[摘　要]從教育權(quán)平等的角度出發(fā)，為進一步普及學(xué)前教育，墨西哥于2002年頒布實施了《學(xué)前義務(wù)教育法》。為此墨西哥政府大幅度提高了學(xué)前教育預(yù)算，使之占教育總預(yù)算的11％左右，并增設(shè)了上萬所新幼兒園，增聘了數(shù)萬名教師。至2007年，墨西哥4至5歲幼兒的毛在園率已達114％，凈在園率97％，基本實現(xiàn)了《學(xué)前義務(wù)教育法》規(guī)定的目標。借鑒墨西哥學(xué)前教育快速發(fā)展政策與經(jīng)驗，我國各級政府應(yīng)進一步從促進社會公正與和諧、保障兒童平等受教育權(quán)的角度出發(fā)，提高對普及學(xué)前教育重要性的認識，提升學(xué)前教育投資主體重心，加大中央與省級財政投入，大幅度提高學(xué)前教育預(yù)算，以此推進我國學(xué)前教育事業(yè)快速健康發(fā)展。
　　[關(guān)鍵詞]學(xué)前教育政策；學(xué)前義務(wù)教育法；毛在園率；凈在園率
　　
　　墨西哥學(xué)前教育的產(chǎn)生可以追溯到19世紀后期。1880年前后，福祿培爾的教育思想開始傳人墨西哥。1904年，時任墨西哥公共教學(xué)部部長的謝拉(Justo Sierra)在首都建立了墨西哥最早的兩所幼兒園。其后，各類學(xué)前教育機構(gòu)在全國各地先后發(fā)展起來。起初，墨西哥學(xué)前教育的性質(zhì)以慈善和社會救助為主要目的，后來慢慢過渡到以兒童的教育和發(fā)展為中心。墨西哥的學(xué)前教育發(fā)展速度在相當(dāng)長時期里十分緩慢，直到1970年，墨西哥全國在園幼兒一共只有40萬左右，約占當(dāng)時3至5歲幼兒總數(shù)的8％。不過，1970年以后，隨著政府的重視與投入，墨西哥學(xué)前教育的發(fā)展速度加快，到2000年，全國3至5歲在園幼兒已達342.4萬，是1970年的8.5倍，同時90％的幼兒在公辦學(xué)前教育機構(gòu)就讀。但是，這離完全普及學(xué)前教育還有很大的距離，2000年墨西哥全國3至5歲幼兒的平均在園率為50.1％，其中5歲幼兒的在園率為79.3％，4歲幼兒為54.8％，3歲幼兒只有15.3％。不少家長，尤其是貧困家庭的家長對學(xué)前教育缺乏足夠的熱情，不愿意將自己的孩子送進幼兒園。在這樣的背景下，為了迅速和完全地普及學(xué)前教育，墨西哥議會開始討論學(xué)前教育義務(wù)制的立法問題。
　　
　　一、墨西哥《學(xué)前義務(wù)教育法》的出臺
　　
　　墨西哥《學(xué)前義務(wù)教育法》的提案是由一位反對黨議員于2001年10月提出來的。這位議員從墨西哥憲法賦予所有兒童受教育權(quán)的角度論述了幫助兒童做好進入小學(xué)的入學(xué)準備的重要意義，并強調(diào)學(xué)前教育能夠補償那些沒有能力為孩子提供足夠發(fā)展支持的家庭的缺失。通過實行學(xué)前教育義務(wù)制，就可以使這些貧困家庭的孩子也享受到學(xué)前教育的好處，從而促進教育平等和人權(quán)平等?？傊岚笡]有使用教育投資類的語言，而主要是從人權(quán)平等的角度，從學(xué)前教育對兒童心理和社會發(fā)展的促進作用的角度來論證學(xué)前教育義務(wù)制的重要性和必要性。另外，提案也沒有說明其政治動機，只是提到它得到了教師工會的大力支持。盡管如此，這一提案還是得到了多數(shù)議員的支持，并最終作為《2002年普通教育法》(theGeneralEducation Law 0f2002)的一部分得到批準，其主要內(nèi)容是：“墨西哥合眾國的所有居民都將接受學(xué)前教育、小學(xué)教育和初中教育。