■ 鄭

(四川省社會科學(xué)院法學(xué)研究所，四川成都610072）

我國區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場法律制度構(gòu)建的不足與完善

(四川省社會科學(xué)院法學(xué)研究所，四川成都610072）

區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場的建設(shè)是我國產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)展中不可回避的問題。本文依據(jù)對我國區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場的概念和分類研究，分析了我國區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場法律制度構(gòu)建的不足，并就此提出了完善的思路。

區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易 法律制度 構(gòu)建

1 區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場

1.1 區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場的概念

產(chǎn)權(quán)交易市場通常是指以依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易所、產(chǎn)權(quán)交易中心為載體和平臺的產(chǎn)權(quán)交易市場。在我國尚未出現(xiàn)全國統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場的背景下，區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場是指地方性或地區(qū)性的產(chǎn)權(quán)交易市場。其地方性或地區(qū)性并非指市場范圍僅僅局限于地方或地區(qū)，而是主要由地方政府推動建設(shè)，首先服務(wù)于地方產(chǎn)權(quán)交易和經(jīng)濟發(fā)展并能兼顧全國投資者的產(chǎn)權(quán)交易市場。

目前，我國產(chǎn)權(quán)交易市場體現(xiàn)出以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的區(qū)域性特征，其中以省為單位的區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場占有重要地位。全國200多家產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)形成了三個層次的市場：第一個層次是多家產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)以聯(lián)合體或“共同市場”方式形成的區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場，最具代表性的是北方產(chǎn)權(quán)交易共同市場和長江流域產(chǎn)權(quán)交易共同市場等；第二個層次是以單一的省級產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)為載體形成的區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場，其中較有代表性的是京津滬渝四個能夠?qū)崿F(xiàn)央企產(chǎn)權(quán)交易的省級產(chǎn)權(quán)交易市場；第三個層次是以單一的市、縣級產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)為載體形成的區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場。2009年12月，資本來源和業(yè)務(wù)范圍橫跨四川、西藏的西南聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所成立，宣告我國跨區(qū)域（省級）的產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)邁出歷史性步伐。

1.2 區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場的分類

區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場可以進行多種分類，如按市場專業(yè)屬性的不同可分為區(qū)域技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易市場、區(qū)域文化產(chǎn)權(quán)交易市場、區(qū)域金融資產(chǎn)交易市場、區(qū)域環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易市場等。區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場按照形態(tài)的不同可分為獨立型區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場和聯(lián)合型產(chǎn)權(quán)交易市場。

獨立型區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場是指由各級地方政府批準(zhǔn)或直接組建，以冠有行政區(qū)劃名稱的產(chǎn)權(quán)交易所（中心）為主要載體并以企業(yè)產(chǎn)權(quán)（包括未上市證券）為主要交易對象，主要服務(wù)于行政區(qū)劃內(nèi)地方經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)權(quán)交易市場。獨立型區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場的特征是：第一，多在產(chǎn)權(quán)交易所（中心）前冠有市場所在地的行政區(qū)劃名稱；第二，多由行政區(qū)劃內(nèi)地方政府主導(dǎo)或牽頭組建，并由其直接審批成立；第三，主要功能多為推動企業(yè)存量資本的流動，交易范圍和方式較為傳統(tǒng)、有限；第四，除在全國具有較高影響力的少數(shù)幾家市場外，參與交易的主體主要是當(dāng)?shù)仄髽I(yè)；第五，監(jiān)管體制受國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的深刻影響，存在一定特殊性。前述第二、三層次的產(chǎn)權(quán)交易市場和西南聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所即屬于此。

聯(lián)合型區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場是在各獨立產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)實現(xiàn)聯(lián)合或統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，發(fā)展為各獨立產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)之間實現(xiàn)資源聯(lián)合的一個跨區(qū)域市場平臺。其基本特征是：各交易機構(gòu)的名稱不變，組織形態(tài)不變，獨立身份不變，通過簽訂聯(lián)合協(xié)議的方式，以共同搭建的平臺或者一定的統(tǒng)一方式，各自以自己的名義參與區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)的聯(lián)合運作，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交易。聯(lián)合型產(chǎn)權(quán)交易市場可以資源共享、信息互通、交易互助等單一或多重方式實現(xiàn)，各單一產(chǎn)權(quán)交易市場都是聯(lián)合型產(chǎn)權(quán)交易市場的組成部分，并可依協(xié)定按照市場機制分配收益。前述第一個層次的產(chǎn)權(quán)交易市場即屬于典型的聯(lián)合型產(chǎn)權(quán)交易市場。此外，在某些沒有進行機構(gòu)整合并形成單一產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的區(qū)域，也可能出現(xiàn)由多個區(qū)域內(nèi)獨立產(chǎn)權(quán)交易市場以某種方式共同搭建聯(lián)合型產(chǎn)權(quán)交易市場的情況，例如江蘇產(chǎn)權(quán)市場。

