步推進(jìn)縣域突破和發(fā)展，仍會(huì)受到資金、土地、技術(shù)、人才等方面的制約，因此，應(yīng)積極構(gòu)建包括資金、土地、技術(shù)、人才等方面在內(nèi)的區(qū)域性縣域突破和發(fā)展支撐體系。

1.從內(nèi)源和外源兩方面解決資金制約問題

縣域資金來源可分為內(nèi)源性資金和外源性資金。內(nèi)源性資金主要包括本級(jí)財(cái)政收入、縣域內(nèi)社會(huì)資金；外源性資金主要包括財(cái)政性投入（國家和省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、國債資金、預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資、預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金等）、金融機(jī)構(gòu)信貸投入、縣域外社會(huì)資金（主要包括縣域外各類投資，多數(shù)來源于招商引資）。從長春市各縣（市）情況看，縣域發(fā)展建設(shè)資金主要依靠外源性資金。

“十二五”期間構(gòu)建長春市縣域發(fā)展建設(shè)資金支持體系，應(yīng)從內(nèi)源和外源兩方面著手（應(yīng)注重內(nèi)源性資金特別是縣域內(nèi)社會(huì)資金的組織和運(yùn)用），我們認(rèn)為，具體可采取以下對(duì)策。一是應(yīng)盡快全面總結(jié)九臺(tái)市及其它縣（市）近年來在縣域金融創(chuàng)新方面的經(jīng)驗(yàn)，并借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)縣（市）的經(jīng)驗(yàn)，提出長春市“十二五”期間推進(jìn)縣域農(nóng)村金融創(chuàng)新意見，并認(rèn)真組織實(shí)施。二是應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在財(cái)稅、貨幣和監(jiān)管方面加大政策扶持，不斷完善農(nóng)村金融市場(chǎng)環(huán)境。三是應(yīng)注重發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)和金融支農(nóng)的協(xié)同效應(yīng)，引導(dǎo)更多的資金投向縣域、投向“三農(nóng)”。四是創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)模式，最大程度提高農(nóng)村金融服務(wù)的可獲得性，在農(nóng)村地區(qū)推廣手機(jī)銀行、電話銀行、自助銀行、網(wǎng)上銀行等電子銀行業(yè)務(wù)，讓更多農(nóng)民獲得先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。五是運(yùn)用資本市場(chǎng)籌集資金和盤活資產(chǎn)。

2.建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制解決土地制約問題

我們認(rèn)為，“十二五”期間各縣（市）應(yīng)主要通過建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、提高土地利用率來解決土地制約問題，而不應(yīng)謀求更多的占用耕地。應(yīng)搞好土地整理、推進(jìn)土地資源整合、企業(yè)閑置用地再開發(fā)和集約用地；應(yīng)加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)、小城鎮(zhèn)建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃和管理，盤活土地存量，保證重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地；應(yīng)對(duì)長期虧損、污染嚴(yán)重、關(guān)停并轉(zhuǎn)的企業(yè)，通過建立退出機(jī)制，騰出土地，尋求或讓渡給新的發(fā)展項(xiàng)目。

作為糧食主產(chǎn)區(qū)的各縣（市）尤其要注重保護(hù)耕地資源，保證耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，開展水土流失治理、中低產(chǎn)田改造，建設(shè)好國家優(yōu)質(zhì)糧產(chǎn)業(yè)基地，發(fā)揮土地最大效益。

3.建立人才與科技相結(jié)合的支撐體系

從人才方面看，縣域本來就缺少高素質(zhì)的人才，而在現(xiàn)有的人才流動(dòng)格局中，縣域人才基本上都是“出大于進(jìn)”。高素質(zhì)、懂技術(shù)的人才匱乏使縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能產(chǎn)生創(chuàng)造力，也就難以找到新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)；從技術(shù)方面看，受增長方式、資金投入、人才等諸多因素的影響，縣域的科技創(chuàng)新能力普遍較弱，盡管有的縣（市）或企業(yè)通過購買、聯(lián)合開發(fā)、有償轉(zhuǎn)讓等方式引進(jìn)了一些科技成果，但總體上看，縣域?qū)萍汲晒霓D(zhuǎn)化利用還很不夠，特別是農(nóng)業(yè)科技成果的推廣使用，近些年來由于機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍等原因，困難很多。