將自己的孩子送進幼兒園、小學(xué)和初中上學(xué)是所有墨西哥父母義不容辭的責(zé)任?！?br/>　　《2002年普通教育法》中涉及學(xué)前教育的部分被稱為《學(xué)前義務(wù)教育法》(the Law 0f ObligatorvPre-schooling)。該法明確地為3歲、4歲和5歲的幼兒實現(xiàn)100％入園率規(guī)定了如下的時間限度：在2004-2005學(xué)年開始時，5歲幼兒的在園率要達到100％；在2005-2006學(xué)年開始時，4歲幼兒的在園率要達到100％；在2008-2009學(xué)年開始時，3歲幼兒的在園率要達到100％。這一《學(xué)前義務(wù)教育法》對墨西哥學(xué)前教育的影響是巨大和直接的。在這一法令頒布前，墨西哥實行小學(xué)和初中9年制義務(wù)教育。隨著這一法令的頒布與實施，墨西哥政府還有義務(wù)為3至5歲幼兒提供學(xué)前教育，從而把墨西哥義務(wù)教育的年限從9年延長到了12年(3至15歲)，為迅速實現(xiàn)學(xué)前教育100％的普及率提供了強制性的法律保證。與此同時，墨西哥的《學(xué)前義務(wù)教育法》對世界學(xué)前教育的影響也是巨大和深遠的。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織的統(tǒng)計，目前世界上有強制性學(xué)前教育法律的國家和地區(qū)共有30個。在墨西哥立法之前(2002年)，有強制性學(xué)前教育法律的國家和地區(qū)有23個，但是這23個國家和地區(qū)當(dāng)中有近20個規(guī)定的義務(wù)年限只有1年(從5歲或6歲開始)，法定義務(wù)年限為3年的只有一兩個國家，且靈活性很大。可能正因為如此，經(jīng)合組織在關(guān)于墨西哥學(xué)前教育和保育政策的報告中認為，墨西哥是第一個將3歲納入學(xué)前義務(wù)教育階段的國家。同時，墨西哥的學(xué)前教育義務(wù)制是最為完整的學(xué)前義務(wù)制之一，為其他國家尤其是發(fā)展中國家提供了有益的參照。
　　
　　二、墨西哥學(xué)前教育經(jīng)費情況
　　
　　在辦學(xué)經(jīng)費方面，墨西哥早已形成了公費資助公辦教育的傳統(tǒng)。1917年墨西哥憲法第三條(At-ticle.3)就規(guī)定：“由政府提供的一切教育都是免費的。”因此，在《學(xué)前義務(wù)教育法》頒布和實施之前，墨西哥的公辦學(xué)前教育機構(gòu)已經(jīng)是免費的了。2002年11月，國會對憲法第三條和第三十一條進行修改，確認了3至5歲學(xué)前教育的義務(wù)制，從而進一步強化了這一制度的法律地位，也強化了政府提供此階段教育經(jīng)費的法律責(zé)任。
　　就具體的稅收和撥款機制來說，墨西哥也形成了自己的模式。墨西哥中央政府控制著全國各地的主要稅收，然后再按照法定的撥款方式向各州分配。在各州每年的財政收入中，近90％來自聯(lián)邦政府的撥款。上個世紀80年代，聯(lián)邦政府的撥款主要以從各州征得的稅收額為權(quán)重，因而富裕的州人均從聯(lián)邦財政得到的撥款額遠遠高于貧窮的州。從1990年起，聯(lián)邦政府采用新的撥款方式，以各州的人口數(shù)量和征得的稅額兩個指標為權(quán)重，各占50％，從而在相當(dāng)程度上縮小了聯(lián)邦政府給各州的人均財政撥款額的差距。不過，最富裕的幾個州享受到的人均聯(lián)邦財政撥款仍然兩倍于最貧窮的幾個州。1992年，墨西哥實行權(quán)力下放的制度改革，開始由各州負責(zé)本州基礎(chǔ)教育的行政管理和經(jīng)費供給，但在經(jīng)費來源上，各州的教育經(jīng)費仍然主要來自聯(lián)邦政府的教育撥款。以2003年為例，該年墨西哥各級政府用于教育的總開支是342億美元，其中278億來自聯(lián)邦財政，占81.6％；62億來自州財政，占18.1％；來自地方政府的經(jīng)費只有1億美元，僅占0.3％。