2 區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場法律制度構(gòu)建的不足

目前我國尚未制定一部專門調(diào)整企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易的法律或行政法規(guī)，調(diào)整區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易的法律規(guī)范主要包括以法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章或文件、地方性法規(guī)或規(guī)章等形式存在的特別法和一般法，其中以特別法為主。這些法律制度在規(guī)范我國區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場的同時，表現(xiàn)出自身明顯的不足：

2.1 在宏觀層面，產(chǎn)權(quán)交易市場的法律地位不明，產(chǎn)權(quán)交易市場在整體上受到國家決策調(diào)控的影響較大

首先，在產(chǎn)權(quán)交易市場是否屬于資本市場組成部分的問題上，社會各界尚未形成共識。尤其是我國自上世紀(jì)末規(guī)范發(fā)展證券市場以來，多層次資本市場的建設(shè)就將重心放在了多層次證券市場的建設(shè)之上，使得多層次資本市場重要、基礎(chǔ)組成部分的產(chǎn)權(quán)交易市場在一定程度上被邊緣化。

其次，國家重大政策中關(guān)于產(chǎn)權(quán)交易市場的表述多有不同，如十七大報告中提出“以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。加快形成統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系，發(fā)展各類生產(chǎn)要素市場，完善反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的生產(chǎn)要素和資源價格形成機制”，而在“十二五”規(guī)劃中，僅僅出現(xiàn)了有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)、資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)、文化產(chǎn)品和要素流動等內(nèi)容，但對于產(chǎn)權(quán)交易市場卻只字未提，產(chǎn)權(quán)交易市場是否納入“多層次金融市場體系建設(shè)”存疑。

最后，產(chǎn)權(quán)交易市場的法律地位在《企業(yè)國有資產(chǎn)法》出臺之前長期未能得到法律的明確，而即便是《企業(yè)國有資產(chǎn)法》頒布實施后，仍有不少觀點對于產(chǎn)權(quán)交易市場為多種類型的非國有產(chǎn)權(quán)交易提供服務(wù)抱有懷疑、抵觸的態(tài)度。

2.2 在中觀層面，區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場的法律規(guī)范形式主要以行政規(guī)章和政策文件等為主，法律權(quán)威不強

對獨立型區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場而言，其主辦和主管主體往往是地方政府，因此在區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場的法律制度構(gòu)建過程中，地方性法規(guī)、規(guī)章或政策文件發(fā)揮著重要的指導(dǎo)和支撐作用。進一步考察，除《北京市產(chǎn)權(quán)交易管理規(guī)定》等行政規(guī)章外，不少地方是以《通知》、《辦法》、《細(xì)則》等政策文件等形式對產(chǎn)權(quán)交易市場規(guī)范和管理的，有的區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)甚至未能在其官方網(wǎng)站上披露所依據(jù)的政策文件。由于政策文件的法律權(quán)威不強，不少區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場在所處行政區(qū)劃內(nèi)的影響力非常有限，各個部門的支持力度較小，監(jiān)管主體缺位、手段單一，不能凸顯區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場對地方經(jīng)濟發(fā)展起到的推動作用。

在聯(lián)合型區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場，一些共同市場正在探索“共同發(fā)布信息、共同制定規(guī)則、共同開拓項目、共同分享利益、共同發(fā)展市場”等區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場合作機制，但由于制定出的規(guī)范性文本法律約束力不強，適用范圍較窄，區(qū)域內(nèi)單一產(chǎn)權(quán)交易市場的管辦機構(gòu)對此認(rèn)可度有待提高。

2.3 在微觀層面，區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場的交易機制與管理手段不夠完備，法律制度的效益有待加強

自國務(wù)院國資委3號令發(fā)布實施以來，規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易市場的主要是國資委、財政部、科技部等出臺的有關(guān)國有產(chǎn)權(quán)交易的行政規(guī)章、規(guī)范性文件等，這些法律規(guī)范主要圍繞國有產(chǎn)權(quán)交易展開，涵攝其他類型產(chǎn)權(quán)交易的力度嚴(yán)重不足，包容性和開放性有待提高。同時，現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)交易機制的制度化水平不高，不少規(guī)定不但僅由產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)自我訂立，缺乏外部管束，而且具體規(guī)定大多分散、原則甚至缺乏可操作性，加之區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場的內(nèi)在管理手段有限，需要借助行政、司法等外部管理方式介入，因而法律制度建設(shè)的效益體現(xiàn)得極為不充分。