我們認(rèn)為，“十二五”期間各縣（市）應(yīng)抓緊建立以人才為基礎(chǔ)、科技為先導(dǎo)、以提升創(chuàng)新能力為核心的人才與科技相結(jié)合的新型支撐體系，并把它作為一項(xiàng)重要戰(zhàn)略任務(wù)來抓。

（四）精心培育縣域突破內(nèi)生動(dòng)力、提升核心競(jìng)爭(zhēng)力

1.精心培育民營企業(yè)家隊(duì)伍

推動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展是縣域經(jīng)濟(jì)突破的內(nèi)生動(dòng)力，是縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定發(fā)展的根基。實(shí)踐證明，哪個(gè)縣的民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好，它的突破能力就強(qiáng)，發(fā)展動(dòng)力就足。我們認(rèn)為，就長春市縣域民營經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)情況而言，發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵是打造和培育出一支真正的民營企業(yè)家隊(duì)伍。

“十二五”期間，從政府的層面來說，關(guān)鍵是要為企業(yè)家隊(duì)伍的培育、開發(fā)和利用創(chuàng)造良好的外部環(huán)境和條件。一是要下苦功夫不斷改善縣域投資環(huán)境，吸引外來投資者，大力鼓勵(lì)企業(yè)投資和創(chuàng)新。二是應(yīng)進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批制度甚至應(yīng)廢除辦企業(yè)的審批制，讓“廠商頭目或企業(yè)經(jīng)理”有更加自由地發(fā)揮作用的廣闊天地，而不要以各種人為的限制束縛住他們的手腳。政府要按照服務(wù)型政府的有關(guān)要求切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，在精簡(jiǎn)興辦企業(yè)和企業(yè)運(yùn)行過程中的各類手續(xù)、削減各種規(guī)費(fèi)額度、提高政策的透明度和清晰度以及提高辦事效率上取得實(shí)效。三是應(yīng)通過多種方式和途徑進(jìn)一步加大對(duì)企業(yè)經(jīng)營管理人才的培訓(xùn)力度，還要建立健全對(duì)優(yōu)秀企業(yè)家在物質(zhì)和精神等方面的激勵(lì)機(jī)制。此外，從企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)者自身來說，也應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，其自身正面臨著一項(xiàng)歷史性的重大課題，即如何實(shí)現(xiàn)從“廠商頭目”向企業(yè)家轉(zhuǎn)型。要把自己培養(yǎng)鍛煉成為真正意義上的現(xiàn)代企業(yè)家，關(guān)鍵在于通過學(xué)習(xí)和實(shí)踐培育起企業(yè)家精神。為此，應(yīng)在心理素質(zhì)、思維能力、學(xué)習(xí)力、決策能力、市場(chǎng)資源整合力、修身養(yǎng)性等方面不斷提高和完善自己，在創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新中不斷超越自我。

2.用心打造品牌，提升核心競(jìng)爭(zhēng)力

縣域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力主要是產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)是企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，而企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的核心是品牌。從這個(gè)意義上說，“十二五”期間，四縣（市）在縣域突破中提升縣域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的重要途徑就是培育自己的品牌。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特別是企業(yè)發(fā)展的實(shí)踐證明，品牌的打造需要一個(gè)過程，甚至是要經(jīng)歷一個(gè)長期的過程。因此，各縣（市）應(yīng)把培育品牌做為一個(gè)長期戰(zhàn)略去執(zhí)行。

首先，“十二五”期間各縣（市）應(yīng)進(jìn)一步引導(dǎo)企業(yè)樹立和強(qiáng)化品牌意識(shí)，鼓勵(lì)并切實(shí)幫助企業(yè)實(shí)施專利、標(biāo)準(zhǔn)和品牌戰(zhàn)略，重點(diǎn)培植一批擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的知名品牌。

其次，應(yīng)該積極推行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)是打造品牌的基礎(chǔ)和前提?！笆濉逼陂g縣域各個(gè)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)都應(yīng)推廣標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)技術(shù)、創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)、擴(kuò)大標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施范圍。