　　就經(jīng)費的數(shù)量來說，墨西哥政府對學(xué)前教育的資助額是十分巨大的。如圖1所示，墨西哥教育經(jīng)費占政府總開支的比例很高，達20％多，幾乎是經(jīng)合組織成員國的兩倍。最近20多年來，墨西哥實行新自由主義經(jīng)濟模式，政府對經(jīng)濟的干預(yù)不多，政府的總開支較低，但教育開支不低，故后者和前者的相對比就高了。如果用GDP(國內(nèi)生產(chǎn)總值)作為測算標準，多年來墨西哥教育總開支約占GDP的5％，也稍高于經(jīng)合組織成員國的平均比。學(xué)前教育的總開支約占GDP的0.5％，其中80％以上來自政府撥款，其余部分由其他渠道籌措。
　　
　　觀察表1中的數(shù)據(jù)，我們可以看出，為了實施《學(xué)前義務(wù)教育法》，墨西哥政府大幅度地增加了學(xué)前教育的撥款額，尤其是在2004年和2005年，學(xué)前教育開支占GDP(國內(nèi)生產(chǎn)總值)的比重上升到了0.7％，學(xué)前教育開支占教育總開支的比重上升到了近11％。另一方面，公費的比例仍然占學(xué)前教育總開支的80％以上。目前，墨西哥上私立學(xué)前教育機構(gòu)的幼兒人數(shù)只占在園幼兒總數(shù)的10％左右，由于私立學(xué)前教育機構(gòu)條件更好，因此是收費的。據(jù)此估算，私立學(xué)前教育機構(gòu)的總開支約占全國學(xué)前教育總開支的15％，上公立學(xué)前教育機構(gòu)的孩子的家長大約一共僅承擔(dān)了其子女整個學(xué)前教育開支的5％?？梢娔鞲缯_實保證了公辦學(xué)前教育機構(gòu)的免費性質(zhì)，一般情況下，家長只需要支付孩子的書本費、文具費、校服費和交通費。
　　
　　另外，就生均經(jīng)費來說，墨西哥學(xué)前階段的生均經(jīng)費和小學(xué)階段差不多。例如，在2004年，墨西哥學(xué)前階段的生均花費是1794美元，其中公費占80.5％；小學(xué)階段的生均花費是1694美元，其中公費占83.4％。據(jù)此計算，該年政府用于學(xué)前階段的生均經(jīng)費是1444美元，小學(xué)階段1413美元，足見墨西哥政府對學(xué)前教育階段的重視與投入是十分有力的。
　　
　　三、墨西哥學(xué)前教育義務(wù)化對其學(xué)前教育普及率和質(zhì)量的影響
　　
　　如前文所述，墨西哥《學(xué)前義務(wù)教育法》的主要目標是實現(xiàn)學(xué)前教育的完全普及，以此來促進兒童早期教育機會的平等和人權(quán)的平等。那么，這一目標的實現(xiàn)程度如何呢?請看表2中的數(shù)字。
　　
　　由于4至5歲是墨西哥首先實施學(xué)前義務(wù)教育的年齡段，也是筆者目前可得到有效數(shù)據(jù)的年齡段，故著重考察這個年齡段的情況。從表2中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，1999年至2002年，墨西哥4至5歲幼兒的毛在園率和凈在園率都沒有什么變化，分別在76％和67％上下。《學(xué)前義務(wù)教育法》頒布和實施后，4至5歲幼兒的毛在園率從2002年的76％猛增到2007年的114％，5年內(nèi)上升幅度高達38％；凈在園率則從2002年的67％上升到2007年的97％，5年內(nèi)上升了30％。由此看來，墨西哥《學(xué)前義務(wù)教育法》的實施是嚴肅認真的，該法確實有效地提高了學(xué)前教育的普及率，墨西哥實現(xiàn)三年學(xué)前教育的完全普及已經(jīng)指日可待。