3 區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場法律制度的完善

據(jù)此，區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場法律制度的完善思路是：

3.1 突出七個立法重點，推動產(chǎn)權(quán)交易行政法規(guī)盡快出臺

區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場的發(fā)展首先必須依賴整個經(jīng)濟系統(tǒng)對產(chǎn)權(quán)交易市場法律地位的明確。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)近年來產(chǎn)權(quán)交易市場尤其是區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場、專業(yè)產(chǎn)權(quán)交易市場迅速發(fā)展的現(xiàn)實，加快推動全國性產(chǎn)權(quán)交易市場立法的步伐。要建立產(chǎn)權(quán)交易市場法律體系，最急迫的就是要在較高的層面出臺專門性的產(chǎn)權(quán)交易立法，從目前的情況分析，在國務(wù)院層面形成產(chǎn)權(quán)交易的行政法規(guī)，較為可行。

產(chǎn)權(quán)交易的行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)突出以下七個立法重點：一是明確產(chǎn)權(quán)交易市場的概念和功能；二是明確產(chǎn)權(quán)交易市場在多層次資本市場中的地位；三是明確產(chǎn)權(quán)交易市場與證券市場等其他資本市場的差異；四是明確產(chǎn)權(quán)交易市場的設(shè)立和監(jiān)管主體；五是明確產(chǎn)權(quán)交易市場的參與主體和交易內(nèi)容；六是明確產(chǎn)權(quán)交易的基本原則和交易規(guī)則；七是明確產(chǎn)權(quán)交易的法律責(zé)任。

3.2 整合產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)，加快推進區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場主體建設(shè)

產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)是產(chǎn)權(quán)交易市場的核心建設(shè)者和參與者，區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)是區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場存在的基礎(chǔ)。大量實踐證明，只有加快推動區(qū)域內(nèi)產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的整合，將區(qū)域內(nèi)的獨立產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)統(tǒng)一在某一特定組織形態(tài)之下，才能有效地節(jié)約市場建設(shè)和制度建設(shè)的成本，才能有效地推動區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場的快速發(fā)展。

就我國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀來看，在省會中心城市或區(qū)域經(jīng)濟中心城市以省或經(jīng)濟區(qū)為單位完成對產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的整合，是較為適宜的方式。這樣做一方面有利于當(dāng)?shù)卣蚬芾碚咴鰪妼^(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場的關(guān)注度和控制力，從而愿意以出臺行政規(guī)章、地方性法規(guī)、政策文件等方式扶持區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場，另一方面，也有利于整合后的區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)能夠在區(qū)域內(nèi)行使規(guī)則統(tǒng)一制定權(quán)，從而進一步推動區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場的制度建設(shè)達到更高的水平。

3.3 強化市場規(guī)則體系，加快完善區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場法律制度

我國產(chǎn)權(quán)交易市場已形成以區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場為基礎(chǔ)的總和性大市場格局，統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易系統(tǒng)、統(tǒng)一信息披露等已具備基礎(chǔ)條件。目前，京津滬渝四大產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)、長江流域產(chǎn)權(quán)交易共同市場等已在統(tǒng)一軟件系統(tǒng)（包括區(qū)域信息系統(tǒng)和區(qū)域網(wǎng)上交易系統(tǒng)等）、統(tǒng)一市場規(guī)則（包括交易規(guī)則、信息披露辦法、受理辦法、競價辦法、資金結(jié)算辦法、審核辦法、收費辦法和糾紛調(diào)解辦法等）、統(tǒng)一組織建設(shè)（包括共建聯(lián)合型區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場的專門實體、搭建合作互助、利益協(xié)調(diào)平臺等）方面進行了有益的探索和嘗試，應(yīng)當(dāng)通過法律制度的形式將這些探索和創(chuàng)新成果保存下來，在完善區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場的同時進一步推動全國產(chǎn)權(quán)交易市場的發(fā)展。

區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場法律制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)以產(chǎn)權(quán)交易市場規(guī)則的全面、細(xì)致、體系化為主線，充分體現(xiàn)出市場規(guī)則的程序性、公開性、公正性和可操作性，增強區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場對市場主體的吸引力和對資本的吸附力，使區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場充分發(fā)揮服務(wù)地方經(jīng)濟的功能。

[國家哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“新形勢下產(chǎn)權(quán)交易市場法律制度研究”（10XFX014）的階段研究成果]

（作者為四川省社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員，副所長。）