再次，發(fā)揮名牌帶動(dòng)作用，圍繞名牌做大產(chǎn)業(yè)。要抓好產(chǎn)業(yè)延伸，也要重點(diǎn)抓好品牌提升。

（五）統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化格局

1.深化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，夯實(shí)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)

推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體突破，形成縣域內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化格局，必須努力推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展，這是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的基礎(chǔ)。為此各縣（市）應(yīng)采取以下對(duì)策：加大農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的建設(shè)力度；全力拓寬農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營范圍和領(lǐng)域；加強(qiáng)農(nóng)民專業(yè)合作社組織建設(shè)，引導(dǎo)專業(yè)合作組織向加工、出口方向發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營新格局的形成。

2.強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能，使其成為一體化的重要支撐

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是處在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的最前沿，是縣城與農(nóng)村的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，是集聚融合城鄉(xiāng)各類資源的重要載體。因此，在縣域內(nèi)推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，應(yīng)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。要做好規(guī)劃，適度推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，發(fā)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力。同時(shí)，完善、鞏固、發(fā)展撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的成果，通過進(jìn)一步調(diào)整，適度擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和空間。深化縣鄉(xiāng)體制改革，重點(diǎn)應(yīng)放在審批權(quán)限下放和調(diào)整縣（市）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制等方面。

3.通過組建新型農(nóng)村社區(qū)，推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化

城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是城鄉(xiāng)一體化的基本內(nèi)容。如何實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是關(guān)系到“十二五”期間縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否整體突破的關(guān)鍵。各縣市要對(duì)本縣域內(nèi)的村、屯及散戶進(jìn)行全面摸底普查，包括位置、戶數(shù)、人數(shù)、民族以及生活習(xí)慣等，在此基礎(chǔ)上按照“地域相近、規(guī)模適度、有利于公共資源利用、增強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施集約度”的原則，把全縣域內(nèi)的村、屯規(guī)劃為若干個(gè)農(nóng)村社區(qū)。在每個(gè)社區(qū)的中心村設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心，服務(wù)半徑一般可掌控在兩公里之內(nèi)，涵蓋若干村、屯，以1200戶左右為宜，一方面要方便就近服務(wù)群眾，另一方面要避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。通過建在中心村的社區(qū)服務(wù)中心，為農(nóng)民開展醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、養(yǎng)老入托、文化娛樂、體育健身、治安警務(wù)等基本公共服務(wù)，為農(nóng)民開展生產(chǎn)技術(shù)咨詢、市場(chǎng)營銷信息、土地流轉(zhuǎn)、資金貸款等方面的生產(chǎn)性服務(wù)，設(shè)立便民超市、農(nóng)資超市、連鎖店等為農(nóng)民提供市場(chǎng)化服務(wù)。

4.創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制

體制機(jī)制的創(chuàng)新是推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體突破，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的根本動(dòng)力?！笆濉逼陂g在推進(jìn)整體突破和一體化發(fā)展中，各縣市應(yīng)注重以下方面的體制機(jī)制創(chuàng)新。

一是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品共建共享體制，應(yīng)確立基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品政府主導(dǎo)、多元投入的投融資體制，按照公共產(chǎn)品的不同屬性，實(shí)施多元化、多渠道、多方式的供給模式。二是城鄉(xiāng)就業(yè)服務(wù)體制?！笆濉逼陂g，在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，應(yīng)創(chuàng)新城鄉(xiāng)就業(yè)服務(wù)體制，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)體系。積極扶持縣、鎮(zhèn)具有比較優(yōu)勢(shì)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，發(fā)展就業(yè)容量大的服務(wù)業(yè)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)就業(yè)與城鎮(zhèn)化的同步；建立以縣政府為主導(dǎo)、鎮(zhèn)政府為支撐、以中心村社區(qū)服務(wù)中心為依托的就業(yè)管理與服務(wù)體系，主要做好就業(yè)管理與服務(wù)，維護(hù)務(wù)工人員的合法權(quán)益；加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，確立以對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)輸出為主、以中心城市輸出為主、以做長期工為主的規(guī)范的勞務(wù)輸出管理機(jī)構(gòu)，完善地區(qū)間勞務(wù)交流協(xié)作機(jī)制，規(guī)范有序地組織勞務(wù)輸出，逐步拓展國際勞務(wù)輸出渠道。三是中心村社會(huì)管理體制。中心村的管理應(yīng)分為兩個(gè)部分：村的管理仍由原來的村委會(huì)行使；中心村社區(qū)服務(wù)中心的管理應(yīng)采取以縣（市）政府為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為輔的模式。