　　那么，墨西哥《學(xué)前義務(wù)教育法》頒布以來學(xué)前教育普及率的迅速提高是否造成了教育質(zhì)量的大幅度下滑呢?回答是否定的。以幼兒園的班級人數(shù)為例，2000年全國幼兒園的班級平均人數(shù)是18.3.2005年是19.6，只是略有上升，變化幅度不大。原因是為了應(yīng)對入園幼兒人數(shù)的增加，僅在2003年至2005年期間，墨西哥政府就新建了9233所公辦幼兒園，新聘任了28760名新教師。另一方面，《學(xué)前義務(wù)教育法》也提高了幼兒園教師的學(xué)歷要求?！秾W(xué)前義務(wù)教育法》頒布前，只有一部分幼兒教師具有學(xué)士學(xué)位，《學(xué)前義務(wù)教育法》則明確規(guī)定所有的新教師都必須具有學(xué)士學(xué)位。
　　同時，為了保證并進一步提高學(xué)前教育的質(zhì)量，墨西哥還發(fā)起了全國學(xué)前教育課程改革。此次課程改革從2001年開始醞釀，經(jīng)過反復(fù)調(diào)查研究和征求意見，教育部于2004年正式頒發(fā)了《學(xué)前教育課程》(Program ofPreschod Education)，并于2005-2006學(xué)年在全國各類幼兒園實施。此次課程改革的基本出發(fā)點就是要為每一位幼兒提供高質(zhì)量的學(xué)前教育，以充分發(fā)揮學(xué)前教育所具有的促進人權(quán)平等、促進社會平等和促進兒童發(fā)展的工具價值。當(dāng)然，教育質(zhì)量不高和質(zhì)量差異大是墨西哥基礎(chǔ)教育的老大難問題，教育質(zhì)量的平等也比入學(xué)機會的平等更加難以實現(xiàn)，因而遠不是一場課程改革就能解決的問題，還有待于墨西哥政府和人民長期的、堅持不懈的努力。
　　
　　四、對我國發(fā)展學(xué)前教育的啟示
　　
　　當(dāng)前，我國學(xué)前教育正受到黨、政府和人民群眾的高度重視?！秶抑虚L期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(下文簡稱《規(guī)劃綱要》)已明確把“基本普及學(xué)前教育”確定為我國教育改革未來十年的發(fā)展目標，并突出了“明確政府職責(zé)”和“重點發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育”等關(guān)鍵?！兑?guī)劃綱要》的制訂和實施必將有力地推動我國學(xué)前教育事業(yè)的改革和發(fā)展。然而根據(jù)墨西哥的經(jīng)驗，我國學(xué)前教育改革和發(fā)展還應(yīng)在以下方面繼續(xù)努力：
　　
　　(一)進一步從促進社會公正與和諧、保障兒童平等受教育權(quán)的角度認識普及學(xué)前教育的必要性和緊迫性
　　《規(guī)劃綱要》在第一章中就明確提出“把促進公平作為國家基本教育政策，教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)?！睆母旧险f，促進社會公正也是墨西哥發(fā)起學(xué)前教育義務(wù)制改革的最主要的動因。眾所周知，在大多數(shù)拉美國家，社會分配是很不公平的，墨西哥便是其中之一。從上世紀40年代起，墨西哥政局一直穩(wěn)定，經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，墨西哥已經(jīng)從一個十分落后的國家轉(zhuǎn)變?yōu)槌醪綄崿F(xiàn)了工業(yè)化的發(fā)展中國家，在國際上被稱之為“墨西哥奇跡”。但是，墨西哥貧富差距很大，近年來基尼系數(shù)為0.497，貧困人口的比例非常高。根據(jù)聯(lián)合國拉美經(jīng)委會2002年的報告，墨西哥貧困人口的比例在1998年為38％；根據(jù)世界銀行1999年的報告，墨西哥貧困人口的比例更是高達40％。正是在這樣的背景下，在2000年大選中獲勝的?？怂箍偨y(tǒng)剛上臺不久，就比前任總統(tǒng)提出了更大規(guī)模的扶貧和促進社會公正的計劃，為貧困人口提供教育是這項計劃的主要內(nèi)容。也正是這一施政指導(dǎo)思想促使議會在2002年通過了《學(xué)前義務(wù)教育法》，以保證大批貧困家庭的孩子享有接受學(xué)前教育的權(quán)利。實際上，針對拉美地區(qū)貧富分化嚴重的問題，許多拉美國家都已把教育視為促進社會公正的工具，如在世界上已有義務(wù)學(xué)前教育法規(guī)的31個國家和地區(qū)中，拉丁美洲國家就占了10個。
　　和墨西哥相比，我國的社會分配要公平得多，但近年來，我國也出現(xiàn)了比較嚴重的貧富分化。根據(jù)2007年國家統(tǒng)計局的城鄉(xiāng)住戶調(diào)查，當(dāng)年20％高收入與20％低收入的城鄉(xiāng)居民的平均收入差距為6.5倍，而1978年僅為2，7倍。根據(jù)中國社會科學(xué)院的一項調(diào)查，目前我國的基尼系數(shù)也已達到了0.5的水平，也就是說，已經(jīng)和墨西哥相同，不僅超過了0.4的警戒線，而且超過了美、法、日、英、德、韓等國0.3-0.4的水平。因此，從促進社會公正與和諧、保障貧困家庭兒童的受教育權(quán)的根本大義出發(fā)，我國應(yīng)當(dāng)借鑒墨西哥的經(jīng)驗，為所有學(xué)前兒童提供義務(wù)學(xué)前教育或基本免費的學(xué)前教育。毫無疑問，學(xué)前教育義務(wù)化或基本免費化的真正受益者主要是貧困家庭的孩子，而給這些孩子一個公平的起點對促進社會公正、社會和諧與穩(wěn)定都具有不可估量的作用。
　　
　　(二)加快普及學(xué)前教育的步伐，大幅度提高政府的學(xué)前教育預(yù)算
　　新中國成立以來，尤其是改革開放以來，我國的學(xué)前教育已經(jīng)取得了很大的成就。到目前為止，不少地方尤其是沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已經(jīng)基本普及了學(xué)前教育，如浙江省學(xué)前三年入園率已達到92％，上海市三年入園率已達到95％以上。但是，全國的平均水平仍然較低，2006年我國學(xué)前階段幼兒的毛入園率只有42.5％。鑒于此，《規(guī)劃綱要》提出了如下的發(fā)展目標：2015年，我國學(xué)前三年毛入園率要達到60％；2020年，學(xué)前三年毛入園率要達到70％。應(yīng)當(dāng)說，對于一個具有13億人口的發(fā)展中國家來說，《規(guī)劃綱要》提出的目標是十分宏偉的。不過，如前文所述，墨西哥在學(xué)前三年入園率50％的基礎(chǔ)上，用了十年時間就基本上實現(xiàn)了學(xué)前三年教育的完全普及，而墨西哥也是擁有1億多人口的人口大國，作為一個發(fā)展中國家，其實際的經(jīng)濟實力和我國相差不大。