（六）發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境

我們認(rèn)為，低碳經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)將成為后危機(jī)時(shí)代的縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展重點(diǎn)。為此，“十二五”期間長春市在縣域突破和發(fā)展中必須正確處理好資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，從思想和行動(dòng)上切實(shí)跳出“縣域經(jīng)濟(jì)等于資源經(jīng)濟(jì)”、“要發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)就得用資源環(huán)境來換取”的怪圈，牢固樹立環(huán)境保護(hù)、效益經(jīng)濟(jì)、長遠(yuǎn)發(fā)展的觀念，既要充分利用優(yōu)勢(shì)資源、搞好開發(fā)、加快發(fā)展，又要科學(xué)規(guī)劃、注重環(huán)保，做到可持續(xù)發(fā)展。

1.科學(xué)制定資源開發(fā)、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護(hù)的總體規(guī)劃

針對(duì)目前長春市各縣（市）資源、生態(tài)、環(huán)境的基本狀況，“十二五”期間要確立“節(jié)約資源，內(nèi)涵開發(fā)，修復(fù)生態(tài)，保護(hù)環(huán)境，總體調(diào)控”的方針，堅(jiān)持實(shí)施“在保護(hù)中開發(fā)、在開發(fā)中保護(hù)”，實(shí)現(xiàn)資源型經(jīng)濟(jì)向綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化，使社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境協(xié)調(diào)地發(fā)展。

四縣（市）要對(duì)區(qū)域內(nèi)的土地、山林、礦產(chǎn)等自然資源和濕地、水源、大氣等生態(tài)環(huán)境進(jìn)行認(rèn)真普查、全面論證，在此基礎(chǔ)上科學(xué)制定資源開發(fā)利用、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護(hù)的總體規(guī)劃。

2.采取切實(shí)有力措施加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境的綜合治理

根據(jù)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，四縣（市）應(yīng)采取切實(shí)有力措施加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境的綜合治理。要加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)的調(diào)控力度，大力推進(jìn)“低碳經(jīng)濟(jì)”、“綠色工業(yè)”和“綠色農(nóng)業(yè)”，加大政策傾斜力度，在資金、土地等方面全方位支持節(jié)能、環(huán)保等綠色項(xiàng)目和企業(yè)的發(fā)展。從嚴(yán)查處破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為，絕不姑息遷就。嚴(yán)格建立項(xiàng)目環(huán)境管理制度，認(rèn)真執(zhí)行“環(huán)境保護(hù)第一審批權(quán)”，杜絕新污染源的產(chǎn)生。強(qiáng)化限期治理制度，對(duì)造成生態(tài)破壞環(huán)境污染的企業(yè)，實(shí)行限期治理；對(duì)治理達(dá)標(biāo)無望的企業(yè)，堅(jiān)決實(shí)行關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)；對(duì)污染嚴(yán)重的工藝和設(shè)備堅(jiān)決淘汰和取締。

3.全面推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

“十二五”期間，縣域經(jīng)濟(jì)突破和發(fā)展，應(yīng)以優(yōu)化資源利用方式為重點(diǎn)，以提高資源效率和降低廢棄物排放為目標(biāo)，以技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新為動(dòng)力，加強(qiáng)法制建設(shè)，完善政策措施，形成政府大力推進(jìn)、市場(chǎng)有效驅(qū)動(dòng)、公眾自覺參與的機(jī)制，逐步建立符合長春市情的、有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控體系和運(yùn)行機(jī)制，形成具有地方特色的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

課題組負(fù)責(zé)人：

李守衡：中共長春市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任，教授

課題組成員：

華麗娜：中共長春市委黨校科研處處長，教授

于平：中共長春市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副主任，教授吳迪：中共長春市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授馬欣員：中共長春市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部助教胡寧：中共長春市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部助教

執(zhí)筆人：

華麗娜，于平，吳迪

F127.34

A

1008-8466（2011）05-0062-06

2011-07-29

林 琳］