因此，筆者認為，我國應(yīng)當(dāng)進一步加快普及學(xué)前教育的步伐，至2015年，我國學(xué)前三年入園率達到80％；至2020年，學(xué)前三年毛入園率達到95％，是具有現(xiàn)實可行性的，其中關(guān)鍵是要在全國建設(shè)免費或基本免費的以公辦為主的辦園體制，這就要大幅度地增加政府投入。和墨西哥相比，我國財政性教育經(jīng)費占GDP的比重偏低，1988年為2.92％，11997年為2.49％，t3u2007年也只有2.8％，大幅度地低于墨西哥5％左右的水平。近年來我國學(xué)前階段的預(yù)算更是僅占全國各級教育總預(yù)算的1.2％到1.3％，所占份額大約只有墨西哥學(xué)前預(yù)算所占份額的1/9。值得一提的是，《規(guī)劃綱要》再次明確規(guī)定2012年后財政性教育經(jīng)費占GDP的比重要達到4％，這是非常鼓舞人心的承諾。對于學(xué)前教育的發(fā)展來說，如果能大幅度地提高學(xué)前教育預(yù)算在教育總預(yù)算中的份額，如至少提高到8％左右，將對我國學(xué)前教育的快速發(fā)展與普及產(chǎn)生不可估量的積極影響。
　　
　　(三)提升基礎(chǔ)教育包括學(xué)前教育投資主體的重心
　　如前文所述，從上世紀90年代起，在國際潮流影響下，墨西哥也實行了權(quán)力下放的制度改革，開始由各州統(tǒng)籌本州的基礎(chǔ)教育經(jīng)費。但是，各州80％以上的教育經(jīng)費仍然來自聯(lián)邦政府的教育撥款。這不僅源于墨西哥基尼系數(shù)高達0.5，而且源于其地區(qū)之間也存在很大的差異。因此，由中央政府來承擔(dān)大部分基礎(chǔ)教育經(jīng)費可以在相當(dāng)程度上縮小各地區(qū)教育資源的差異，從而促進教育機會平等和社會公正。
　　和墨西哥相比，目前我國各地區(qū)之間在經(jīng)濟發(fā)展方面的差異也十分醒目。以2008年為例，東部5省市(北京、天津、上海、江蘇、浙江)的人均產(chǎn)值已經(jīng)達到了4萬至7萬多元，而中西部5省(安徽、江西、貴州、云南、甘肅)都在1萬5千元以下，前者的平均值(未加權(quán))是后者的4.4倍.最高的上海是最低的貴州的8.3倍(見表3)。但是，和墨西哥不同的是，目前我國由縣級財政承擔(dān)基礎(chǔ)教育經(jīng)費的主要份額，中央財政承擔(dān)的份額很小。如2008年中央財政只承擔(dān)了全國各級各類教育財政性經(jīng)費的7.4％，這樣的比例顯然不能有效地平衡地方財政在支付基礎(chǔ)教育經(jīng)費方面的能力差異。學(xué)前教育因為不屬于義務(wù)教育，所受影響尤其嚴重。如表3所示，2008年北京、天津、上海三大都市的學(xué)前適齡兒童平均享受到1400元以上的財政撥款，而安徽、江西和貴州三省學(xué)前適齡兒童享受到的財政撥款還不到80元，前三市的平均值(未加權(quán))是后三省的55倍，上海市更是江西省的150倍。由此，筆者認為，我國應(yīng)借鑒墨西哥的經(jīng)驗，讓中央財政承擔(dān)起學(xué)前教育經(jīng)費均衡器的責(zé)能，如可以讓中央財政承擔(dān)起學(xué)前教育經(jīng)費的50％，省財政承擔(dān)20％，縣財政10％，家長20％。這能在一定程度上有效地縮小我國學(xué)前教育發(fā)展的巨大地區(qū)差異，使得社會正義和教育公平得到進一步的保證，從而促進整個社會的穩(wěn)定與和諧。
　　
　　
　　 [1][6]Andrade de Herr